(Хаустов Д. В.) («Экологическое право», 2012, N 4)
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ <*>
Д. В. ХАУСТОВ
——————————— <*> Khaustov D. V. Topical issues of legal regulation of environmental expertise at the contemporary stage.
Хаустов Д. В., доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются правовые проблемы развития института экологической экспертизы на современном этапе. Излагается проблема перечней объектов экологической экспертизы, состоящая в отсутствии их систематизации, неоднозначности уровня экспертизы по ним (федеральный или региональный). Исследованы проблемы перечня документов, представляемых экспертной комиссии на исследование. Приведено соотношение экологической экспертизы с оценкой воздействия на окружающую среду. Затронута проблема компетенции органов, организующих проведение экологической экспертизы. Затронут вопрос проведения дополнительной экологической экспертизы, а также рассмотрены проблемы учета общественного мнения экспертной комиссией. Сделаны выводы о современном состоянии развития законодательства об экологической экспертизе и о существующих проблемах функционирования данного института.
Ключевые слова: понятие экологической экспертизы и состояние ее правового регулирования, виды экологической экспертизы, объекты экологической экспертизы, материалы, представляемые на государственную экологическую экспертизу, учет общественного мнения при проведении экологической экспертизы.
The article considers legal problems of development of the institute of environmental expertize at the contemporary stage; describes the problem of lists of objects of environmental expertize which lacks systematization thereof, equivocation of level of expertize (federal or regional). The author studies problems of the list of documents submitted to expert commission for study; presents correlation of environmental expertize with evaluation of influence on the environment; touches upon the problem of competence of agencies organizing carrying out environmental expertize; touches upon the issue of carrying out of additional environmental expertize and also considers the problems of record of public opinion by expert commission. The author makes conclusions with regard to contemporary state of development of legislation on environmental expertize and existing problems of functioning of this institute.
Key words: concept of environmental expertixe and state of legal regulation thereof, types of environmental expertize, objects of environmental expertize, objects of environmental expertize, materials submitted to the state environmental expertize, record of public opinion when carrying out environmental expertize.
По своему идейному замыслу экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия планируемой хозяйственной и иной деятельности действующим в области охраны окружающей среды требованиям. Она представляет собой важнейший правовой инструмент в обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий. Наряду с нормированием, лицензированием, сертификацией, аудитом экологическая экспертиза реализует в себе функцию экологического контроля, выступая гарантом соблюдения правовых предписаний. Однако в отличие, например, от экологического аудита она осуществляется до начала экологически вредной деятельности и поэтому играет предупредительную функцию и в отличие от экологического контроля полностью лишена карательной функции. Суть предупредительной функции состоит в том, что при проведении экологической экспертизы осуществляется предварительная проверка соответствия хозяйственных решений экологическим нормам и требованиям. Вместе с тем не любая предварительная проверка может быть названа экологической экспертизой. Экологической экспертизой может считаться лишь такая деятельность, которая осуществляется в определенной правовой форме по регламентированной законодательством процедуре. Экологическая экспертиза является одним из видов экспертиз, необходимых для получения итогового разрешения на осуществление намечаемой хозяйственной деятельности. В этом смысле она сосуществует наряду с санитарно-эпидемиологической, противопожарной, историко-культурной и иными видами экспертиз, с которыми сталкиваются субъекты хозяйственной деятельности при согласовании документации, обосновывающей такую деятельность и необходимой для принятия решения компетентными органами власти о разрешении ее осуществления. Вместе с тем экологическая экспертиза является наиболее важной экспертизой. Во-первых, это связано с особой значимостью вопросов обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды. Во-вторых, экологическая экспертиза проводится на завершающей стадии согласований планируемой деятельности и с позиции действующего законодательства должна комплексно оценивать все вопросы, связанные с воздействием на окружающую среду, в