ВИДЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
К. Ю. ЕЛИСЕЕВ
Елисеев Константин Юрьевич, кафедра конституционного и муниципального права МГЮА.
В рамках теории государства и права нет однозначной позиции по вопросу о том, что считать видами юридической ответственности, и классификация видов юридической ответственности производится по самым различным основаниям: по органам, реализующим ответственность, по характеру санкций, по функциям и так далее <*>. ——————————— <*> Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В. М. Корельского и В. Д. Перевалова. 2-е изд., изм. и доп. М.: Изд-во НОРМА, 2003. С. 446 — 447.
Так, например, соответственно видам правонарушений можно выделить такие виды юридической ответственности, как: дисциплинарная, материальная ответственность рабочих и служащих — работников, административная, гражданско-правовая, уголовная <*>. ——————————— <*> Земельное право: Учебник / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: ООО «ТК Велби», 2003. С. 385.
В научной литературе по муниципальному праву также зачастую не проводится должного разграничения между терминами «виды ответственности» и «формы ответственности», что приводит к неопределенности их содержания и взаимозаменяемому их использованию. В связи с высказанными замечаниями автор считает необходимым заранее определить, что он будет считать видами ответственности органов местного самоуправления. В целом в рамках муниципального права в соответствии со ст. 70 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ <*> органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед следующими субъектами: ——————————— <*> Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.
— перед населением; — перед физическими и юридическими лицами; — перед государством <*>. ——————————— <*> См., например: Баранчиков В. А. Муниципальное право: Учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право. 2000. С. 371 — 379; Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 529 — 537 и другие.
В соответствии с приведенным кругом субъектов можно классифицировать конкретные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, объединив эти виды в указанные группы. Данная общая для муниципального права схема ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления может быть применена и к конкретной сфере общественных правоотношений — правоотношений в области охраны окружающей среды. Таким образом, под видом ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления автор будет понимать конкретные способы реализации предусмотренной нормами права обязанности субъекта правонарушения (соответственно органов и должностных лиц местного самоуправления) претерпевать неблагоприятные последствия. Так, например, видом ответственности будет отзыв депутата представительного органа местного самоуправления как способ реализации ответственности перед населением. Несомненно, легко теоретически представить отзыв, например, главы местного самоуправления в качестве меры его ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Действительно, механизм отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных лиц местного самоуправления четко прописывается в уставах муниципальных образований и требует лишь четкого исполнения, и в рамках науки нет никаких препятствий для досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица или органа, по мнению населения, допускающего нарушения экологического законодательства. Однако, по мнению автора, проблема применения указанного механизма заключается не в уровне законодательного его определения, а в уровне правосознания населения. Самая лучшая законодательная конструкция не будет реально работать в среде, где население не понимает и не принимает ее. Все высказанные замечания дают основания заключить, что такой выделенный вид ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления, как отзыв, в области охраны окружающей среды является пока больше теоретической конструкцией, закрепленной в законодательстве, нежели реально функционирующим институтом. Следующим субъектом, перед которым органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, являются физические и юридические лица, ответственность перед которыми «наступает в порядке, установленном федеральными законами» <*>. ——————————— <*> Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Ст. 76.
Как указывает В. И. Фадеев, в этом случае основанием являются «действия органов и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие имущественный и иной ущерб физическим и юридическим лицам. Ответственность в этом случае прежде всего наступает в судебном порядке» <*>. ——————————— <*> Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 532.
В ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации установлено, что «каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод», а в ч. 2 той же статьи — что «решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». Следует отметить, что порядок обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, закрепляет введенный в действие еще до принятия Конституции Российской Федерации Закон РФ от 27 апреля 1993 года «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» <*>. ——————————— <*> Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», с изм. и доп.
