Козырь О. М., доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.
С признанием земли недвижимым имуществом и введением частной собственности на землю стало очевидно, что именно земли городов и иных поселений наиболее привлекательны для инвесторов. В условиях рыночной экономики резко повысился интерес к правовому регулированию их использования, в том числе к решению проблемы сочетания частных и публичных интересов в процессе застройки городских территорий. Соответствующее потребностям рынка правовое регулирование использования этих земель может ускорить развитие экономики. Эти земли и расположенные на них строения являются наиболее ценными объектами недвижимости, которые служат источником стабильных высоких налоговых поступлений в бюджет <*>. ——————————— <*> В 2002 г., например, в консолидированный бюджет РФ от платежей за землю поступило 49,5 млрд. руб., из них 81% пришелся на земли городов и иных поселений, занимающих лишь 1,1% территории страны. См.: //http://www/gazeta. ru, 7/11/2003.
Основное целевое назначение земель поселений состоит в том, что они служат территориальным операционным базисом для размещения жилых, производственных, офисных, социально-культурных зданий, сооружений и объектов, предназначенных для удовлетворения потребностей населения. Ценность и экономическое значение земель поселений определяется по другим критериям, нежели земель иных категорий, и зависит, например, от месторасположения участка, его рельефа, грунтов основания, возможности просадки грунта, возможности свободного доступа на участок, наличия на нем иных строений, зданий, сооружений, обеспеченности его коммуникациями и т. п. В последние годы при оценке земельных участков под застройку на землях поселений все чаще используются и такие критерии, как состояние окружающей природной среды, наличие зеленых зон, близость водоемов, виды, которые будут открываться из окон построенного здания, и т. п. Экономические факторы оказали влияние и на изменение соотношения видов использования земель поселений. Преимущественное развитие получили жилая застройка, застройка офисными помещениями, спортивными комплексами и культурно-развлекательными сооружениями. В то же время почти не возводятся новые объекты производственного назначения, а ряд старых зданий производственного назначения предназначается под реконструкцию или снос, с целью освобождения территории под жилищное и офисное строительство. Наряду с положительными тенденциями (например, прекращение или вывод экологически вредных производств) здесь прослеживаются и отрицательные — уничтожение под видом «реконструкции» памятников истории и культуры. Действующее земельное законодательство в качестве основного признака, отделяющего земли поселений от земель остальных категорий, выделяет их нахождение в пределах черты поселений. В соответствии со ст. 83 ЗК РФ землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий. Черта городских, сельских поселений представляет собой их внешние границы (ст. 84 ЗК РФ). Она должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам, чтобы один и тот же участок не подпадал под правовой режим двух различных категорий земель. Положения Земельного кодекса о том, что внутри черты поселения могут находиться земли только одной категории, должны были внести ясность в вопрос о возможной принадлежности одного и того же земельного участка к двум различным категориям земель. На землях поселений этот вопрос крайне актуален для земельных участков, занятых памятниками истории и культуры либо особо охраняемыми природными территориями. Для того чтобы обеспечить необходимую охрану этих наиболее ценных земельных участков при вхождении их в состав земель поселений, в ЗК РФ предусмотрено (п. 10 ст. 85), что их использование осуществляется в соответствии с требованиями, установленными ст. 94 — 100 ЗК, т. е. требованиями, установленными для соответствующего вида земель в составе категории «земли особо охраняемых территорий и объектов», однако без отнесения их к указанной категории. Принятый затем ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 г. (ст. 5) ввел норму, согласно которой земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия народов РФ, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, что могло трактоваться как отнесение таких земельных участков одновременно к двум категориям земель. Ясность внес ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» от 21 декабря 2004 г., в соответствии с которым (ст. 14) земельные участки могут относиться только к одной категории, а расположенные в черте поселений земельные участки подлежат отнесению к землям поселений <*>. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 27.12.2004. N 52 (часть 1). Ст. 5276.
