Шуплецова Юлия Игоревна — научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Вопрос о повышении эффективности мер ответственности, применяемых за экологические правонарушения, становится все более актуальным в последнее время. Увеличение количества совершаемых правонарушений и особенно тяжесть их последствий заставляют задумываться над этой проблемой не только ученых, но и широкие круги общественности. Создается большое число общественных экологических организаций, которые достигают некоторых успехов в предотвращении вредной деятельности. Однако они не решают проблемы ответственности за совершенное.
Как дисциплинарная, так и административная ответственность наступают при определенных условиях. Эти условия четко закреплены в действующем законодательстве, и в первую очередь в Кодексе законов о труде РФ (КЗоТ) и Кодексе РСФСР об административных правонарушениях (КоАП).
КЗоТ предусматривает ответственность работников на производстве прежде всего за невыполнение ими трудовых обязанностей. В экологической сфере это, например, на очистных сооружениях, в природоохранных цехах, экологических службах. Ответственность может наступить также и для тех, чьи трудовые функции напрямую не связаны с природоохранной деятельностью. Любой работник, действия которого нанесли вред окружающей природной среде, может быть привлечен к дисциплинарной ответственности.
В законодательстве нет перечня дисциплинарных проступков, связанных с нарушением экологических норм. Каждый раз вопрос решается исходя из круга обязанностей конкретного работника. Трудовое законодательство не содержит специальных (повышенных) мер ответственности для должностных лиц, за исключением ст. 254 КЗоТ РФ. Однако содержащиеся в ней нормы не имеют особенностей при применении их за совершение экологических правонарушений.
В экологическом законодательстве нет особых составов, за которые наступала бы дисциплинарная ответственность. В большинстве нормативных актов этот вид ответственности вообще не выделен. Исключение составляет только Закон РСФСР от 19 апреля 1991 года «О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения».
——————————————————————
КонсультантПлюс: примечание.
Закон РСФСР «О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения» от 19.04.1991 N 1034-1 утратил силу в связи с принятием Федерального закона «О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 N 52-ФЗ.
——————————————————————
А в таких нормативных актах, как Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года (в редакции Закона РФ от 28 апреля 1993 года и Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 года), Закон РФ от 24 апреля 1995 года «О животном мире», Водный кодекс РФ от 18 октября 1995 года, Лесной кодекс РФ от 22 января 1997 года, дисциплинарная ответственность не предусмотрена совсем. Но это, впрочем, не означает, что работники соответствующих организаций не могут быть привлечены к ответственности за неисполнение своих трудовых функций.
Административная ответственность, в отличие от дисциплинарной, наступает не только для должностных лиц и граждан, но и для юридических лиц. Такая ответственность предусмотрена, например, Законом РФ от 19 декабря 1991 года «Об охране окружающей природной среды». Однако до сих пор не разработан правовой механизм привлечения юридических лиц к ответственности за экологические правонарушения.
Основным видом административной ответственности является штраф. КоАП устанавливает его для граждан в размере до десяти рублей (с учетом Закона РФ от 14 июля 1992 года «О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях» — одной десятой минимального месячного размера оплаты труда) и до ста рублей (один минимальный размер оплаты труда с учетом пересчета) — для должностных лиц. Исключение составляют некоторые нарушения использования континентального шельфа (ст. 84.5, 84.6), где размер штрафа для должностных лиц может составить до трех тысяч минимальных размеров оплаты труда. На сегодня это составляет больше 250000 деноминированных рублей.
Поскольку в самом КоАП не предусмотрена административная ответственность юридических лиц за экологические правонарушения, размеры штрафов, налагаемых на них, не были пересмотрены после принятия Закона «О порядке перерасчета размеров штрафов, предусмотренных Кодексом РСФСР об административных правонарушениях». Таким образом, сложилась ситуация, когда граждане могут быть подвергнуты штрафу до десятикратного размера минимальной заработной платы (что на 31 декабря 1999 года составляло 840 тыс. руб.), должностные лица — до двадцатикратного размера минимальной заработной платы (1680 тыс. руб.), а организации всего лишь до 500 тыс. руб. Разумеется, это не способствовало повышению эффективности применения мер административной ответственности за экологические правонарушения в отношении юридических лиц.