том числе и рассмотренные ранее на иных экспертизах. В-третьих, экологическая экспертиза представляет собой не простую административную процедуру согласований специально уполномоченным органом власти. Это целая комплексная система взаимодействий общественных организаций (объединений), независимых экспертов, органов государственной власти и иных заинтересованных лиц. Здесь происходит одновременное сочетание двух начал: научно-исследовательской деятельности компетентных экспертов и управленческой деятельности уполномоченных органов государственной власти. Наконец, в-четвертых, правовое регулирование экологической экспертизы представлено в достаточно масштабном виде, что, бесспорно, требует к себе должного внимания и обусловливает ее важность. Правовое регулирование экологической экспертизы осуществляется в первую очередь нормами Федерального закона «Об охране окружающей среды» <1>, Федерального закона «Об экологической экспертизе» <2>, а также рядом подзаконных нормативных документов, в частности, Положением о порядке проведения государственной экологической экспертизы <3>, а также Административным регламентом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору исполнения государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня <4>. ——————————— <1> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <2> См.: Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556. <3> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г. N 698 «Об утверждении Положения о порядке проведения Государственной экологической экспертизы» // СЗ РФ. 1996. N 40. Ст. 4648. <4> См.: Приказ Минприроды России от 30 октября 2008 г. N 283 «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня». Зарегистрировано в Минюсте России 19 января 2009 г. N 13105 // БНА ФОИВ. 2009. N 14.
С 1 января 2007 г. Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по принятию нормативных правовых актов в области экологической экспертизы по объектам регионального уровня с учетом специфики экологических, социальных и экономических условий соответствующего субъекта Российской Федерации. Следовательно, с указанной даты на региональном уровне также может приниматься законодательство об экологической экспертизе. При этом Административным регламентом Минприроды от 30 октября 2008 г. N 273 установлен порядок исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации государственной функции по надзору за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов осуществления переданных полномочий в области государственной экологической экспертизы. Специальные нормы об экологической экспертизе могут содержаться также в отраслевых законодательных актах об охране и использовании отдельных видов природных ресурсов. В частности, в нормах Федерального закона «О животном мире» <5> (ст. 10, 20), Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» <6> (ст. 10), Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» <7> (ст. 2, 10, 12), Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» <8> (ст. 6, 31, 34), Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» <9> (ст. 7, 17, 27), Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» <10> (ст. 34). ——————————— <5> См.: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ «О животном мире» // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462. <6> См. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713. <7> См.: Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276. <8> См.: Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694. <9> См.: Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 51. Ст. 6273. <10> См.: Федеральный закон от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.
Таким образом, законодательство об экологической экспертизе не является строго систематизированным. Бесспорно, факт наличия такого массива разрозненных между собой норм об экологической экспертизе при наличии единого специального Федерального закона «Об экологической экспертизе» не может идти на пользу практике правового регулирования, поскольку это порождает определенные правовые коллизии, пробелы и неясности. В частности, возникают нерешенные вопросы о том, к какому уровню экологической экспертизы (федеральный или региональный) относятся экспертизы по объектам, указанным в вышеприведенных отраслевых законодательных актах. Цели и задачи, которые выполняет экологическая экспертиза, могут реализовываться еще и через так называемую экспертизу проектной документации, регламентируемую градостроительным законодательством (ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации) <11>. Такой экспертизе подвергаются проекты объектов капитального строительства в градостроительной деятельности. Ее предметом является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов. ——————————— <11> См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16.
