Волков Александр Михайлович, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук, доцент.
Лютягина Елена Александровна, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук.
В статье приведен анализ административных споров и судебных способов их разрешения в области природопользования и предложены пути их совершенствования.
Administrative-legal disputes and judicial ways of their resolving
A. M. Wolkov, H. A. Lyutyagina
The article presents the analysis of administrative disputes and judicial ways of their resolving in the sphere of use of natural resources and suggested the ways of their improvement.
Key words: administrative disputes, the methods of resolving, improvement of the legislation, conflicts, subjective rights, use of natural resources.
Можно выделить две основные разновидности административных споров в сфере природопользования и охране окружающей среды: споры о законности правовых актов управления; споры о субъективных правах и обязанностях природопользователей [1].
В случае спора об оценке законности того или иного акта органа исполнительной власти предметом спора является вопрос о соответствии или несоответствии оспариваемого акта закону или нормативному акту большей юридической силы. Анализ положений процессуальных законов показывает, что к такого вида спорам относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов органов управления природопользованием в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Рассмотрение в качестве предмета административно-правового спора вопроса о законности правового акта предполагает, что предметом спора является и сам акт, который оспаривается.
Предмет другой разновидности административно-правовых споров в сфере природопользования носит иной характер. Законность правового акта или действия властного органа становятся в данном случае предметом спора наряду с субъективными правами и обязанностями природопользователей. Специфика предмета данной категории административных споров в Российской Федерации весьма отчетливо проявляется в рамках производства по одной из категорий дел, вытекающих из административных (публичных) правоотношений, в судах общей юрисдикции или арбитражных судах — об оспаривании ненормативных актов, решений и действий властных органов и должностных лиц.
В сфере природопользования административно-правовые споры возникают при реализации публичными субъектами управленческих функций и в пределах установленных полномочий. Тогда административный спор может возникать в связи с управленческой деятельностью, в частности, государственного органа, наделенного контрольными функциями. Органы исполнительной власти как федерального уровня (Ростехнадзор, Рослесхоз, Росприроднадзор и другие органы уровня субъектов РФ) наделены в соответствующей сфере надзорно-контрольными полномочиями [2]. Значит, спор может возникнуть с участием любого субъекта, осуществляющего управленческое воздействие в сфере природопользования в силу исполняемых им полномочий [3]. Спор также может возникнуть и в связи с осуществлением исполнительным органом регулятивных функций. Эти споры, как правило, инициируются природопользователями, т. е. регулируемыми субъектами [4].
Административно-правовые споры при осуществлении правоохранительных функций органами исполнительной власти наиболее распространены [5].
В отличие от административного порядка разрешения административно-правовых споров судебная форма разбирательства таких споров характеризуется рядом особенностей [6]. Особого рода органы, обладающие максимально возможной независимостью от спорящих сторон и прерогативой осуществлять судебную власть при разрешении отнесенных к их ведению споров, выступают ее организационной основой. А. Б. Зеленцов определяет судебную форму разрешения административных споров как деятельность специальных, определенным образом организованных органов, судов (общих и/или специализированных), осуществляющих в рамках установленного законодательством процессуального порядка юрисдикцию по административным делам и разрешающих их посредством издания актов правосудия принудительным для сторон образом [7].
К делам, возникающим из публичных правоотношений в сфере природопользования и охраны окружающей среды, разрешаемых в судах общей юрисдикции, могут относиться дела по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов, и дела по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела, возникающие из публичных правоотношений, связанные с оспариванием нормативно-правовых актов в сфере природопользования и охраны окружающей среды, затрагивающих права и законные интересы заявителей в сфере экономической и предпринимательской деятельности, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя, дела о взыскании природоресурсных платежей и налогов. Таким образом, правосудие по административным делам в России осуществляют две системы судов — суды общей юрисдикции и арбитражные суды (ст. 245 ГПК РФ и ст. 29 АПК РФ [8]). Статья 126 Конституции РФ устанавливает, что судам общей юрисдикции подсудны уголовные, гражданские, административные и иные дела. Вместе с тем ст. 26 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» допускает учреждение специализированных административных судов, в том числе административных.
