(Эйриян Г. Н.) («Журнал российского права», 2006, N 3)
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ РФ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ В СФЕРЕ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Г. Н. ЭЙРИЯН
Эйриян Гульнур Николаевна — доцент кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Пермского госуниверситета, кандидат юридических наук.
Зачастую проблемы регулирования земельных отношений в Российской Федерации не могут рассматриваться исключительно в рамках земельного права. Ряд серьезных для данной отрасли права вопросов порожден правовыми явлениями более высокого уровня. Так, одна из проблем земельного права относится к сфере правотворчества и регламентируется прежде всего нормами конституционного права. В рамках настоящей статьи проанализируем проблему разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ с позиций и конституционного, и земельного права. В силу п. «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство является прерогативой Федерации, а земельное законодательство в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ — сфера совместного ведения РФ и ее субъектов. В предмете земельного права, согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ, выделяют имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними. При этом действует правило, что данные отношения регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Принципиальное различие в разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в области гражданского и земельного законодательства влечет необходимость решения вопроса о том, какая совокупность земельных отношений входит в сферу совместного ведения РФ и ее субъектов. Нужно ли разделять земельные отношения на те, которые могут быть предметом совместного ведения РФ и ее субъектов, и отношения, подпадающие под исключительное ведение Российской Федерации (как гражданско-правовые нормы)? Сложность решения данного вопроса обусловлена отсутствием единого критерия разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. А. Л. Маковский отмечает, что «практически сразу же после принятия Конституции 1924 г. (по историческим меркам — «на другой день») обнаружилась и одна из главных теоретических и практических проблем соотношения компетенции Федерации и ее субъектов в области законодательства — проблема конкуренции «отраслевой» и «предметной» компетенции» <*>. По его мнению, «безоговорочный приоритет в подобных ситуациях «отраслевой» законодательной компетенции не должен вызывать сомнений» <**>. ——————————— <*> Маковский А. Л. Гражданское законодательство как предмет ведения Федерации в прошлом и настоящем нашего Отечества // Журнал российского права. 2003. N 11. С. 94. <**> Там же. С. 104.
Аналогичной позиции придерживается В. А. Дозорцев, который полагает, что «…система, при которой отдельные области гражданского законодательства относятся к совместной компетенции федерации и ее членов, представляется глубоко ошибочной. Допустимо отнесение к совместной компетенции лишь издания комплексных актов, притом в части, касающейся не гражданско-правового, а, например, административного аспекта. Примером могут быть акты земельного и жилищного законодательства» <*>. ——————————— <*> Дозорцев В. А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 1. С. 34.
Иную точку зрения высказывает Г. Гаджиев. По его мнению, в ст. 71 — 73 Конституции РФ имеются в виду нормативные акты, а не отдельные правовые нормы, ибо последние не существуют сами по себе, вне рамок правовых актов. Поэтому в ведении РФ находится только принятие кодифицированных гражданских законов, что не исключает права субъектов РФ включать в свои законы, регулирующие экономические отношения, отдельные гражданско-правовые нормы, не противоречащие федеральным гражданско-правовым нормам <*>. ——————————— <*> См.: Гаджиев Г. Разграничение предметов ведения и полномочий в экономической сфере: юридико-технический аспект // Федерализм. М., 1998. N 1. С. 94.