В соответствии с данным Законом физические и юридические лица в случае нарушения их прав органами и должностными лицами местного самоуправления, а также причинения им имущественного или морального вреда могут обратиться в суд, и органы и должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд общей юрисдикции или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Соответственно должностные лица или органы местного самоуправления в соответствии с решением суда могут быть принуждены к возмещению ущерба, который был причинен этими решениями физическим или юридическим лицам, в том числе и в области охраны окружающей среды. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством расписана в законодательстве наиболее подробно, что неудивительно. Государство, как уже отмечалось при рассмотрении понятия «юридическая ответственность», является тем субъектом, который обладает силой принуждения и может реально воздействовать на правонарушителя. Именно государство осуществляет государственное принуждение и опосредует применение любого иного легитимного принуждения. Таким образом, в качестве основания для наступления ответственности органов или должностных лиц местного самоуправления необходимы два условия. Первое — нарушение законодательства, в том числе в рамках рассматриваемой темы можно и нужно вести речь о нарушении законодательства в области охраны окружающей среды. Второе — решение соответствующего суда, подтверждающее факт совершенного правонарушения. Причем автор хотел бы конкретизировать данное положение и указать, что в качестве второго условия необходимо именно вступившее в законную силу решение суда. Глава муниципального образования или глава местной администрации также может быть отрешен от должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в двух случаях: 1. В случае издания должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда <*>. ——————————— <*> Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, п. 1 ч. 1 ст. 74.
2. В случае совершения должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего правового характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда <*>. ——————————— <*> Там же, п. 2 ч. 1 ст. 74.
На первый взгляд второе основание не может быть использовано в рамках ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, однако представляется, что это не так. Таким образом, должностные лица и органы местного самоуправления могут быть отстранены от исполнения своих обязанностей по указанным выше основаниям. Характерно, что данные основания носят наиболее общий характер и позволяют привлекать должностных лиц и органы местного самоуправления к ответственности в том числе и за совершение правонарушений в области охраны окружающей среды. Еще одним видом ответственности органов местного самоуправления перед государством можно признать возможность введения мер, предусмотренных ст. 75 Федерального закона об общих принципах организации самоуправления в Российской Федерации, а именно возможность введения временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Указанные меры могут быть введены в трех случаях: 1) если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом; 2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств… 3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом. Таким образом, данная форма ответственности практически неприменима в области нарушений законодательства об охране окружающей среды. Единственным возможным случаем такого применения является третье основание, когда органы государственной власти передают часть своих полномочий в области охраны окружающей среды органам местного самоуправления, а те соответственно допускают указанные в п. 1 ч. 1 ст. 75 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации нарушения. В соответствии со ст. 19 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: «Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления», т. е. органы местного самоуправления в определенном порядке могут наделяться государством дополнительными полномочиями, не предусмотренными главой 3 рассматриваемого Федерального закона. В соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ «природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры» находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а следовательно, государственные полномочия в сфере охраны окружающей среды могут передаваться как федеральными органами государственной власти, так и региональными. В указанной связи необходимо проанализировать ответственность органов местного самоуправления за неправильное исполнение отдельных государственных полномочий в области охраны окружающей среды (впрочем, данные положения будут общими и для ответственности за неправильное исполнение отдельных государственных полномочий и в других областях). Единственное положение об ответственности, которое дополнительно вводится Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления в России, — возможность уполномоченных государственных органов в случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий давать письменные предписания по устранению таких нарушений, которые обязательны для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, которые, однако, могут быть обжалованы в судебном порядке. По мнению автора, отдельно нужно сказать об ответственности должностных лиц, возглавляющих профильные комитеты, для которых предусмотрена дисциплинарная ответственность. Как указано в примерном положении о комитете природных ресурсов муниципальных образований, предложенном Министерством природных ресурсов России: «Руководство деятельностью Комитета осуществляет руководитель (начальник, председатель) Комитета, назначаемый на должность и освобождаемый от нее главой администрации муниципального образования по согласованию с Комитетом природных ресурсов, который несет персональную ответственность за исполнение возложенных на Комитет задач и функций» <*>. ——————————— <*> О создании муниципальных комитетов (отделов) природных ресурсов. Письмо Министерства природных ресурсов от 31 января 2001 г. N АП-42/719.