Следовательно, представляется возможным дать признаки административно-правового спора в сфере природопользования: спор возникает в связи с реализацией управленческих функций публичными органами в области природопользования; спор о правах и обязанностях субъектов административного права, осуществляющих природопользование; спор характеризуется негативной реакцией субъектов природопользования в конкретном административном правоотношении (непринятием предписанных правил или невыполнением последних); спор сторон, которые не равны в материальном смысле; спор сторон, равных в процессуальном смысле.
Причина любого правового спора лежит в убеждении одной из спорящих сторон, что поведение другой стороны неправомерно. Орган, наделенный полномочиями по разрешению такого спора, обязан дать юридическую оценку основанию возникновения спора, и это является его основной задачей. Основанием административно-правового спора в области природопользования является юридический факт, послуживший поводом для возникновения, изменения или прекращения административного правоотношения. Цель административно-юрисдикционного процесса состоит в том, чтобы установить, какое действие (правомерное или неправомерное) или бездействие является основанием спора [9]. Для этого при рассмотрении индивидуально-конкретного административного спора в области природопользования компетентный орган исследует факты, на основании которых устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования или возражения лиц, участвующих в деле.
Внутриотраслевую классификацию административно-правовых споров в области природопользования можно представить в следующем виде: споры в сфере недропользования; споры в сфере землепользования; споры в сфере лесопользования; споры в сфере водопользования.
Административно-правовые споры, связанные с применением водного законодательства, возникают в следующих случаях: при взыскании ущерба окружающей среде (природным ресурсам) [10], о признании недействующим нормативных или ненормативных актов [11].
Подвидами административно-правовых споров в сфере недропользования будут споры [12] при предоставлении права пользования недрами, в том числе по итогам конкурсов и аукционов [13], в случае отказа в предоставлении права пользования недрами (в выдаче лицензии); в случае перехода прав пользования недрами; при внесении изменений в условия пользования недрами; в случае привлечения к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства [14]; при прекращении права пользования недрами, в том числе по причинам, связанным с нарушением условий недропользования.
Земельный кодекс РФ (ст. 64) предусматривает, что земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Административно-правовые споры, связанные с применением земельного законодательства, возникают в следующих случаях: при заключении или расторжении договора аренды земельного участка [15]; при существенных нарушениях условий договора аренды [16]; в случае невыполнения землепользователем или арендатором своих обязанностей [17]; в случае привлечения к ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства [18]; в случае государственной регистрации или отказа в регистрации договора аренды, постановки на кадастровый учет земельного участка [19]; при невыполнении и/или превышении полномочий публичных субъектов [20]; при оспаривании правомочных действий органов власти [21]; в случае несоблюдения законодательства при привлечении к ответственности [22]; при несоблюдении досудебного (претензионного) порядка урегулирования спора с ответчиком, когда это предусмотрено федеральным законом для данной категории споров или договором; дела, связанные с изъятием (выкупом) земельных участков для государственных или муниципальных нужд, т. е. публичных нужд [23]; при взыскании ущерба окружающей среде (природным ресурсам).
Процессуальные функции главных распорядителей средств федерального бюджета (Роснедра, Росводресурсы, Рослесхоз, Росприроднадзор, Ростехнадзор и др.) определяются законами. Они выступают в суде от имени Российской Федерации в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, не соответствующих закону или иному правовому акту (пп. 1 п. 3 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ).
Анализ нормативных правовых актов показывает, что процессуальными функциями, например, Федерального агентства по недропользованию будут: ответчик, истец или третье лицо. Как ответчик Роснедра выступают по искам: об оспаривании затрагивающих права и законные интересы частных лиц ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия); о возмещении убытков, причиненных незаконными действиями Роснедр или их территориальных органов. Как истец оно может выступать: по искам, связанным с неисполнением (ненадлежащим исполнением) государственных контрактов; при оспаривании актов органов власти (как правило, субъектов РФ). И как третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований, Роснедра могут выступать по искам: об оспаривании затрагивающих права и законные интересы частных лиц ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) территориальных органов Роснедр; по налоговым спорам, связанным с применением ставки 0% по налогу на добычу полезных ископаемых, особенностями налогообложения сверхнормативных потерь, определением объекта налогообложения и способа его оценки.