На наш взгляд, Конституция РФ относит к совместному ведению весь комплекс правовых норм, посвященных регулированию земельных отношений, без необходимости разделения данных отношений на составляющие, с целью определения их основной «отраслевой» принадлежности и, как следствие, установления разного порядка разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Так, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению, помимо земельного законодательства (ч. 1, п. «к»), отнесены вопросы владения, пользования, распоряжения землей (п. «в»). С какой целью законодатель выделил указанные вопросы, посвятив им отдельный пункт, если все земельное законодательство — предмет совместного ведения? Полагаем, что ответ может быть следующим. Отношения по поводу владения, пользования, распоряжения землей нельзя квалифицировать как исключительно земельно-правовые или исключительно гражданско-правовые. «Комплексный» характер регулирования земельных отношений не означает простое механическое деление всей совокупности отношений на составляющие — административные отношения и гражданско-правовые. В рамках земельного права возможна «модификация», то есть изменение с учетом принципов земельного законодательства положений как гражданского, так и административного законодательства применительно к соответствующей группе отношений. Каким образом квалифицировать результат такой «модификации» (соответствующие нормы права) с точки зрения их отраслевой принадлежности? В. А. Рахмилович писал: «Если в основание обособления и выделения гражданского права и гражданского законодательства в самостоятельную отрасль системы права и, соответственно, законодательства положен метод регулирования общественных отношений, то комплексные отрасли законодательства сформированы совсем по другому признаку — по видам объектов, по поводу которых возникают общественные отношения (земля, воды, леса, жилище и т. д.) вне зависимости от методов правового регулирования связанных с данным объектом отношений» <*>. Учитывая сказанное, следует, что к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесена вся совокупность земельных отношений, независимо от метода их регулирования. ——————————— <*> Рахмилович В. А. Гражданское право как предмет законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2003. N 8. С. 73, 74.
В. А. Рахмилович допускал возможность регламентации гражданско-правовых отношений, являющихся составной частью комплексных отраслей права, на уровне субъекта РФ: «…поскольку указанные в ст. 72 Конституции комплексные отрасли законодательства отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов, нельзя не признать, что Конституция допускает принципиальную возможность издания норм гражданского законодательства по определенному, пусть и весьма ограниченному кругу вопросов на уровне субъектов Федерации» <*>. ——————————— <*> Рахмилович В. А. Указ. соч. С. 74, 75.
Решение вопроса о разграничении полномочий РФ и ее субъектов в области регулирования земельных отношений — сложная теоретическая и практическая задача, обусловленная не столько спецификой объекта земельных правоотношений, сколько отсутствием четкой правовой конструкции «совместного ведения» в Конституции РФ. По мнению В. Е. Чиркина, «…в конкретных условиях России для Конституции выбрана не самая удачная схема разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Об этом свидетельствует уже то обстоятельство, что она обросла целой системой таких дополняющих актов, которые неизвестны практике зарубежных федераций. Представляется, что в условиях России лучше могла бы работать схема, закрепляющая исключительные предметы ведения Федерации, все остальное отдающая субъектам, но одновременно оговаривающая резервирование за субъектами некоторых полномочий, которые представляются субъектам особенно важными для них, и устанавливающая возможность для Федерации при определенных условиях регулировать в случае необходимости некоторые сферы отношений, выходящие за пределы исключительной федеральной компетенции» <*>. ——————————— <*> Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1999. С. 329.
Вполне возможно, что использование модели, включающей только два слагаемых (предметы ведения Федерации и предметы ведения субъектов РФ), позволило бы более четко разграничить полномочия между Федерацией и регионами, чем это сделано в действующей Конституции РФ. Однако приведенное выше суждение В. Е. Чиркина указывает, как нам кажется, на недостаток и такой конструкции. Жесткое разграничение предметов ведения не всегда целесообразно, поскольку в силу самых разнообразных факторов (экономических, политических, правовых) может возникать необходимость в изменении фиксированного Конституцией РФ соотношения властных полномочий между Федерацией и ее субъектами. Скорее всего, именно этой цели — возможности корректировать распределение полномочий между РФ и ее субъектами адекватно задачам государственной политики — и призвана служить конструкция совместного ведения. При этом следует признать, что положения Конституции РФ, посвященные совместному ведению РФ и ее субъектов, не дают ясного представления о природе совместного ведения, а также принципах и порядке разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ. На основе положений Конституции РФ можно сделать лишь следующие выводы: а) совместное ведение предполагает разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами, причем субъекты Федерации имеют право регулировать отношения, относящиеся к предмету совместного ведения, только в рамках своих полномочий. Данный вывод основан на анализе ст. 73, согласно которой: «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти»; б) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ); в) по предметам совместного ведения могут приниматься лишь указанные в ст. 76 Конституции РФ виды законов и иных нормативно-правовых актов, а именно федеральные законы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; г) принятие федеральных законов по предметам совместного ведения не обусловлено необходимостью согласования проектов федеральных законов с субъектами Федерации, как это было, например, предусмотрено Федеративным договором <*>. ——————————— <*> Практически все из указанных положений Конституции РФ получили свое толкование на уровне Конституционного Суда РФ.