Несмотря на то, что в данной экспертизе исследуются вопросы соответствия проектной документации, в том числе и экологическим требованиям, она не является в строгом смысле слова экологической экспертизой. Дело в том, что такая экспертиза представляет собой единую комплексную оценку, где проектная документация объектов капитального строительства градостроительной деятельности проходит одновременно проверку на соответствие всем предъявляемым к ней требованиям, в том числе и экологическим. Она осуществляется по совершенно иной процедуре и иными органами государственной власти. Соответственно, по проектной документации объектов капитального строительства градостроительной деятельности экологическая экспертиза не проводится, а осуществляется экспертиза проектной документации в рамках градостроительного законодательства. Тем не менее это не должно ни в коей мере означать умаления контроля за соблюдением экологических требований к проектной документации. Просто этот контроль сосредоточен в одном государственном органе и реализовывается в одной процедуре. Не случайно в ст. 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации прямо указывается, что в состав проектной документации объектов капитального строительства включается перечень мероприятий по охране окружающей среды. Экологическая экспертиза тесно связана с оценкой воздействия на окружающую среду, появившейся в 1960-е гг. в США, а затем в Западной Европе и в России. Дело в том, что экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду преследуют одинаковые задачи. Они обе реализуют в себе предупредительную и информационную функции, проводятся до начала осуществления соответствующей деятельности. Они имеют одинаковый объект оценки — документы, предшествующие деятельности, воздействующей на окружающую среду. Вместе с тем эти два инструмента организационного механизма охраны окружающей среды существенно отличаются друг от друга. Эти отличия состоят в следующем. Во-первых, оценка воздействия на окружающую среду проводится силами самого заказчика и не требует какой-либо лицензии или иного разрешения на это. Экологическая же экспертиза проводится группой экспертов, формируемой в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти. Во-вторых, материалы оценки воздействия не требуют какого-либо согласования и утверждения. Они должны лишь отвечать предъявляемым к ним требованиям. Заключение же экологической экспертизы подлежит утверждению специально уполномоченным органом государственной власти, который является ее заказчиком. А заинтересованное лицо выступает лишь в роли потребителя. Сама же экспертная комиссия является подрядчиком. При проведении же оценки воздействия на окружающую среду заказчик и подрядчик могут вообще совпадать в одном лице, если, конечно, у него есть должный запас квалификации для разработки материалов в соответствии с действующими требованиями. В-третьих, оценка воздействия на окружающую среду проводится при разработке обосновывающей деятельность документации. Зачастую она проводится до начала проектирования и поэтому предшествует экологической экспертизе. Экологическая же экспертиза проводится в отношении уже завершенной в разработке документации. При этом материалы оценки воздействия на окружающую среду входят в обязательный комплект документов, представляемых и рассматриваемых на экологической экспертизе. Наконец, в-четвертых, основное правовое регулирование экологической экспертизы осуществляется посредством норм Федерального закона «Об экологической экспертизе», а проведение оценки воздействия на окружающую среду регламентируется Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации <12>. ——————————— <12> См.: Приказ Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. N 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации». Зарегистрировано в Минюсте России 4 июля 2000 г. N 2302 // БНА ФОИВ. 2000. N 31.
Действующее российское законодательство в зависимости от субъекта, организующего проведение экологической экспертизы, выделяет два ее вида: государственную и общественную. Иногда можно встретить суждения, что существуют научная, ведомственная, внутрихозяйственная, коммерческая и иные экологические экспертизы. В действительности под данными терминами могут скрываться либо общественные экологические экспертизы, либо экспертизы, которые вообще проводятся вне установленных законодательством правовых форм и которые поэтому не занимают самостоятельной юридической ниши. По усмотрению уполномоченных лиц такие экспертизы могут быть приняты во внимание и иногда даже могут иметь определенное правовое значение, но к экологической экспертизе в правовом смысле они не относятся. Экологическую экспертизу не следует смешивать и с судебно-экологической экспертизой, также проводимой в соответствии с установленной законодательством процедурой. Дело в том, что судебно-экологическая экспертиза проводится не в рамках Федерального закона «Об экологической экспертизе», а на основании норм процессуального права и соответствующих процессуальных кодексов. Она рассматривается в качестве доказательства, имеющего значение для установления истины по делу. Как правило, объектом судебно-экологической экспертизы является не намечаемая хозяйственная деятельность, а сложившееся состояние окружающей среды в результате уже произошедшего воздействия. С точки зрения организации системы управления в сфере проведения экологической экспертизы представляет проблему вопрос о специально уполномоченных органах государственной власти в сфере экологической экспертизы. В силу Федерального закона «Об экологической экспертизе» государственная экологическая экспертиза проводится на федеральном и региональном уровне. При этом государственную экологическую экспертизу по объектам регионального уровня должны осуществлять органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Определять вопрос о том, какие это органы, субъекты Российской Федерации должны по согласованию со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы. В настоящий момент на федеральном уровне полномочиями специально уполномоченного федерального органа по проведению экологической экспертизы наделена Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. В силу п. 1 и п. 5.5.12 Положения о данной службе <13> Росприроднадзор является специально уполномоченным федеральным государственным органом в области экологической экспертизы. На данный орган также возложено полномочие по контролю за осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области экологической экспертизы (п. 5.1.13.1). Федеральным органом по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и регулированию передачи субъектам Российской Федерации полномочий в сфере экологической экспертизы является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (п. 1 и п. 5.2.46, п. 5.2.47, п. 5.14, п. 5.15 Положения) <14>. ——————————— <13> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. N 400 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370» // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347. <14> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 г. N 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2581.