Очень важно рассматривать земельный участок в поселении и возведенные на нем объекты недвижимости как единые объекты недвижимого имущества. Одной из сформировавшихся в последнее время тенденций в развитии законодательства как раз и является сближение правового режима земельных участков и прочно связанных с ними зданий и сооружений как единых объектов недвижимого имущества в целях их регистрации, налогообложения и осуществления сделок с недвижимостью. В ЗК РФ положение о едином объекте недвижимого имущества получило закрепление среди основных принципов земельного законодательства (пп. 5 п. 1 ст. 1), в ст. 35 и 36 при регулировании вопросов отчуждения и приобретения прав на недвижимое имущество и прав на землю <1>. Указанные нормы земельного законодательства направлены на формирование единого или максимально близкого правового режима здания и земельного участка, на котором оно расположено. Так, например, ст. 35 ЗК РФ предусматривает, что отчуждение здания, строения, сооружения в случаях, когда земельный участок принадлежит их собственнику, производится вместе с земельным участком <2>. Собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, за исключением случаев, предусмотренных в федеральном законе. Ст. 36 ЗК РФ регулирует особенности приобретения прав на застроенные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности: собственники расположенных на этих участках зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию таких участков <3>. Тем не менее в большинстве случаев правовой режим земельного участка значительно отличается от правового режима расположенного на нем иного недвижимого имущества, и нам еще рано констатировать, что «для правового режима земель поселений характерно единство правового регулирования использования этих земель и зданий, строений, сооружений, которые находятся на них и прочно с ними связаны» <4>. ——————————— <1> Эти вопросы рассматриваются также в Федеральном законе от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148. <2> Данная норма получила дальнейшее развитие в ст. 28 (п. 3) Федерального закона от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251. <3> Подробнее о приобретении прав на землю в связи с реализацией принципа единой судьбы земельного участка и расположенных на нем иных объектов недвижимого имущества см.: Козырь О. М., Маковская А. А. «Единая судьба» земельного участка и расположенных на нем иных объектов недвижимого имущества (реальность и перспективы) // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2003. N 2. С. 95 — 114. <4> См.: Лисина Н. Л. Правовой режим земель поселений. М.: Дело, 2004. С. 52.
Правовое регулирование использования земель поселений развивается параллельно в рамках градостроительного и земельного законодательства, законодательства об охране памятников истории и культуры, об особо охраняемых природных территориях, нормы которых часто дополняют друг друга, но иногда, как уже было показано выше, противоречат друг другу и понижают эффективность правового регулирования. Особое место занимает градостроительное регулирование использования земель поселений <*>. Институтами, непосредственно влияющими на правовой режим земельных участков в поселениях, в первую очередь являются планирование развития их территории и регулирование застройки. Новеллой Градостроительного кодекса 2004 г. стало введение наряду с генеральными планами поселений новых документов территориального планирования — генеральных планов городских округов (ст. 18). ——————————— <*> См.: Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. (далее — ГрК) // СЗ РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.
Застройка является приоритетным направлением использования земель поселений. Поэтому ЗК РФ установлено, что земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки. При предоставлении под застройку земельных участков из государственных или муниципальных земель условия предоставления каждого конкретного участка, его размер, ограничения отдельных видов использования участка указываются в решении о его предоставлении либо в договоре аренды данного участка. Конкретный размер предоставляемого под застройку участка будет зависеть от объема и вида предполагаемого строительства, от принятых в данном муниципальном образовании норм предоставления земельных участков для жилищного строительства, от наличия свободных земель и т. п. Осуществлять строительство можно при наличии разрешения на строительство, которое подтверждает соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка (ст. 51 ГрК). Градостроительная документация о застройке территории города включает в себя проекты планировки территории, проекты межевания территорий и градостроительные планы земельных участков. Последний вид документации является новеллой Градостроительного кодекса 2004 г. Подготовка документов по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия и зон с особыми условиями использования территорий. В России исторически сложилась