Для иных должностных лиц, не являющихся главами профильных комитетов, также предусматривается дисциплинарная ответственность. В то же время за исполнение своих обязанностей указанные лица могут нести иную ответственность, предусмотренную законодательством, например уголовную или гражданско-правовую. Так, например, в соответствии с Положением «О порядке осуществления муниципального земельного контроля в Мытищинском районе» <*>: «Должностные лица, осуществляющие муниципальный земельный контроль в Мытищинском районе, несут ответственность за обеспечение своевременного принятия мер к нарушителям земельного законодательства, за объективность материалов проводимых проверок, устранения выявленных нарушений. За невыполнение или ненадлежащее выполнение должностными лицами, осуществляющими муниципальный земельный контроль в Мытищинском районе, своих обязанностей они могут привлекаться к ответственности в соответствии с действующим законодательством. Убытки, причиненные землепользователю действиями должностных лиц, осуществляющих муниципальный земельный контроль в Мытищинском районе, возмещаются в порядке, установленном действующим законодательством». ——————————— <*> «О Положении «О порядке осуществления муниципального земельного контроля в Мытищинском районе». Решение Совета депутатов Мытищинского района Московской области от 18.07.2002 N 33/3.
Как отмечает С. А. Боголюбов, «дисциплинарная ответственность нередко оказывается более эффективной, чем другие виды ответственности. Это объясняется сравнительной простотой процедуры выявления проступка (докладная, служебная записка) и наложения взыскания (после объяснения виновного издание приказа о замечании, выговоре или увольнении в соответствии со ст. 192 ТК РФ). Не должна смущать и относительная легкость наказания по сравнению с другими видами ответственности, главное — не тяжесть, а неотвратимость наказания» <*>. ——————————— <*> Земельное право: Учебник / Под ред. С. А. Боголюбова. М.: ООО «ТК Велби», 2003. С. 386.
В качестве разновидности дисциплинарной меры ответственности рассматривается депремирование должностных лиц и других работников, т. е. полное или частичное лишение премии по итогам года, например, за невыполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды либо за нарушения природоохранительного законодательства. Основанием для подобного решения может служить, например, справка территориальных органов по охране окружающей среды о состоянии выполнения природоохранных мероприятий и степени соблюдения экологического законодательства за соответствующий период <*>. ——————————— <*> Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. М.: Юристъ, 2002. С. 480.
Действительно, дисциплинарная ответственность может быть очень эффективной в отношении должностных лиц местного самоуправления, поскольку одной из мер, хотя и крайней, является увольнение данного лица со службы. Престижность муниципальной службы и сложная ситуация в сфере занятости в российских регионах как раз и могут являться теми сдерживающими факторами, которые будут удерживать должностных лиц местного самоуправления от совершения правонарушений в сфере охраны окружающей среды. К дисциплинарной ответственности примыкает материальная ответственность должностных лиц, обусловленная необходимостью возмещения причиненного вреда, привлечение к которой производится независимо от привлечения указанного лица к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности <*>. ——————————— <*> Федеральный закон «Трудовой кодекс РФ» от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ.
Как справедливо отмечается В. И. Фадеевым, «выявлению случаев нарушений органами и должностными лицами местного самоуправления федеральных законов, законов субъектов Федерации и муниципальных образований, которые являются основанием наступления ответственности данных органов и должностных лиц перед государством, служит прокурорский надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления» <*>. ——————————— <*> Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2002. С. 535.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» <*>: «В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет: надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов». ——————————— <*> Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ, с изм. и доп.
Указанная норма Федерального закона о прокуратуре дублируется в ч. 1 ст. 77 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ применительно к муниципальным образованиям: «Органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов». В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре РФ» прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами или должностными лицами, за действиями которых со стороны прокуратуры осуществляется надзор, вправе опротестовывать противоречащие закону правовые акты, обращаться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными, а также вносить представление о нарушении закона, которое должно быть немедленно рассмотрено <*>. ——————————— <*> Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ, с изм. и доп. Ст. 22 — 24.
Ответственность органов местного самоуправления в рамках отраслевого законодательства (водного, лесного, земельного и т. д.) как самостоятельного субъекта правоотношений, регулируемых той или иной отраслью/подотраслью права, не предусмотрена. В указанном законодательстве речь идет главным образом об ответственности двух видов субъектов: граждан и юридических лиц. В Лесном кодексе РФ <*> в ст. 110 речь также идет об «административной и уголовной ответственности за нарушение лесного законодательства Российской Федерации», а в ст. 111 об «ответственности граждан и юридических лиц за причинение ущерба лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам». ——————————— <*> Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ, с изм. и доп.