В настоящее время не принято нормативного акта, который разъяснил бы порядок применения штрафов, установленных в твердой денежной сумме, после деноминации. Остается неясным, следует ли деноминировать сумму 500 тыс. руб. или нет. Вероятнее всего, необходимо применять имеющийся закон, поскольку он не изменен. Поэтому и сумма штрафа для юридических лиц с 1 января 1998 года должна, по нашему мнению, остаться равной 500000, но уже деноминированных рублей. Вопрос об этом, разумеется, является спорным, и мы ни в коем случае не претендуем на единственно правильную точку зрения. Но все же считаем, что следует учитывать административный характер комментируемых отношений, который не допускает двойного или диспозитивного толкования.
В отличие от дисциплинарной ответственности административная имеет четкий перечень экологических проступков. Он содержится как в КоАП, так и в Законе РФ от 19 декабря 1991 года «Об охране окружающей природной среды». При этом КоАП содержит конкретные, а Закон более общие составы. Например, КоАП предусматривает ответственность за:
нарушение права государственной собственности на недра, воды, леса, животный мир (ст. 46 — 48.1);
ряд нарушений использования земель (ст. 50 — 54);
нарушения требований по охране недр и использованию континентального шельфа (ст. 55 — 56.3);
нарушения правил пользования водными объектами и эксплуатации водохозяйственных сооружений (ст. 57 — 60);
нарушения природоохранительного законодательства и требований пожарной безопасности в лесах (ст. 61 — 76);
выбросы в атмосферу вредных веществ и нарушения правил эксплуатации сооружений и механизмов с превышающим нормативы содержанием вредных веществ в выбросах (ст. 77 — 84);
нарушения правил охраны среды обитания и путей миграции животных, а также порядка пользования животным миром (ст. 84.1 — 86);
некоторые другие составы (ст. 87, 97 — 102.1, 132, 133, 144, 145, 189, 190).
В Законе (ст. 84) содержится большой перечень экологических правонарушений. Среди них, например, такие:
несоблюдение стандартов, норм и иных нормативов качества окружающей природной среды;
невыполнение обязанностей по проведению государственной экологической экспертизы и требований, содержащихся в заключениях экологической экспертизы (подробно виды нарушений законодательства РФ об экологической экспертизе, за которые наступает административная ответственность, перечислены в ст. 30 и 32 Закона РФ «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 года);
нарушение экологических требований при проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию промышленных и иных объектов;
нарушение экологических требований при складировании отходов и захоронении вредных веществ;
незаконное расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранительной деятельностью;
несвоевременное предоставление или предоставление искаженной информации, отказ от предоставления соответствующей полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и радиационной обстановке.
Рядом экологических и ресурсных законов устанавливаются дополнительные составы экологических правонарушений, за которые наступает дисциплинарная и административная ответственность. Этих законов немного, поэтому есть смысл назвать их все.
Законом РФ от 14 марта 1995 года «Об особо охраняемых природных территориях» устанавливается административная ответственность для граждан и должностных лиц в виде штрафа за различные нарушения установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей природной среды на особо охраняемых природных территориях (ст. 36). Размеры штрафов колеблются от одного до сорока минимальных размеров оплаты труда. Это в два раза превышает размеры штрафов, установленных Законом «Об охране окружающей природной среды» и до сорока (!) раз размеры штрафов, установленных КоАП.
В Законе РФ от 2 апреля 1999 года «Об охране атмосферного воздуха» установлена административная, уголовная и иная (вероятно, дисциплинарная и гражданско — правовая) ответственность за нарушение законодательства об атмосферном воздухе. При этом не устанавливаются ни субъектный состав, ни размеры ответственности за такие правонарушения. Перечисленные же в законе составы фактически совпадают с составами КоАП.