ситуация, когда в течение длительного периода границы земельных участков в городах и поселках выделялись и закреплялись на планах в основном в районах индивидуальной жилищной застройки. В районах массового жилищного строительства границы (и то условные) устанавливались для микрорайонов или кварталов. Из-за отсутствия установленных границ участков проведение зонирования по границам земельных участков в крупных российских городах фактически невозможно, ему должны предшествовать инвентаризация земель и установление границ земельных участков. В целях установления границ земельных участков в городах для закрепления и передачи земельных участков в собственность, аренду, другие виды пользования юридическим и физическим лицам, а также в целях регистрации земельных участков Правительство РФ утвердило Положение о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений <*>. Его реализация должна привести к решению двух задач: установлению границ существующих объектов недвижимости и формированию новых объектов недвижимости в сложившейся застройке. Одним из правил установления границ земельных участков стало исключение из площади земельного участка территорий, занятых транспортными и инженерными коммуникациями, и территорий общественного пользования при межевании территории сложившейся застройки городов и других поселений. Для всех типов застройки в границы земельного участка включаются все объекты, входящие в состав недвижимого имущества, подъезды и проходы к ним, а также обеспечивается доступ ко всем объектам социальной, инженерно-транспортной инфраструктуры. Границы земельных участков устанавливаются по красным линиям, осям внутренних проездов, другим границам, предусмотренным градостроительной документацией. Разработка проекта межевания территории осуществляется по инициативе органов местного самоуправления или физических и юридических лиц — владельцев недвижимости, расположенной в границах квартала, микрорайона или другого элемента планировочной структуры. Проект межевания территорий — специальный вид градостроительной документации, при разработке которой применяются различные методы установления границ земельных участков в различных территориальных зонах. При этом соблюдается ряд принципов: границы существующих землепользований не подлежат изменению, за исключением случаев изъятия земель для государственных или муниципальных нужд либо при согласии землепользователя на изменение границ земельных участков; межеванию не подлежат территории, занятые транспортными и инженерными коммуникациями и сооружениями, а также земли общего пользования. ——————————— <*> Постановление Правительства РФ от 2 февр. 1996 г. N 105 «Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений». С изм. и доп., внесенными Постановлением Правительства РФ от 21 авг. 2000 г. N 615 // СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 592; 2000. N 35. Ст. 3584.
Размеры земельных участков в границах застроенных территорий городских и сельских поселений устанавливаются с учетом фактического землепользования и градостроительных нормативов, действовавших на период застройки указанных территорий. На территориях, передаваемых под застройку, размеры земельных участков определяются в соответствии с действующими в настоящее время градостроительными нормативами, нормами предоставления земельных участков и градостроительными регламентами. При разработке проекта межевания территорий зон застройки в границы земельных участков включаются территории: под зданиями и сооружениями, проездов, проходов и пешеходных дорог к зданиям, строениям, сооружениям, площадок для временного хранения автомобилей, придомовых зеленых насаждений, детских площадок, хозяйственных площадок и др. По-иному решается вопрос в пределах территории зон промышленной и коммунально-складской застройки, где границы земельных участков предприятий устанавливаются с учетом количества работающих, технологии производства и других производственных факторов, но при этом исходя из минимально допустимых размеров земельных участков и нормативной плотности застройки площадок предприятий. При этом при значительном превышении нормативного размера земельного участка предприятия, при установлении его границ размер занимаемого участка может быть уменьшен до нормативного размера при соответствующем обосновании <*>. При разработке проекта межевания территорий уточняются публичные сервитуты, в соответствии с которыми землепользователи обязаны обеспечить: безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (дорог, объектов инженерной инфраструктуры), возможность доступа на участок представителей соответствующих служб для ремонта объектов инфраструктуры и других целей. ——————————— <*> См. п. 3.2.2.7 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной Постановлением Государственного комитета РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу N 150 от 29 октября 2002 г., зарегистр. Минюстом 12 февраля 2003 г. N 4207 // БНА ФОИВ. 2003. 14 апреля. N 15.