Аналогичная позиция и в земельном законодательстве <*> с той лишь разницей, что для граждан дополнительно к уголовной и административной ответственности выделяется еще и дисциплинарная ответственность должностных лиц и работников организации, виновных в совершении земельных правонарушений. ——————————— <*> См.: Ст. ст. 74 — 76 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ.
С учетом ст. 41 Федерального закона об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации органы местного самоуправления можно отнести к категории юридических лиц, однако даже при таком подходе возникает один значимый вопрос: могут ли органы местного самоуправления не быть юридическими лицами? Дело в том, что ч. 2 ст. 41 гласит: «Органы местного самоуправления, которые в соответствии с настоящим Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом». Однако не все органы местного самоуправления, в числе которых, как уже говорилось выше, находятся не только представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), но и контрольный орган муниципального образования, а также иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения <*>, могут наделяться статусом юридического лица. ——————————— <*> См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, ч. 1 ст. 34.
Отсутствие у того или иного органа местного самоуправления, несомненно, не означает того, что он не будет нести ответственность за нарушение требований экологического законодательства. Вместе с тем автор хотел бы обратить внимание на указанную неточность в законодательстве. Уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправления может наступать прежде всего в рамках преступлений, предусмотренных главой 30 Уголовного кодекса Российской Федерации <*>. ——————————— <*> Федеральный закон «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13 июня 1996 г., с изм. и доп.
Так, например, в рамках диспозиции ст. 285 («Злоупотребление должностными полномочиями»), которая формулируется как «использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства», охрана окружающей среды как раз и может быть тем охраняемым законом интересом, вред которому приносится преступными действиями должностного лица местного самоуправления. Аналогично можно рассматривать и состав ст. 286 (превышение должностных полномочий). Во многих составах преступлений, предусмотренных указанной главой УК РФ, проводится различие в уголовной ответственности в зависимости от занимаемой лицом должности. Так, должностные лица местного самоуправления, т. е. лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в органах местного самоуправления <*>, несут ответственность в рамках основного состава преступления. ——————————— <*> Там же. Примечание к ст. 285.
Главы же органов местного самоуправления за совершение тех же деяний несут более высокую ответственность, предусмотренную квалифицированными составами преступлений, что, несомненно, связано с повышенной общественной опасностью совершения подобных деяний лицом, наделенным высшими должностными полномочиями в рамках муниципального образования. Органы местного самоуправления также могут нести такой вид юридической ответственности, как административная, которая выражается в применении компетентным органом государства мер административного взыскания за совершение экологического законодательства. В указанной связи, по мнению автора, необходимо реформирование данных институтов ответственности в целях установления надежной основы для защиты конституционного права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции РФ). На основании проведенного выше анализа институтов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления автор полагал бы целесообразным выдвинуть следующие предложения. В связи с повышенной общественной опасностью экологических преступлений и сложной экологической обстановкой в стране в рамках науки уголовного права следует рассмотреть вопрос о выделении в отдельный состав преступлений, совершаемых должностными лицами местного самоуправления в области охраны окружающей среды. Заставить работать существующие механизмы ответственности органов и должностных лиц местного управления в первую очередь перед государством, в целях чего ориентировать компетентные государственные органы на выявление случаев нарушения органами местного самоуправления законодательства в области охраны окружающей среды и принятие необходимых мер, направленных на пресечение данных фактов и реализацию юридической ответственности. По мнению автора, необходимо ужесточить ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в рамках существующих видов ответственности, прежде всего в рамках административной для органов и дисциплинарной и уголовной для должностных лиц местного самоуправления. Принятие предложенных автором, а также иных необходимых мер, направленных на совершенствование институтов юридической ответственности органов местного самоуправления как субъектов экологического права должно стать необходимым и важным шагом на пути реализации права каждого человека и гражданина «на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением» (ст. 42 Конституции Российской Федерации).