При разрешении споров перед судами встает вопрос о соотношении гражданского законодательства и законодательства о недрах [24]. Существует судебная практика, рассматривающая этот вопрос с диаметрально противоположных позиций: рассмотрение лицензии и любых ее неотъемлемых частей в качестве гражданско-правовой сделки не соответствует закону [25]; лицензионное соглашение является гражданско-правовой сделкой [26].
Подобное регулирование позволяет отнести лицензию как к публично-правовым, так и к частноправовым отношениям. Сторонники и той и другой точек зрения, опираясь, по сути, на одни и те же нормы Закона о недрах, приходят к взаимоисключающим выводам [27]. Кроме того, иногда и суды применяют правила о недействительности сделок к действиям по выдаче лицензий, отказывая в использовании правил об истечении срока исковой давности [28].
Однако суды делают правильное заключение о том, что лицензионное соглашение является сделкой, но не гражданско-правовой. Оно является административным договором. Тому есть веские причины. В соответствии с ч. 2 ст. 12 Закона о недрах лицензия на пользование недрами закрепляет условия и форму договорных отношений недропользования и может дополняться условиями, непосредственно не установленными Законом, но не противоречащими ему [29].
Для однозначного толкования административно-правового режима лицензирования недропользования внесены изменения в законодательство в части невозможности заключения лицензионных соглашений [30]. При этом необходимо четко оговорить формы договорных отношений недропользования (контракта на предоставление услуг с риском и без риска).
Следующее основание возникновения споров — оспаривание итогов конкурсов и аукционов [31]. Они могут происходить в случаях: противоречия экологическому законодательству, законодательству об особо охраняемых природных территориях, законодательству о малочисленных коренных народах и др.; представления неполной информации о предмете торгов — нарушения правил торгов [32]; нарушения административной процедуры проведения конкурса и аукциона.
В настоящее время особую актуальность среди споров в сфере природопользования и охраны окружающей среды, рассматриваемых арбитражными судами и судами общей юрисдикции, занимают дела, связанные с изъятием (выкупом) земельных участков для государственных или муниципальных нужд, т. е. публичных нужд [33].
При обжаловании в суд ненормативных актов публичных органов об изъятии земельного участка заявители оспаривают либо наличие публичных нужд, либо соблюдение принципа исключительности, закрепленного законодательством [34]. От соблюдения порядка изъятия зависит соблюдение законных прав и интересов собственников и иных правообладателей, а также публичных интересов. Наличие пробелов и коллизий в законодательстве влечет необоснованное затягивание процедуры изъятия и нарушение законных прав и интересов участников таких отношений.
На лесных участках, предоставленных в аренду, меры пожарной безопасности, указанные в п. п. 1 и 2 ч. 1 ст. 53 ЛК РФ, осуществляются арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов. При этом следует иметь в виду, что зачастую арендаторов принуждают обеспечивать ликвидацию лесного пожара на территории арендуемого ими участка за свой счет, включая указанное условие в договор. Между тем такой пункт договора противоречит положениям ЛК РФ. При рассмотрении споров о признании указанного пункта договора не соответствующим законодательству РФ суды указывали, что арендатор не является специализированной организацией, осуществляющей деятельность по тушению лесных пожаров, в связи с чем он не может обеспечить ликвидацию лесного пожара только своими силами, что не исключает в установленном законом порядке его привлечения к тушению возникшего лесного пожара [35].
Другим основанием административных споров является нарушение (или предполагаемое нарушение) административной процедуры проведения конкурса и аукциона [36]. Как правило, государственный орган отказывает в принятии заявки ввиду того, что организацией не представлено всех необходимых документов.