Практика разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами в рамках совместного ведения, несмотря на сравнительно недолгий период действия Конституции РФ, определяется своей историей. Первоначально, практически сразу же после принятия Конституции РФ, совместное ведение было «отождествлено» с двусторонними договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее отдельными субъектами, а также признанием права за субъектами РФ принимать свои нормативные правовые акты по предметам совместного ведения до издания соответствующих федеральных законов в порядке так называемого опережающего правового регулирования. Указанная практика, безусловно, имела свои минусы, неоднократно отмечавшиеся в литературе <*>. Но нельзя не признать и тот факт, что подобная практика имела свои объективные причины и отражала политику Федерации, существовавшую в тот период в отношении объема прав субъектов РФ по предметам совместного ведения. ——————————— <*> См., например: Умнова И. А. О феномене договорных отношений в Российской Федерации (политико-правовая оценка и пути преодоления юридических коллизий) // Договорные принципы и формы федеративных отношений в России: Сборник. М., 1999. С. 22 — 23; Она же. Конституционно-правовая реформа и актуальные аспекты гармонизации двухуровневого законодательства в Российской Федерации (1993 — 1998 гг.) // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. М., 1999. С. 27; Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 328 — 329.
Так, в период действия ЗК РСФСР 1991 г., многие нормы которого не действовали с 1993 г., на федеральном уровне было принято единичное количество законов. В подавляющем большинстве случаев отношения регламентировались указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Причем названные нормативные правовые акты не создавали в своей совокупности целостной системы правового регулирования земельных отношений. Регламентация носила, по большей части, фрагментарный характер и охватывала, как правило, те земельные отношения, основой которых была приватизация земли (как сельскохозяйственного назначения, так и поселений). При такой степени урегулированности земельных отношений на федеральном уровне принятие собственных актов субъектами РФ становится почти неизбежным. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ также имели свою объективную основу и, по мнению некоторых ученых, сыграли положительную роль в период непростых отношений Федерации с рядом субъектов. Так, В. Е. Чиркин отмечает, что «они (договоры) сыграли свою положительную роль в то время, когда между Федерацией и некоторыми субъектами развертывалась довольно острая борьба вокруг совместных полномочий, договоры помогли несколько притушить страсти, субъекты, руководители субъектов, практически отказавшиеся подчиняться Федерации, стали участвовать в работе федеральных органов. Может быть, еще определенное время некоторые из таких договоров будут в каком-то аспекте полезны…» <*>. ——————————— <*> Чиркин В. Е. Указ. соч. С. 328, 329.