Интересно решается вопрос об административной и дисциплинарной ответственности за санитарные правонарушения. Только в Законе «О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения» выделены особые нормы о дисциплинарной ответственности, этот же Закон описывает особенности административной ответственности.
——————————————————————
КонсультантПлюс: примечание.
Закон РСФСР «О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения» от 19.04.1991 N 1034-1 утратил силу в связи с принятием Федерального закона «О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 N 52-ФЗ.
——————————————————————
Кроме этого, Госкомсанэпиднадзором 7 июля 1993 года была утверждена Инструкция о порядке привлечения должностных лиц, граждан к административной ответственности и наложения штрафов на юридических лиц за санитарные правонарушения. В этой Инструкции названы все нормативные акты, устанавливающие ответственность за санитарные правонарушения, рассматриваются отдельные стадии производства по делам о санитарных правонарушениях — составление протокола, рассмотрение дела, вынесение постановления, обжалование постановления, исполнение постановления. Этим же нормативным актом устанавливается дисциплинарная ответственность за нарушение требований Инструкции должностными лицами Государственной санитарно — эпидемиологической службы РФ (п. 6.10).
Но несмотря на такое большое количество нормативных актов, из года в год растет число экологических правонарушений. С 1993 по 1996 г. этот рост составил примерно 100 проц. в абсолютных цифрах. По отдельным видам природных ресурсов число правонарушений выросло (в проц.): земля — 150; воды — 50; недра — 100.
В то же время рост числа лиц, привлеченных к административной ответственности за тот же период, составил только 70 проц. (по данным ежегодных докладов о состоянии окружающей природной среды). Та же картина и по различным видам природных ресурсов. Данные же о применении мер дисциплинарной ответственности в большинстве докладов отсутствуют. Там же, где они есть, их полнота вызывает сомнения.
С чем же связана подобная ситуация?
Прежде всего с большим количеством не всегда согласованных нормативных актов. Дисциплинарная ответственность устанавливается не только Кодексом законов о труде и перечисленными выше Законами, но и правилами внутреннего распорядка, уставами различных видов, иными федеральными и региональными актами, а также внутренними актами организаций.
Административную ответственность устанавливают Кодекс об административных правонарушениях, Закон «Об охране окружающей природной среды», Земельный кодекс, другие ресурсные кодексы, санитарное законодательство, градостроительное законодательство, иные нормативные акты различных уровней. В связи с этим существует и множественность органов, имеющих право применять соответствующие санкции: от специально уполномоченных природоохранительных органов до администрации организаций.
И хотя во всех имеющихся актах ни один состав фактически не повторяется, найти норму, наиболее точно соответствующую конкретной ситуации, бывает непросто. Например, ответственность за несвоевременный возврат временно занимаемых земель предусмотрена в ст. 52 КоАП и ст. 125 ЗК, содержащих различные санкции. При этом указанные нормы вряд ли можно рассматривать как разные составы. Аналогичным образом дело обстоит и с таким правонарушением, как уничтожение межевых знаков.
Кроме этого, не преодолена существующая традиция, когда природоохранительным проблемам отводилось одно из последних мест. На протяжении многих лет должным образом не отвечали главные виновники ухудшения экологической ситуации — промышленные предприятия. И сейчас, когда существенно ужесточаются меры ответственности, это не только не находит должного понимания, но и зачастую встречает сопротивление руководства этих предприятий и представителей власти.
Огромное значение имеет и неверие большинства населения и представителей общественных организаций в эффективность мер административной и дисциплинарной ответственности. Так, по результатам проведенного опроса участников круглого стола «Экология большого города» (Москва), конференции «Референдум по вопросам экологически значимых проектов» (Челябинск), Второй всероссийской школы молодых ученых — юристов (Санкт — Петербург) наиболее эффективной признана административная ответственность в форме штрафов, налагаемых как на организации, так и на должностных лиц и граждан (56 проц. от числа опрошенных). Другие же меры, даже закрытие вредных производств, не получили положительной оценки.