Вышеприведенное показывает, что можно сделать вывод о законодательном закреплении понятия «административное судопроизводство». Нужно согласиться с А. Б. Зеленцовым в том, что такое судопроизводство есть государственно-властная деятельность по разбирательству административно-правовых конфликтов [37]. В процессе разрешения этих конфликтов в рамках определенной судебной процедуры констатируется в правозащитных целях незаконность (законность) административно-правовых актов, наличие (отсутствие) конкретных субъективных публичных прав и обязанностей либо устанавливается ответственность за административные проступки. Административное судопроизводство заключается в деятельности суда по разбирательству дел об административных проступках и административных спорах, возникающих в связи с нарушением субъективных публичных прав и законных интересов частных лиц. Такая деятельность осуществляется в процессуальной форме в судебных заседаниях с участием сторон и других субъектов процесса и состоит в установлении фактических обстоятельств дела путем исследования доказательств, проверки законности административных актов и в разрешении дела, т. е. применении соответствующего материального закона.
Библиография
1. Лютягина Е. А. Административно-правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды: сравнительно-правовое исследование: Дис. … канд. юрид. наук. 12.00.14. М., 2011. С. 207.
2. Лютягина Е. А. Об органах публичной администрации в сфере природопользования и охраны окружающей среды // Вестник РУДН. Серия «Юридические науки». 2012. N 1. С. 142 — 149.
3. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 05.09.2008 N А19-12089/07-Ф02-4235/08 по делу N А19-12089/07.
4. Постановление суда апелляционной инстанции АС Республики Башкортостан от 23.08.2006 по делу N А07-26750/05; Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 25.08.2005 N А19-16542/04-28-Ф02-4060/05-С1.
5. Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 18.03.2008 N А33-8545/07-Ф02-828/08 по делу N А33-8545/07 и от 04.10.2007 N А33-8545/07-Ф02-7061/07 по делу N А33-8545/07; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 27.03.2008 N Ф04-1642/2008(1902-А46-31), Ф04-1642/2008(2651-А46-31) по делу N А46-1957/2007.
6. Волков А. М., Ибрагимов В. Б., Лютягина Е. А. Административно-правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды // Административное право и процесс. 2012. N 5. С. 33 — 38.
7. Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. 2-е изд. М.: РУДН, 2009. С. 590.
8. ГПК РФ от 14.11.2002 N 138-ФЗ // СЗ РФ. 18.11.2002. N 46. Ст. 4532; Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ // СЗ РФ. 29.07.2002. N 30. Ст. 3012.
9. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 22.05.2008 N А19-14714/07-Ф02-2083/08 по делу N А19-14714/07.
10. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 19.11.2010 по делу N А05-588/2010.
11. Определение Верховного Суда РФ от 31.03.2010 N 47-Г10-8 «Об оставлении без изменения решения Оренбургского областного суда от 25.12.2009, которым удовлетворено заявление о признании недействующим Перечня должностных лиц, осуществляющих региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов в Оренбургской области, утвержденного Постановлением правительства Оренбургской области от 07.04.2008 N 131-п».
12. Волков А. М., Лютягина Е. А. Недропользование как объект административно-правового регулирования // Вестник РУДН. Серия «Юридические науки». 2011. N 2. С. 40 — 47.
13. Определение ВАС РФ от 21.01.2009 N 17517/08 по делу N А32-5551/2008-69/60.
14. Постановление ФАС Московского округа от 24.11.2005 N КА-А40/11438-05; Постановление ФАС Московского округа от 03.02.2003 N КА-А40/65-03.
15. Постановление ФАС Московского округа от 24.01.2003 N КГ-А40/9099-02.
16. Постановление ФАС Московского округа от 24.01.2003 N КГ-А40/9099-02.
17. Постановление ФАС Уральского округа от 03.12.2003 N Ф09-3478/03-ГК по делу N А71-280/03.
18. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 16.05.2011 по делу N А56-81561/2009.
19. Постановление Президиума ВАС РФ от 22.12.2009 N 10520/09 по делу N А55-11287/2008.
20. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 21.04.2009 по делу N А39-3866/2008-167/1.
21. Постановление ФАС Московского округа от 23.08.2006 N КА-А40/7425-06-П.
22. Постановление ФАС Северо-Западного округа от 16.05.2011 по делу N А56-81561/2009.
23. Постановление ФАС Московского округа от 23 августа 2006 г. N КА-А40/7425-06-П.
24. Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах» // СЗ РФ. 06.03.1995. N 10. Ст. 823; Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.1992 N 3314-1.
25. Статья 2 ГК РФ; ч. 1 ст. 11, ч. 1 ст. 15 Закона РФ «О недрах»; решение АС Оренбургской области от 03.02.2010 по делу N А47-10320/2009.
26. Статья 153 ГК РФ; ч. 3 ст. 11, ч. 1. ст. 49 Закона РФ «О недрах»; Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.04.2008 N 18АП-2000/2008 по делу N А76-28110/2006; Постановление ФАС Уральского округа от 27.01.2011 N Ф09-11349/10-С1 по делу N А50-6798/2010.
27. Петров Д. Оспариваем в суде отказ в лицензии // ЭЖ-Юрист. 2010. N 49. С. 11; Волков А. М., Заббаров К. В. О применении антимонопольного законодательства в сфере недропользования // Нефть, газ и бизнес. 2012. N 5. С. 40 — 45; Определение ВАС РФ от 14.11.2008 N 14033/08.
28. Постановление ФАС УО от 28.07.2008 N Ф09-733/08-С6; Определение ВАС РФ от 29.10.2008 N 13745/08; Волков А. М., Лютягина Е. А. Совершенствование административного законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды в России // Административное право и процесс. 2010. N 6. С. 15 — 18.
29. Постановление Президиума ВАС РФ от 05.09.2006 N 856/06 по делу N А40-18915/04-31-200 // Вестник ВАС РФ. 2006. N 12; Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 08.09.2005.
30. Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах» (ред. от 06.12.2011, с изм. от 07.12.2011) // СЗ РФ. 06.03.1995. N 10. Ст. 823; Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденное Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.1992 N 3314-1; Приказ Минприроды РФ от 29.09.2009 N 315 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр» (зарегистрировано в Минюсте РФ 25.12.2009 N 15837) // БНА. 08.03.2010. N 10.
31. Определение ВАС РФ от 21.01.2009 N 17517/08 по делу N А32-5551/2008-69/60; части 1 и 4 ст. 198 АПК РФ; часть 2 ст. 181, ч. 2 ст. 448, ст. 449 ГК РФ; Постановление ФАС Поволжского округа от 16.09.2010 по делу N А72-13142/2009; часть 6 ст. 11 Закона РФ «О недрах» (в редакции, действовавшей до 11.01.2009); Постановление ФАС Поволжского округа от 06.08.2009 по делу N А72-9036/2008; Постановление ФАС Уральского округа от 13.07.2010 по делу N А07-18194/2009.
32. Постановление ФАС Уральского округа от 13.07.2010 по делу N А07-18194/2009.
33. Волков А. М., Трофимова И. А. Проблемы организации государственного контроля за использованием и охраной земель, находящихся в частной собственности // Закон и право. 2011. N 8. С. 95 — 97.
34. Постановление ФАС Уральского округа от 10.09.2007 N Ф09-7309/07-С6; Постановление ФАС Уральского округа от 02.04.2007 N Ф09-2161/07-С6.
35. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.05.2010 N А78-6145/2009; Определение ВАС РФ от 13.08.2010 N ВАС-10446/10.
36. Постановление ФАС Московского округа от 02.06.2011 N КА-А40/5100-11 по делу N А40-100838/10-92-496; Постановление ФАС Московского округа от 17.06.2011 N КА-А40/5751-11 по делу N А40-100842/10-92-497; Определение ВАС РФ от 09.02.2011 N ВАС-564/11 по делу N А40-141745/09-152-1037.
37. Зеленцов А. Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. 2-е изд. М.: РУДН, 2009. С. 614.