В зависимости от оснований проведения государственная экологическая экспертиза может быть трех видов: первоначальная, повторная и дополнительная. Первоначальная экспертиза проводится по общей процедуре. Что же касается повторной экспертизы, то она проводится в отношении тех объектов, которые ранее уже поступали на рассмотрение экспертного подразделения (доработка такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы; реализация такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию; истечение срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы; внесение изменений в документацию, получившую положительное заключение государственной экологической экспертизы; по судебному решению). В случае кардинальной переработки материалов, где заявленная деятельность меняется на качественном уровне по сравнению с тем, когда материал первично поступал на экспертизу, должна проводиться не повторная, а первоначальная экологическая экспертиза. Повторная государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, как правило, в первоначальном (ранее осуществлявшем экспертизу этого объекта) составе и образуется тем же уполномоченным органом в области государственной экологической экспертизы. Повторная экспертиза по решению судебных органов осуществляется экспертным подразделением государственной экологической экспертизы, определяемым решением суда. В случаях проведения повторной государственной экологической экспертизы по поручению судебных органов решение о компенсации затрат на проведение государственной экологической экспертизы принимается судом. После завершения повторной государственной экологической экспертизы заключение государственной экологической экспертизы направляется судебному органу, по решению которого она проводилась. Проведение дополнительной экологической экспертизы прямо не предусмотрено действующим законодательством, но косвенно вытекает из п. 3 ст. 18 Федерального закона «Об экологической экспертизе», где заложена возможность внесения изменений в уже принятое заключение государственной экологической экспертизы с письменного согласия всех членов экспертной комиссии. Дополнительная экологическая экспертиза должна проводиться в случаях, когда необходимо внести какие-либо изменения и дополнения в существующее экспертное заключение. Это может быть связано с исправлением ошибок, устранением неточностей, уточнением отдельных вопросов экспертизы. Результатом проведения дополнительной экспертизы должно стать подписанное всеми членами экспертной комиссии дополнение к имеющемуся заключению экологической экспертизы, которое также должно утверждаться самостоятельным приказом специально уполномоченного в области экологической экспертизы органа государственной власти. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» разграничивает объекты экспертизы на два уровня: федеральный и региональный. Однако здесь существует серьезная правовая проблема. Дело в том, что в указанном Федеральном законе перечень объектов экологической экспертизы не является исчерпывающим. Иногда необходимость проведения экологической экспертизы применительно к тем или иным объектам специально может указываться в иных законодательных актах. Например, в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» обязательной государственной экологической экспертизе подлежат: — проекты и иные материалы обоснования размещения ядерных установок, в том числе и атомных станций (ст. 40); — проекты, связанные с ввозом на территорию Российской Федерации из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки (ст. 48); — производство, разведение и использование растений, животных и других организмов, не свойственных естественным экологическим системам, а также созданных искусственным путем (ст. 50). В соответствии с Федеральным законом «О животном мире» обязательной государственной экологической экспертизе подлежат удобрения, пестициды, биостимуляторы роста растений, а также материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов (ст. 20). В силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» государственная экологическая экспертиза должна проводиться при переводе земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию (ст. 10). Кроме этого, экологическая экспертиза должна проводиться и при переводе земель водного фонда или земельных участков в составе таких земель в другую категорию в случаях прекращения существования водных объектов, изменения русла, границ и иных изменений местоположения водных объектов (ст. 12). На основании ст. 10 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» предоставление природных лечебных ресурсов для целей, не предусмотренных данным Федеральным законом, допускается лишь в исключительных случаях при обязательном проведении государственной экологической экспертизы. В соответствии со ст. 31 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» государственной экологической экспертизе подлежат все виды хозяйственной деятельности на континентальном шельфе независимо от их сметной стоимости. Все