Разграничение полномочий между Федерацией и субъектами РФ в рамках совместного ведения, сложившееся в период 1993 — 1999 гг., в своей основе базировалось на предоставлении субъектам РФ более широких полномочий, чем это предусмотрено Конституцией РФ. Несмотря на неоднократное подтверждение данной практики на конституционно-доктринальном уровне, она не получила окончательной легализации путем внесения соответствующих изменений в текст действующей Конституции РФ. Полагаем, что последнее обстоятельство сыграло немаловажную роль в изменении соотношения властных полномочий между федеральными и региональными органами власти. В настоящее время анализ не только законодательства, но и определений Конституционного Суда РФ позволяет констатировать усиление централизма в решении вопросов о принципах и порядке разграничения полномочий между органами власти Федерации и органами власти ее субъектов. Принципиальные изменения в порядке разграничения полномочий Федерации и субъектов в области регулирования земельных отношений уже отмечались в литературе. Так, Е. А. Галиновская, детально проанализировавшая земельное законодательство в аспекте соотношения общих и региональных интересов, пришла к следующему выводу: «…реализация принципа совместного ведения и то, что он выражен в Основном Законе государства в достаточно общей форме (то есть без определения конкретных полномочий каждого из субъектов в регулировании земельных отношений), порождает разнообразную и по-своему интересную законодательную практику. Так, до замеченного сейчас активного развития федерального земельного законодательства, на основе этого принципа целый ряд субъектов РФ формировал свое собственное земельно-правовое поле, тем самым в какой-то степени компенсируя пробелы в законодательстве на федеральном уровне. При этом условия были достаточно просты: не затрагивать отношений, регулируемых исключительно на федеральном уровне, согласно ст. 71 Конституции РФ (преимущественно, гражданским законодательством), не противоречить принятым нормам федерального законодательства, которых было не так много. Формирование собственного законодательства субъектами РФ актуально и сейчас, однако условия законотворчества, задаваемые федерацией, изменились. Основными федеральными законами последнего времени в области регулирования земельных отношений Земельным кодексом РФ и ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» установлена иная, чем ранее, модель реализации принципа совместного ведения: данными законами установлены в ряде случаев конкретные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления в области принятия нормативных актов, а также управления земельным фондом» <*>. ——————————— <*> Галиновская Е. А. Земельное законодательство: общие и региональные интересы // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 661, 662.
Многие вопросы, связанные с пониманием сущности закрепленной модели совместного ведения, принципами разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, нашли свое отражение в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» <*>. ——————————— <*> См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005 (ред. от 21 июля 2005 г.).
Согласно положениям названного Закона совместное ведение в своей основе базируется на разграничении полномочий между федеральными органами власти и соответствующими органами власти субъекта РФ. Об этом, в частности, свидетельствует название главы IV.1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации». Этот же подход использован и в ЗК РФ, в ст. 9 которого установлены полномочия Российской Федерации, в ст. 10 — полномочия субъекта РФ в области земельных отношений. В связи с этим важно установить порядок разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, поскольку очевидна принципиальная разница между возможностью субъекта РФ участвовать в решении вопросов о разграничении полномочий между РФ и ее членами и его возможностью только регламентировать отношения в рамках полномочий, установленных для него федеральным законодателем. Согласно п. 2 ст. 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: «Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями». Сопоставление данной нормы с положениями ч. 3 ст. 11 Конституции РФ может привести к выводу, что она расширяет перечень оснований разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъекта РФ, включая в него федеральные законы. Но такой вывод, во всяком случае применительно к земельным отношениям, можно сделать лишь в отношении той части земельных отношений, которые в силу самой Конституции РФ не подпадают под исключительное ведение Российской Федерации. Конституция РФ, отнеся земельное законодательство к совместному ведению РФ и ее субъектов, одновременно установила, что «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона» (ч. 3 ст. 36 Конституции РФ). Вместе с тем ни Конституция, ни земельное законодательство не раскрывают содержание этих понятий. В литературе справедливо отмечается многозначность термина «пользование». Он может подразумевать: а) осуществление любой хозяйственной деятельности, связанной с эксплуатацией земли как природного ресурса; б) правомочие собственника; в) самостоятельный титул хозяйственной эксплуатации земли — бессрочное (постоянное) пользование <*>. ——————————— <*> См.: Иконицкая И. А., Краснов Н. И., Башмаков Г. С. Концепция альтернативного земельного закона // Вестник МГУ. 1994. Специальный выпуск. Серия 11. Право. С. 191.
На наш взгляд, «пользование» следует рассматривать как собирательное понятие, включающее в себя все предусмотренные законом права на землю. Иные значения данного термина не могут быть применены, так как российское законодательство не знает такого вещного права, как «пользование». В случае отнесения к ведению Федерации регламентации именно вещного права следовало бы использовать устоявшуюся терминологию и указывать именно на регулирование постоянного (бессрочного) пользования. Если под пользованием понимать использование земли на любом предусмотренном законом праве, то к полномочиям Федерации следует отнести установление перечня видов прав на землю. Кроме того, к полномочиям Федерации относится установление перечня оснований возникновения прав на землю, поскольку «основание» может быть определено как «исходное условие, предпосылка существования некоторого явления или системы явлений» <*>. Кроме того, слово «условие» в первом значении определяется как «обстоятельство, от которого что-нибудь зависит» <**>. ——————————— <*> Философская энциклопедия / Гл. ред. Ф. В. Константинов. М., 1967. Т. 4. С. 170. <**> Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1990. С. 565.