Здесь следует сказать о том, какая цель преследуется при применении мер ответственности. Обычно говорится о трех целях — наказании виновных, предупреждении совершения повторного нарушении законодательства этим же субъектом и предупреждении нарушений другими субъектами. Как видно из результатов проведенного исследования, целью, скорее всего, является наказание виновных. Поэтому материальные аспекты и выходят на первый план, тогда как изначально целью должно являться поддержание качества окружающей природной среды. Такого качества, которое будет наиболее благоприятно для жизни и здоровья граждан. Об этой цели обычно помнят при подготовке размещения вредных производств, при нарушении санитарных правил и правил обращения с токсичными отходами, однако когда речь заходит о применении мер ответственности, дело ограничивается наказанием виновных. Почему-то мало кто задумывается над тем, насколько улучшилось качество окружающей природной среды после того, как руководитель промышленного гиганта за выброс загрязняющих веществ в атмосферу заплатил штраф в размере одной минимальной заработной платы.
В связи с этим встает вопрос и о применении мер дисциплинарной ответственности. Относительная легкость наказания (КЗоТ предусматривает выговор, строгий выговор, увольнение и лишение материального поощрения, а также возмещение причиненного организации ущерба в размере среднемесячной заработной платы работника) должна компенсироваться его неотвратимостью. Но на практике вопрос о применении мер дисциплинарной ответственности руководитель (особенно негосударственной организации) решает самостоятельно. И обязать его принять эти меры фактически невозможно.
Только один нормативный акт — Закон РСФСР от 19 апреля 1991 года «О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения» — устанавливает обязанность руководителей налагать дисциплинарные взыскания (вплоть до увольнения) на должностных лиц и работников, совершивших санитарное правонарушение, по представлению главного государственного санитарного врача или его заместителя, хотя и в этом Законе не установлена ответственность за невыполнение этого предписания.
——————————————————————
КонсультантПлюс: примечание.
Закон РСФСР «О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения» от 19.04.1991 N 1034-1 утратил силу в связи с принятием Федерального закона «О санитарно — эпидемиологическом благополучии населения» от 30.03.1999 N 52-ФЗ.
——————————————————————
Одной из причин неэффективности применения мер наказания за экологические правонарушения следует назвать отсутствие должного экологического контроля. Исходя из данных опроса, можно сделать вывод о том, что в большинстве организаций нет ни органов экологического контроля, ни специальных лиц, ответственных за состояние окружающей среды (так ответили 74 процента опрошенных). Может быть, поэтому производственный экологический контроль и не был признан эффективным (так считают около 80 процентов респондентов).
Большинство опрошенных отмечают, что в их организациях не применялись меры дисциплинарного взыскания за экологические правонарушения (53 процента), виновные также не привлекались и к административной ответственности (50 процентов). Впрочем, многие опрошенные вообще не знают о применении каких-либо мер (35 и 32 процента соответственно).
В заключение следует сказать, что, несмотря на многие проблемы — несовершенство законодательства, правовой нигилизм широких слоев и пренебрежение даже имеющимися нормами, — в последние годы наблюдается стойкий рост числа выявленных нарушений экологического законодательства и все чаще наказываются лица, виновные в ухудшении качества природной среды. К сожалению, пока рано говорить о существенном улучшении состояния природы, но можно отметить наметившиеся положительные тенденции. И немалую роль играют в этом общественные организации и объединения граждан. Их роль в выявлении, пресечении и предупреждении экологически вредной деятельности достаточно высока. Есть надежда, что именно результаты их работы позволят существенно повысить эффективность применяемых мер дисциплинарной и административной ответственности, что найдет свое отражение уже в следующем докладе о состоянии окружающей природной среды.