В зонах исторической застройки при установлении размеров и границ земельных участков должны учитываться исторические границы домовладений, определяемые на основе архивных данных, историко-архитектурных опорных планов и проектов зон охраны памятников истории и культуры. В процессе планирования использования земель поселений одновременно учитываются требования об охране памятников истории и культуры (ст. 24 ГрК). Карты-схемы расположения памятников истории, археологии, градостроительства и архитектуры, монументального искусства, опорные историко-архитектурные планы городов и других поселений, проекты зон охраны памятников являются составной частью соответствующих видов градостроительной документации и должны выполняться до или одновременно с ее разработкой. Права населения на благоприятные условия жизнедеятельности, права и законные интересы правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства обеспечиваются путем проведения в обязательном порядке публичных слушаний по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений, с участием жителей поселений, городских округов (ст. 28 ГрК). В ряде законодательных актов субъектов РФ право граждан на благоприятную среду проживания на основе ранее действовавшей ст. 18 ГрК 1998 г. уже получило дальнейшее развитие. Так, например, ст. 17 Градостроительного кодекса Ленинградской области <1> предоставила гражданам и юридическим лицам права на участие в обсуждении проектов и вопросов градостроительства, на проведение общественной экспертизы проектной документации и разработку альтернативных проектов. Закон г. Москвы от 25 июня 1997 г. «О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в г. Москве» N 28-51 <2> предусмотрел права граждан на получение достоверной информации о конкретных градостроительных решениях по строительству, реконструкции, комплексному благоустройству территории, на независимую экспертизу градостроительных проектов, на участие в обсуждении градостроительных планов до их утверждения органами исполнительной власти. Градостроительный устав Казани (ст. 50) закрепил проведение публичных слушаний с целью информирования общественности и обеспечения права участия граждан в принятии решений, а также их права контролировать принятие администрацией города решений по застройке и землепользованию. Публичные слушания проводятся на стадии согласования генерального плана города, иной проектной градостроительной документации, в случаях возражений о предоставлении городской администрацией земельных участков посредством переговоров с заявителями <3>. В Новосибирске проекты планировки подлежат опубликованию, обсуждению с населением и с учетом результатов такого обсуждения утверждаются мэром в установленном порядке. Порядок информирования населения регулируется специальным Положением <4>. Однако в большинстве случаев в градостроительной практике это право населения либо игнорируется, либо обходится путем подготовки документов о якобы проведенных публичных слушаниях. ——————————— <1> См.: Градостроительный кодекс Ленинградской области от 7 июля 1998 г. // Вестник Законодательного собрания Ленинградской области. 1998. Выпуск 4 (28). <2> См.: Вестник Мэрии Москвы. 1997. N 25 (спецвыпуск). <3> См.: Казанские ведомости. N 245 от 26 дек. 1998 г. и 30 дек. 1998 г. <4> См.: Постановление мэрии города Новосибирска от 23 марта 1999 г. N 250 «Об утверждении Положения «О порядке застройки города Новосибирска».
В последние годы в земельном и градостроительном законодательстве разработан новый правовой институт территориального зонирования (дополненный в 2004 г. понятием «градостроительное зонирование»), направленный на упорядочение регулирования использования земель, в первую очередь в поселениях. Так, например, п. 2 ст. 83 ЗК РФ предусматривает, что порядок использования земель поселений определяется в соответствии с зонированием их территорий, территория поселения в пределах его административных границ делится на территориальные зоны, документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативными правовыми актами местного самоуправления (правилами землепользования и застройки). Обоснование устанавливаемых в зонировании ограничений на использование земель осуществляется на стадии анализа существующего использования земель и планирования их будущего использования. Установление территориальных зон производится таким образом, чтобы территория в пределах одной зоны включала однородные по характеристикам и параметрам разрешенного использования земельные участки. В пределах каждой территориальной зоны правила использования земли и связанных с ней иных объектов недвижимости распространяются обычно в равной мере на все земельные участки и иные объекты недвижимости. Градостроительные регламенты устанавливают разрешенное использование и допустимое изменение недвижимости в отношении земельного участка, в пределах которых физические и юридические лица самостоятельно определяют наилучшее использование недвижимости и организуют процесс функционирования объекта в своих частных интересах и по своему усмотрению. В этом смысле важной составляющей градостроительного