виды хозяйственной деятельности на континентальном шельфе могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Предметом государственной экологической экспертизы должны быть проекты федеральных программ и планов, предплановая, предпроектная и проектная документация, относящиеся к региональному геологическому изучению континентального шельфа, поиску, разведке и разработке минеральных ресурсов и промыслу живых ресурсов, созданию и использованию искусственных островов, установок и сооружений, подводных кабелей и трубопроводов, захоронению отходов. Кроме этого, выдаче разрешения на захоронение отходов и других материалов на континентальном шельфе должна предшествовать государственная экологическая экспертиза (ст. 34). На основании Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» производство энергии путем использования приливов, течений и ветра осуществляется на основании лицензии на производство энергии, выдаваемой специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по охране окружающей среды только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы (ст. 17). Государственной экологической экспертизе подлежат все виды хозяйственной и иной деятельности в исключительной экономической зоне независимо от их сметной стоимости. Все виды хозяйственной и иной деятельности в исключительной экономической зоне могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Объектами государственной экологической экспертизы должны быть проекты государственных программ и планов, предплановая, предпроектная и проектная документация, относящиеся к изучению и промыслу живых ресурсов, разведке и разработке неживых ресурсов, созданию и использованию искусственных островов, установок и сооружений, подводных кабелей и трубопроводов (ст. 27). В соответствии с Федеральным законом «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (ст. 34) государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой по защите морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря. Ей подлежат все виды хозяйственной и иной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, то есть все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Предметом такой экспертизы должны быть также проекты государственных программ и планов, предплановая, предпроектная и проектная документация, относящиеся к изучению, разведке, разработке (промыслу) природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря, созданию и использованию искусственных островов, установок и сооружений, прокладке кабелей и трубопроводов. Таким образом, нормы об обязательности проведения государственной экологической экспертизы для тех или иных объектов содержатся не только в одном федеральном законе, а в множестве иных правовых актах. Следовательно, для ответа на вопрос о необходимости проведения экологической экспертизы нельзя ограничиваться перечнями объектов экологической экспертизы, содержащимися в Федеральном законе «Об экологической экспертизе». Необходимо обращаться к нормам специального законодательства, регулирующего соответствующие сферы хозяйственной деятельности. Важно отметить нерешенную на сегодня проблему о том, какого уровня экспертиза по таким отраслевым объектам должна проводиться: федерального или регионального. Бесспорно, данное обстоятельство, возникающее из-за разрозненности законодательства об экологической экспертизе по причине отсутствия систематизации, провоцирует, к сожалению, очередную пробельность и коллизионность. Из приведенных перечней объектов экологической экспертизы видно, что в большинстве своем они являются открытыми, и проблема остается в том, что все объекты экологической экспертизы так системно и не поименованы. Бесспорно, в конечном счете разрешение таких неточностей упирается в так называемую усмотренческую волю органов власти и должностных лиц, сопровождаемую бесконечными судебными спорами. С учетом принципа презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности законодательство об экологической экспертизе позволяет бесконечно расширительно толковать круг объектов экспертизы, обусловливая тем самым произвол властей и ставя необоснованные барьеры для субъектов хозяйственной деятельности. Представляется, что данное положение дел не может быть признано удовлетворительным. Дело в том, что в силу позиции Конституционного Суда Российской Федерации, отраженной, например, в Постановлении от 25 апреля 1995 г. N 3-П, не соответствуют Конституции нормы, которые в связи с неясностью формулировок и процедур делают возможным свое произвольное толкование и применение <15>. Такими нормами напрямую нарушается конституционный принцип равенства всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции Российской Федерации) <16>. ——————————— <15> См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 г. N 3-П «По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л. Н. Ситаловой» // СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1708. <16> См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. N 237. 25.12.1993.