Возникновение любого субъективного права на землю зависит от того, допускает ли закон к участию в подобном правоотношении конкретного субъекта применительно к конкретному объекту, а также соблюдены ли требования, предъявляемые законом в отношении юридического факта, выступающего в качестве основания возникновения права на землю. Что касается порядка <*> пользования, то следует согласиться с мнением, что порядок пользования — совокупность прав и обязанностей всех субъектов, использующих землю независимо от правовых оснований <**>. В таком случае нужно классифицировать земли в зависимости от их целевого назначения, а также определить особенности правового режима отдельных категорий земель на уровне федерального закона. На уровне Федерации должны быть определены и основания прекращения прав на землю, четко закреплены пределы государственного вмешательства по поводу использования земли. С этой целью необходимо на федеральном уровне исчерпывающим образом установить обязанности пользователей земельных участков, а также основания и порядок ограничения прав на землю. ——————————— <*> Порядок может быть определен как правила, по которым что-то совершается; существующее устройство, режим. См.: Ожегов С. И. Указ. соч. С. 565. <**> См.: Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. и со вступит. статьей акад. Б. Н. Топорнина. М., 1997. С. 267.
Достаточно обстоятельный анализ понятий «условия» и «порядок» пользования землей содержится в одной из работ И. А. Иконицкой. Взяв за основу не только положения Конституции РФ, но и ЗК РФ, иных федеральных законов, она приходит к нескольким выводам. Во-первых, определяет содержание рассматриваемых понятий. Во-вторых, отмечает, что «…сегодня федеральный закон регулирует весьма сложную сферу земельных отношений, которые не подпадают под понятия «условия» и «порядок» пользования. Однако эти отношения весьма тесно связаны с отношениями по использованию земли, поскольку они через иной субъектный состав обеспечивают надлежащий порядок землепользования. Эти отношения лежат в сфере государственного управления использованием и охраной земли. Основные функции этого управления определены ЗК РФ, который предусматривает дальнейшее регулирование выполнения данных функций также в основном на федеральном уровне» <*>. ——————————— <*> Иконицкая И. А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002. С. 49.
Изложенное выше относительно трактовки понятий «условия» и «порядок» пользования землей свидетельствует об отсутствии четких критериев выделения сферы земельных отношений, подпадающих под исключительное ведение Федерации в рамках ч. 3 ст. 36 Конституции РФ. Подобный «неопределенный» подход к установлению исключительных федеральных полномочий позволяет сделать следующие выводы: а) на федеральном уровне может быть урегулирован практически любой вопрос, непосредственно либо опосредованно связанный с использованием земли; б) полномочия субъектов РФ в области регламентации земельных отношений полностью зависят от усмотрения Федерации; в) объем полномочий субъектов РФ может изменяться как в сторону предоставления большей свободы усмотрения, так и в сторону уменьшения полномочий в зависимости от политики Федерации относительно распределения властных полномочий между центром и регионами. Положения ч. 3 ст. 36 Конституции РФ, а также п. 2 ст. 26.1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» означают, что субъекты РФ не вправе самостоятельно, на основе собственных нормативных правовых актов определять полномочия в сфере регламентации земельных отношений. Распределение полномочий между органами федеральной власти и органами власти субъектов в сфере земельных отношений — прерогатива Федерации. Данный принцип распространяется также и на договоры о разграничении полномочий. Согласно п. 9 ст. 26.7 указанного Закона договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное. Возможность фактически в одностороннем порядке распределять полномочия между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ на федеральном уровне подтверждается судебной практикой. Установление правила о согласовании проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (ст. 26.4) не может рассматриваться в качестве меры, обеспечивающей обязательный учет мнения субъекта РФ при принятии соответствующего федерального закона. Такой вывод, в частности, следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. N 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы. Поводом к рассмотрению дела явился запрос Мурманской областной Думы, в котором оспаривалась конституционность Земельного кодекса РФ. Основание к рассмотрению дела — обнаружившаяся неопределенность, в частности, в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ Земельный кодекс РФ в целом. Конституционный Суд устанавливает: «Конституция Российской Федерации, осуществляя разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяет предметы ведения Российской Федерации (статья 71) и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72). При этом ее статьей 76 (часть 2) установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, к