регулирования посредством зонирования является наличие сформированных объектов недвижимости — земельных участков с установленными границами. Если границы земельных участков, как уже отмечалось выше, не установлены, то возможно установление градостроительного регламента в отношении «идеальных» земельных участков со ссылкой на отдельный документ о межевании. Это особенно актуально для сложившейся застройки, в которой при установлении границ земельных участков может оказаться в большинстве случаев невозможно «подогнать» их размеры под определенный стандарт. Правила землепользования и застройки включают: порядок их применения и внесения изменений, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты (текстовые материалы, которые содержат данные о видах использования территорий установленных зон и об ограничениях на их использование). Правовой режим, установленный для каждой территориальной зоны градостроительным регламентом, применяется в равной мере ко всем расположенным на ней земельным участкам. Кроме того, установление правового режима земельного участка на основе территориального зонирования означает, что земельное законодательство вслед за градостроительным признает комплексный подход к установлению правового режима единого объекта недвижимого имущества — земельного участка и расположенных на нем зданий, строений, сооружений. Такой подход создает более благоприятные условия для инвестиций, так как при гласном закреплении правил использования и изменения недвижимости снижается риск инвестирования. Исторически сложилось так, что все российские города, уже разработавшие или разрабатывающие законодательство о зонировании, относятся к историческим центрам, в которых сохранились многочисленные памятники истории и культуры. И это особенность именно российского зонирования — оно рассматривается не в последнюю очередь и как новый, эффективный правовой инструмент, направленный на сохранение памятников истории, культуры, архитектуры и формирование вокруг них благоприятной для проживания городской среды. Общей чертой зонирования в исторических городах является выделение самостоятельной «центральной исторической части» (как, например, в Иркутске) с определением в ее пределах подзон с разным функциональным назначением. Впервые в Российской Федерации нормативный правовой акт местного самоуправления о зонировании был принят в г. Новгороде (Великом): «Правила землепользования и застройки в Новгороде» <*>. Нормативным правовым актом территориального зонирования являются также Правила застройки, разработанные местным самоуправлением города Иркутска <**> в целях реализации плановых и программных документов о развитии территории муниципального образования. ——————————— <*> См.: Правила землепользования и застройки в Новгороде. Утверждены решением городской Думы N 36 от 19 дек. 1996 г. Новгород, 1997. <**> См.: Правила зонирования и застройки города Иркутска. Утверждены решением Городской Думы от 28 авг. 1998 г. N 220-24гД/2/019-20-220/8 // Восточно-Сибирская Правда. 1998. 28 сент.
В названных документах под зонированием понимается разделение территории города на части, в пределах которых устанавливается единообразное целевое использование земель и общие основы правового режима земельных участков. В рамках установленного целевого использования, например, для строительства индивидуальных домов или производственных зданий, определено разрешенное использование земельных участков в виде перечней разрешаемых видов деятельности (видов использования) и допускаемых параметров строительного изменения объектов недвижимости, включая размещение объектов недвижимости относительно друг друга (строений и сооружений на земельном участке). В Иркутске, например, выделено несколько жилых зон, различающихся по плотности застройки, общественно-деловые зоны, рекреационные (пассивного и активного отдыха), производственные зоны (по классам вредности предприятий), зона Академгородка, зона аэропорта и другие. Для каждой зоны определены свои правила застройки и использования земель. Например, в жилых зонах нельзя строить промышленные предприятия, в исторической зоне разрешено размещать жилье, учреждения, вести новое строительство, но с ограничением этажности. В жилых и в исторических зонах установлен запрет на размещение антенн радио — и телестанций. Правила предоставляют гражданам и предпринимателям широкие возможности по внесению предложений по зонированию территории и их публичному обсуждению. Как показано на примере Иркутска, в пределах территорий с установленным целевым использованием земель может быть разделение в зависимости от допустимой плотности и этажности застройки, а также других параметров строительных изменений недвижимости. Градостроительный устав Казани содержит в качестве второй части документа правила застройки и землепользования, в соответствии с которыми система регулирования застройки и землепользования в г. Казани основана на выделении границ земельных участков и их формировании как объектов недвижимости, в отношении которых предписываются виды, параметры и характеристики разрешенного использования и