Положение дел с произвольным толкованием перечня объектов экологической экспертизы подтверждается и практикой применения законодательства, когда вопрос о необходимости проведения экспертизы дифференцируется в зависимости от того, какой орган будет заниматься этим. В ряде же случаев слишком общие формулировки в перечне объектов экологической экспертизы позволяют вовсе избегать проведения экспертизы на основании всего лишь соответствующих разъяснительных справок от органов власти, не и меющих никакого правового веса. В соответствии со ст. 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе» государственная экологическая экспертиза проводится при условии соответствия представляемых заказчиком материалов требованиям законодательства, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представляемых материалов: — документации, подлежащей государственной экологической экспертизе и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности; — положительных заключений и (или) документов согласований органов федерального надзора и контроля и органов местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством порядке; — заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения; — материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления. В данном перечне следует обратить внимание на то, что государственная экологическая экспертиза является практически итоговой стадией согласования перед принятием административных решений о реализации предлагаемой деятельности. Поэтому на рассмотрение экспертной комиссии должны быть представлены не только документы и согласования, относящиеся непосредственно к вопросам охраны окружающей среды, но и все иные документы и согласования, необходимость получения которых предусмотрена в действующем законодательстве для осуществления соответствующей хозяйственной деятельности. Это могут быть как связанные с природоохранными вопросами согласования, так и согласования, не связанные с ними, например заключения органов санитарного и пожарного надзора, органов по надзору в сфере охраны объектов культурного наследия и т. д. Представляется, что данное положение не может означать того факта, что выводы экологической экспертизы должны формироваться на основании не имеющих прямого отношения к экологическим вопросам заключений и согласований. Экспертов экологической экспертизы должны интересовать не вопросы, рассматриваемые другими инстанциями, а проблемы экологического характера и соответствие намечаемой хозяйственной деятельности экологическим нормам. Тем не менее в комплекте материалов положительные заключения иных органов и служб должны присутствовать. При этом все такие заключения и согласования должны быть только положительными. При наличии отрицательных заключений и согласований экологическая экспертиза проводиться не должна. Вместе с тем в силу ст. 14 рассматриваемого Федерального закона не требуется предоставления на экспертизу заключений и согласований органов власти субъектов Российской Федерации. Представляться должны только заключения и согласования федеральных и местных органов власти. При этом круг и объем таких согласований (заключений) могут определяться не только федеральным законодательством, но и законодательством субъектов Российской Федерации, а также актами органов местного самоуправления. В любом случае это зависит от вида предполагаемой хозяйственной деятельности и действующего применительно к ней законодательства в части регламентации административной системы получения исходно-разрешительной документации. На государственную экологическую экспертизу в обязательном порядке должны быть представлены материалы обсуждений объекта экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованные органами местного самоуправления, а также заключение общественной экологической экспертизы в случае ее проведения. Здесь следует отметить, что законодательством не установлена обязанность представления материалов общественных обсуждений с положительным мнением. Выводы могут быть с любым знаком. Однако они должны быть в наличии. В законодательстве нет прямого указания на то, что в случае отрицательного общественного мнения относительно объекта экологической экспертизы положительное заключение государственной экологической экспертизы выдано быть не может и итоговое решение об одобрении реализации объекта приниматься не должно. Тем не менее по смыслу норм Федерального закона «Об экологической экспертизе» (ст. 9, 25), Земельного кодекса (ст. 23, п. 3 ст. 