которым относятся, в частности, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, лесное законодательство (статья 72, пункты «в», «г», «д», «к» части 1), издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Само же принятие и изменение всех федеральных законов, как следует из статьи 71 (пункт «а») Конституции Российской Федерации, находится непосредственно в ведении Российской Федерации. Тем самым не предполагается, что при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения требуется обязательное направление соответствующих законопроектов субъектам Российской Федерации и специальное рассмотрение их предложений Федеральным Собранием». По мнению Суда, «соблюдение тех процедурных правил, которые непосредственно вытекают из предписаний статей 104 — 108 Конституции Российской Федерации, — безусловная обязанность Государственной Думы… Процедура согласования имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников. Из этого, однако, не вытекает безусловная обязанность Государственной Думы удовлетворить требования, заявленные субъектами Российской Федерации. Проведение данной процедуры предполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов Российской Федерации для выработки возможно более согласованного проекта федерального закона, но не получение со стороны субъектов Российской Федерации одобрения законопроекта в целом либо отдельных его положений. СОГЛАСИТЕЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ НЕ ЯВЛЯЮТСЯ НЕОБХОДИМЫМ ЭЛЕМЕНТОМ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРОЦЕССА ПРИНЯТИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ, А ОТСТУПЛЕНИЕ ОТ НИХ САМО ПО СЕБЕ НЕ МОЖЕТ СЛУЖИТЬ ОСНОВАНИЕМ ДЛЯ ПРИЗНАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА НЕ СООТВЕТСТВУЮЩИМ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ПОРЯДКУ ПРИНЯТИЯ… При таких обстоятельствах у Конституционного Суда Российской Федерации нет оснований полагать, что проведенные Федеральным Собранием процедуры принятия Земельного кодекса Российской Федерации привели к искажению реального волеизъявления представительного органа, а значит — и оснований для его признания не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия» <*> (здесь и далее выделено мной. — Г. Э.). ——————————— <*> РГ. 2004. 28 апр.
Разграничение полномочий между РФ и ее субъектами в области регулирования земельных отношений осуществлено и в ряде иных федеральных законов. Следует отметить, что характерной чертой федеральных законов, принятых после ЗК РФ, является не только материально-правовая регламентация определенной сферы земельных правоотношений, но и решение вопроса о полномочиях субъекта РФ в данной сфере. При этом установление полномочий субъекта РФ происходит путем прямого перечисления тех вопросов, которые могут быть урегулированы субъектом РФ. Все остальное — полномочия Российской Федерации. Так, например, в п. 5 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в качестве общего пра вила установлено, что «принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается». Вместе с тем в указанном Федеральном законе названы отношения, регламентация которых осуществляется субъектом РФ самостоятельно, например установление момента, с которого осуществляется приватизация земель сельскохозяйственного назначения на территории субъекта РФ. Определенные полномочия субъекта РФ в области регулирования земельных отношений закреплены в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». В частности, в соответствии с п. 7 ст. 28 цена выкупа земельного участка устанавливается субъектами Российской Федерации. При этом свобода усмотрения субъекта РФ при установлении цены ограничена ее нижним и верхним пределом, который установлен федеральным законодателем в зависимости от численности поселения. С точки зрения разграничения полномочий между РФ и ее субъектами в Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» отражена общая тенденция в области разграничения полномочий между органами власти РФ и органами власти субъекта РФ — прямо перечислены полномочия субъекта РФ в области приватизации земельных участков. Рассмотрение вопроса о разграничении полномочий между РФ и ее субъектами было бы неполным без освещения вопроса о возможности субъектами РФ регламентировать земельные отношения в порядке опережающего правового регулирования. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ «по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Указанное положение Конституции, на наш взгляд, следует понимать следующим образом: субъекты РФ вправе принимать свои акты только на основе изданного федерального закона, поскольку соответствие предполагает наличие как минимум двух величин, а также определенное соотношение между ними. Следует учесть, что «соответствие» в русском языке понимается как соотношение между чем-нибудь, выражающее согласованность, равенство в каком-либо отношении. В свою очередь, «соотношение» — это взаимная связь между чем-нибудь, отношение <*>. ——————————— <*> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М., 1991. С. 746.