строительного изменения объектов недвижимости, а также на зонировании. Под зонированием понимается деление всей территории в границах городской черты на зоны с установлением для каждой из них градостроительного регламента по видам и параметрам разрешенного использования земельных участков, иных объектов недвижимости, условиям охраны памятников истории, культуры и археологического слоя, экологическим условиям землепользования и застройки. Опыт зонирования территории различных городов Российской Федерации был учтен при подготовке ЗК РФ 2001 г. В соответствии со ст. 85 ЗК РФ и ст. 35 ГрК 2004 г. в состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к жилым, общественно-деловым, рекреационным, производственным зонам, зонам инженерных и транспортных инфраструктур, сельскохозяйственного использования, особо охраняемых территорий, специального назначения; военных объектов, а также к иным территориальным зонам, так как установленный ЗК РФ и ГрК РФ перечень зон не является исчерпывающим. Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования. Последнее положение направлено на то, чтобы избежать многочисленных согласований при изменении вида использования земельного участка. В том случае, если такой вид использования уже указан в градостроительном регламенте данной зоны как разрешенный, собственник либо лицо, использующее земельный участок на ином праве, может выбрать его без дополнительного согласования. Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент, но его действие не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия; в границах территорий общего пользования; и занятые линейными объектами (ст. 36 ГрК). Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями (индивидуальными, малоэтажными, средне — и многоэтажными), а также объектами культурно-бытового и иного назначения, объектами здравоохранения, культовыми зданиями, стоянками автотранспорта и иными объектами, связанными с проживанием граждан и не оказывающими негативного воздействия на окружающую среду (пп. 2 и 3 ст. 35 ГрК). В пределах каждой из жилых зон могут быть установлены определенные параметры земельных участков: минимальный и максимальный размер земельного участка, минимальная протяженность (длина) участка со стороны улицы, предельная высота застройки, минимальный отступ объектов недвижимости от границы участка, максимальный процент застройки в границах земельного участка и т. п. (ст. 38 ГрК). Например, в Казани Правилами застройки и землепользования определены следующие виды жилых зон: зона индивидуальной жилой застройки, зона малоэтажной смешанной застройки, зона среднеэтажной смешанной застройки, зона многоэтажной жилой застройки в 3 — 10 этажей, зона многоэтажной жилой застройки в 6 — 20 этажей. Основными видами разрешенного использования для зоны индивидуальной жилой застройки являются отдельно стоящие односемейные дома, отдельно стоящие блокированные двухсемейные дома, блокированные многосемейные дома. Сопутствующими основным разрешенными видами использования приз наны, например, строения для содержания мелких домашних животных, теплицы, оранжереи, резервуары для хранения воды, отдельно стоящие или встроенные в жилой дом гаражи. Специального согласования в этой зоне потребует размещение детских садов, школ, аптек, спортзалов, поликлиник, небольших магазинов, торгующих товарами первой необходимости. Установлены максимальная высота строений до конька крыши (12 м), максимальная высота стен (9 м), отступы от боковых и задней границ участка (в большинстве случаев — 5 м). Совершенно иной состав видов разрешенного использования установлен для зоны среднеэтажной смешанной жилой застройки: к основным видам отнесены блокированные жилые дома, многоквартирные жилые дома не выше 3 этажей, многоквартирные жилые дома в 3 — 5 этажей, детские сады, школы начальные и средние, спортплощадки, клубы, бани, магазины, кафе и многие другие объекты бытового обслуживания. Как видно из приведенного перечня, количество основных видов разрешенного использования резко увеличивается с повышением плотности и этажности застройки. Земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами. В Казани они называются «центральные деловые и коммерческие зоны» и включают в себя зону Государственного историко-культурного и художественного музея-заповедника «Казанский Кремль», где кроме исторических памятников располагаются здания центральных органов исполнительной власти Республики Татарстан; зону делового ядра центра города, зону коммерческого ядра центра города, зону коммерческой и деловой активности и зону обслуживания населения. Список основных видов разрешенного использования недвижимости на земельных участках в пределах зоны коммерческой и деловой активности включает, например, жилые единицы в зданиях смешанного использования, на верхних этажах над помещениями, используемыми для бизнеса и торговли, таким образом, чтобы ни на одном этаже указанных зданий не смешивались разные виды использования недвижимости; гостиницы и центры обслуживания туристов; вокзалы и автостанции; вузы; библиотеки и информационные центры; музеи, выставочные залы; танцзалы