31), Градостроительного кодекса (ст. 24, 28, 31, 32, 39, 40, 46) уполномоченные на выдачу итоговых разрешений органы власти имеют право принять в учет мнение населения при принятии соответствующих решений. Поэтому, несмотря на то что заинтересованное лицо может иметь полный комплект всех требуемых законодательством положительных заключений и согласований, включая заключение государственной экологической экспертизы, на основании лишь отрицательного мнения населения относительно реализации планируемой деятельности заявителю может быть отказано в принятии итогового административного решения, разрешающего ведение соответствующей деятельности. При этом понудить органы власти в судебном порядке к выдаче итогового разрешения в такой ситуации будет невозможно. Таким образом, решение данного вопроса отдано законодательством на откуп уполномоченным органам власти. Роль требований о необходимости выявления мнения общественности по объектам экспертизы состоит еще и в том, что органы власти должны знать мнение своих избирателей и, бесспорно, считаться с ним. Тем не менее на практике ситуация, как правило, складывается в противоположную сторону. В большинстве случаев органы власти, будучи сами заинтересованными в реализации заявленной хозяйственной деятельности, игнорируют мнение населения. И в такой ситуации законодательство, оставляющее на усмотрение органов власти решение о согласовании деятельности, уже не безоговорочно на стороне населения. У граждан здесь остается лишь возможность воспользоваться законодательством о референдумах, решения которых являются уже обязательными для всех уполномоченных инстанций. К сожалению, несмотря на имеющееся объемное законодательное регулирование экологической экспертизы, заложенные при ее создании цели не достигнуты в правоприменительной практике. Во-первых, необходимо отметить существенную зависимость экспертов от органа государственной власти, уполномоченного на организацию проведения экологической экспертизы. К сожалению, подбор экспертов осуществляется не на прозрачной конкурсной основе, а по усмотрению сотрудников соответствующего государственного органа, зачастую зависимого от политических и административных установок. Во-вторых, проведение экологической экспертизы происходит по принципу конвейера, т. е., как правило, одни и те же эксперты включаются в состав экспертных комиссий, создаваемых соответствующим специально уполномоченным органом власти. Они не вникают в существо объекта экспертизы, а готовят заключение по единому общему шаблону с учетом указаний штатных сотрудников ответственного за организацию проведения экспертизы государственного органа. В-третьих, экологическая экспертиза зачастую предусматривается по ряду незначительных объектов, оценку соответствия экологическим требованиям которых можно было бы проводить по более простым процедурам. На практике это влечет отвод сил и внимания от глобальных объектов экспертизы, а также порождает лишние временные и материальные затраты. Данное обстоятельство вызывает, бесспорно, недоверие хозяйствующих субъектов к институту экологической экспертизы. В-четвертых, по ряду экологически значимых объектов (например, по проектной планировочной документации в сфере градостроительной деятельности) экологическая экспертиза вообще не предусмотрена. Оценка соответствия проектной документации экологическим требованиям по таким объектам если и происходит, то совершенно по иным процедурам, не соответствующим замыслу экологической экспертизы и не обеспечивающим надлежащей экологической оценки проектной документации. В-пятых, нечеткость законодательства об объектах экологической экспертизы и об уровне их проведения позволяет избегать применения экспертной процедуры по ряду объектов. Также данный пробел провоцирует недопустимый спор о компетенции по проведению экологической экспертизы между федеральными исполнительными органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данное обстоятельство влечет возможность появления на практике двух противоречащих друг другу заключений экологической экспертизы (федерального и регионального уровня), что является прямым нарушением принципа правовой определенности. Вышеуказанные проблемы парализуют возможность достижения целей и задач, заложенных в институте экологической экспертизы. Они требуют не только внесения изменений в законодательство в части устранения вышеуказанных пробелов и коллизий, но и определенных административных преобразований, а также расширения роли общественности.