Практика, в частности, Конституционного Суда РФ, основывается на ином толковании природы совместного ведения. Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал правило: отсутствие федерального закона по предмету совместного ведения не препятствует субъекту Федерации принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместного ведения <*>. При этом Конституционный Суд РФ не сделал каких-либо изъятий из сферы действия указанного правила с точки зрения содержания отношений, которые могут быть урегулированы субъектом РФ в порядке опережающего правового регулирования. То есть данное правило распространяет свое действие на всю совокупность отношений, в том числе составляющих исключительное ведение Федерации. Полагаем, что данная позиция Конституционного Суда не соответствует ст. 73 Конституции РФ, согласно которой субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, Конституционным Судом РФ дано расширительное толкование ст. 76 Конституции РФ. По мнению Суда, принятие нормативных актов по предметам совместного ведения Президентом и Правительством само по себе не является нарушением ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. ——————————— <*> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. N 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного Закона Читинской области // СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.
Полагаем, что конституционно-доктринальное толкование природы совместного ведения и порядка принятия нормативно-правовых актов по предметам совместного ведения, как отмечалось ранее, есть не что иное, как легализация сложившихся отношений в Российской Федерации, не нашедшая окончательного закрепления в нормах действующей Конституции РФ. При этом указанные отношения урегулированы в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В п. 2 ст. 3 предусмотрено, что «субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения ДО ПРИНЯТИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев». Считаем, что при применении принципа опережающего регулирования необходимо учитывать, что п. 2 ст. 26.1 названного Закона не относит законы, а равно иные нормативные правовые акты субъектов РФ к правовым формам разграничения компетенции между РФ и субъектами РФ по предметам совместного ведения. Следовательно, субъекты РФ не могут принимать свои нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к компетенции Федерации, а также самостоятельно определять для себя компетенцию в какой-либо сфере общественных отношений, отнесенной к совместному ведению РФ и ее субъектов. Поэтому принятие нормативных правовых актов субъектами РФ, в том числе в порядке опережающего регулирования, должно быть ограничено сферой полномочий субъекта РФ, определенных в порядке Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, есть основания предполагать, что принятие нормативных правовых актов субъектом РФ по вопросам, прямо не отнесенным к его компетенции федеральным законодателем, может повлечь неоднозначную оценку их правомерности, поскольку, как было сказано выше, сфера исключительных полномочий Федерации в области использования земли (ч. 3 ст. 36 Конституции РФ) четко не определена. Таким образом, современное усиление централизма в сфере разграничения полномочий между РФ и ее субъектами в рамках совместного ведения — закономерное следствие практики разграничения полномочий, существовавшей в 90-е гг. прошлого века. Одновременно оно является потенциальной основой для перехода к своей противоположности, к возврату необоснованно широких полномочий субъектов РФ. Во избежание данного процесса необходимо предусмотреть гарантии обязательного учета мнений субъектов РФ при принятии федеральных законов. Кроме того, важно четко установить сферу исключительных полномочий Федерации в области регулирования земельных отношений. Формулировка ч. 3 ст. 36 Конституции позволяет отнести к полномочиям Федерации практически любые отношения, возникающие в сфере использования и охраны земли.