и дискотеки; кинотеатры; театры и концертные залы; объекты торговли и общественного питания; офисы, административные здания; банки; телевизионные и радиостудии и т. п. В качестве сопутствующих основным видам разрешенного использования указаны парковки легковых автомобилей и коммерческие подземные и наземные гаражи. Земельные участки в составе производственных зон предназначены для застройки промышленными, коммунально-складскими, иными предназначенными для этих целей производственными объектами согласно градостроительным регламентам. В Казани в число этих зон включены зона коммунально-складская, в том числе ее подвид — зона коммунально-складская на территориях действия ограничений по условиям охраны памятников истории и культуры; зона предприятий V класса вредности (в том числе и для территорий с ограничениями в целях охраны памятников), с санитарно-защитной зоной 50 метров; зона предприятий II-IV классов вредности с санитарно-защитной зоной 100 и более метров. Разрешенными видами использования в указанных зонах в первую очередь будут предприятия указанного класса вредности, административные здания, офисы и конторы, научные, проектные и исследовательские организации, авторемонтные предприятия, автозаправочные станции и т. п. При специальном согласовании с соблюдением порядка публичных слушаний в таких зонах можно размещать магазины товаров первой необходимости, кладбища, тюрьмы, а также в ряде случаев отдельные предприятия более высокого класса вредности и т. п. Размеры земельных участков, предоставляемых для указанных целей, определяются в соответствии с утвержденными в установленном порядке градостроительными нормами или проектной документацией. Размещение на этих землях построек и сооружений, а также проведение работ по благоустройству осуществляются по согласованию с городской администрацией (администрацией поселка, сельского поселения). Земельные участки в составе зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для застройки объектами железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерной инфраструктуры, а также объектами иного назначения согласно градостроительным регламентам. Сюда могут быть отнесены, например, зона железной дороги и полосы ее отвода, зона аэропорта, зона морского или речного порта, включая участки, зарезервированные для их развития, и т. п. Земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма. Так, например, в парковой зоне к основным разрешенным видам использования будут относиться создание парков и уход за ними, размещение спортивных комплексов и стадионов. В качестве сопутствующих видов разрешенного использования допускаются игровые площадки, аттракционы, танцплощадки, дискотеки, летние театры и эстрады и т. п. Специального согласования потребуют пляжи, киоски, лоточная торговля. Правила застройки г. Иркутска выделяют в составе рекреационных зон зону пассивного отдыха, зону активного отдыха и дачную зону. Наименьший перечень видов разрешенного использования установлен для зоны пассивного отдыха. Основными видами использования в ней являются лесопарки, парки, скверы, бульвары, сады, в том числе ботанические, рощи, водоемы. При соблюдении определенных условий допускаются регулируемая рубка леса, пляжи, зоопарки, зооуголки, специализированные детские, спортивные, мемориальные и иные парки, временные павильоны розничной торговли и обслуживания, автостоянки, аптеки и т. п. Земли, занятые лесами, а в городах — городскими лесами, подлежат особой охране. Они служат целям охраны ландшафтов, растительного и животного мира, сохранения окружающей природной среды, улучшения микроклимата, организации отдыха населения, защиты территории от ветровой и водной эрозии почв. Древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях городских и сельских поселений, в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства, как правило, не включается в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд. Субъекты Российской Федерации самостоятельно регулируют охрану городских лесов и иной древесно-кустарниковой растительности в поселениях. Так, Законом г. Москвы «О защите зеленых насаждений» <*>, к которым отнесена древесно-кустарниковая и травянистая растительность естественного и искусственного происхождения, включая городские леса, парки, бульвары, скверы, сады и т. п., предусмотрено, что зеленые насаждения подлежат защите вне зависимости от форм собственности на земельные участки, на которых они расположены. Использование озелененных территорий и зеленых массивов, несовместимое с обеспечением жизнедеятельности зеленых насаждений, не допускается. Во всех случаях повреждения или уничтожения зеленых насаждений обязательным является компенсационное озеленение. Озелененные территории, а также участки земли, предназначенные для развития озелененных территорий, застройке, не связанной с их целевым назначением, не подлежат. ——————————— <*> См.: Закон г. Москвы от 5 мая 1999 г. N 17 «О защите зеленых насаждений». С изм. и доп., внесенными Законами г. Москвы от 21 февр. 2001 г. N 6 и от 19 дек. 2001 г. N 81 // Тверская, 13. 1999. N 25; 2001. N 5; 2002. N 24.
В пределах черты поселений могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Как уже отмечалось, такие земельные участки используются в соответствии с требованиями, установленными ст. 94 — 100 ЗК РФ. Особенность земель этой территориальной зоны состоит в том, что наличие ее в поселении неизбежно вызывает установление ограничений на использование смежных с ней земельных участков либо влечет их полное или частичное исключение из хозяйственного использования (например, при установлении охранной зоны). В составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях находятся земельные участки, занятые пашнями, многолетними насаждениями, садами, виноградниками, огородами, сенокосами, пастбищами, а также зданиями, строениями, сооружениями сельскохозяйственного назначения, оказавшимися в черте городского поселения при расширении границ города. Земли сельскохозяйственного использования закрепляются за расположенными внутри городской (поселковой) черты сельскохозяйственными и иными предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами преимущественно для ведения сельского хозяйства. В городах это чаще всего овощеводческие и цветоводческие хозяйства, парниково-тепличные комбинаты. При необходимости изъятия данных земель для нужд развития поселения они изымаются в обычном порядке, так как особой охране не подлежат, поэтому используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами поселений и правилами землепользования и застройки. Земельные участки общего пользования согласно ЗК РФ не подлежат выделению в самостоятельную зону, могут включаться в состав различных территориальных зон. Земли общего пользования в городах, поселках и сельских населенных пунктах состоят из земель, используемых в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные), для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи), полигонов для захоронения неутилизированных промышленных отходов, полигонов бытовых отходов и мусороперерабатывающих предприятий. Эти земли, как правило, не подлежат передаче в частную собственность. Уставом города Москвы, например, закреплено, что земли общего пользования: площади, улицы, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, заповедники, скверы, сады, бульвары — являются достоянием населения города Москвы и не подлежат отчуждению (ст. 28) <*>. Земельные участки из состава этих земель редко закрепляются за отдельными пользователями и служат удовлетворению потребностей всех проживающих в данном поселении. Поэтому пользование землями общего пользования в основном осуществляется жителями бесплатно. На землях общего пользования разрешается возведение капитальных строений и сооружений в соответствии с целью использования этих земель, а также временных строений и сооружений облегченного типа (палатки, киоски, притротуарные стоянки автомобилей и т. п.). Территории общего пользования в городских и сельских поселениях предназначены для удовлетворения общественных интересов населения. Порядок использования территорий общего пользования определяется органами местного самоуправления. ——————————— <*> См.: Закон г. Москвы от 28 июня 1995 г. N 32 «Устав города Москвы». С изм. и доп., внесенными Законами г. Москвы от 24 июня 1998 г. N 11, от 12 июля 1999 г. N 31, от 12 июля 2000 г. N 20 и от 13 июля 2001 г. N 32 // Ведомости Московской Думы. 1995. N 4; 1998. N 8; 1999. N 8; 2000. N 8; 2001. N 8.
ЗК РФ (п. 4 ст. 85) ввел на федеральном уровне новый инструмент правового регулирования использования земель в поселениях — институт «несоответствующего использования», получивший дальнейшее развитие в ст. 36 ГрК. Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости будут признаны не соответствующими установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом. Участки с не соответствующими градостроительному регламенту видами использования могут образоваться в процессе первоначального установления зон, так как в районах существующей застройки будет практически невозможно выделить территориальные зоны, в которых все участки будут иметь однотипные и не противоречащие друг другу виды использования. В пределах каждой зоны появятся участки, которые до введения зонирования использовались строго в соответствии с действующим законодательством, но после введения зонирования эти прежние виды использования станут «несоответствующими». Для них ЗК РФ устанавливает общее правило, что не соответствующие установленному использованию земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. При необходимости может быть установлен запрет на использование земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости до приведения их в соответствие с градостроительным регламентом или срок приведения видов использования земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости в соответствие с градостроительным регламентом. Такое решение принимается органом местного самоуправления. В случае если использование несоответствующих земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на их использование (п. 10 ст. 36 ГрК). Ранее аналогичный правовой институт был закреплен на уровне законодательства субъекта РФ в Градостроительном уставе Казани. Кроме двух признаков несоответствующего использования, закрепленных теперь и на уровне федерального законодательства, к несоответствующим были отнесены объекты недвижимости, которые расположены в пределах красных линий, установленных утвержденными проектами планировки для прокладки улиц, проездов, инженерно-технических коммуникаций (ст. 31). Постановлением Главы администрации г. Казани может быть придан статус несоответствия производственным предприятиям и иным объектам, чьи санитарно-защитные зоны распространяются за пределы зон их расположения и функционирование которых наносит несоразмерный вред владельцам иных объектов недвижимости. Для этих объектов указанным постановлением устанавливается срок приведения их в соответствие с градостроительными регламентами, нормативами и стандартами или накладывается запрет на использование таких объектов до приведения их в соответствие с градостроительными регламентами, нормативами и стандартами. Анализ законодательства, регулирующего использование земель поселений, позволяет сделать вывод о том, что за последние годы был разработан целый ряд новых правовых институтов, позволяющих в условиях рыночной экономики упорядочить использование земель этой категории. Однако не все новеллы законодательства получили достаточное развитие на практике. Правовое регулирование использования земель поселений требует дальнейшего совершенствования.
