(Окунев А. И.) («Бюллетень нотариальной практики», 2006, N 5)
РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. И. ОКУНЕВ
Окунев А. И., директор Департамента по земельной реформе ООО «Пачоли. Земельное право», член исполнительного комитета Молодежного союза юристов РФ.
В настоящее время система и структура федеральных органов исполнительной власти на территории Российской Федерации устанавливается указами Президента РФ. Если в последние годы после проведения административной реформы органов исполнительной власти была создана модель, содержащая три различных вида федеральных органов исполнительной власти, то до этого времени было гораздо больше организационно-правовых форм. Исследование вопроса о способах организации федеральных органов исполнительной власти имеет первоочередное значение при осуществлении демократических преобразований в любом государстве <1>. Четкая система позволяет устранить дублирующие функции, снизить уровень административного и бюрократического воздействия на общественно-экономические отношения. ——————————— <1> См., например: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. I: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М., 2002. 728 с.; Административное право: Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М., 2002. 697 с.
Процессы становления новой демократической государственности в Российской Федерации, преобразования былого социалистического устройства в новое, социально-правовое, могут успешно протекать только при надлежащем экономическом обеспечении, и единственно возможной экономической базой для него будет рыночная система хозяйствования <2>. Земля — важнейший для человека объект материального мира. Не будь земли — не было бы человечества со всеми его проблемами <3>. Земля традиционно является тем необходимым базисом, который лежит в основе средств производства каждой индустриальной экономической системы. Ставя перед собой цель увеличения экономических показателей, российская власть должна осознавать, что для этого должны быть созданы необходимые предпосылки. В частности, земельные ресурсы должны стать структурным элементом системы рыночных отношений. Для этого необходимо сформировать систему эффективно функционирующих органов управления земельными ресурсами. Помимо современных наработок необходимо использовать опыт создания земельных служб на территории Российской Федерации <4> начиная с 90-х гг. XX в. ——————————— <2> См.: Проблемы общей теории права и государства / Под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 2000. С. 697 — 698. <3> Земельное право России: Учеб. / Отв. ред. Н. И. Краснов. М., 2004. С. 10. <4> Там же. С. 312.
В конечном итоге с построением системы управления землей и земельными ресурсами на территории Российской Федерации мы должны создать реально действующий рынок земли, столь актуальный и необходимый для развития экономики нашего государства. Во времена Советского Союза центральным органом управления в сфере земельных отношений являлось Главное управление по землеустройству Министерства сельского хозяйства СССР. Отсутствие самостоятельного специализированного органа было обусловлено не только тем фактором, что вся земля находилась в государственной собственности, а ее оборот фактически отсутствовал, но также рядом нормативных актов, возлагающих определенные обязательства в сфере управления земельными отношениями на непрофильные министерства и ведомства. Было установлено, что министерства следят за использованием земли подведомственными им предприятиями. Они не должны были допускать случаев, когда у подведомственных структур образовывались излишки земли либо отведенные участки не возделывались и не обрабатывались. Местные советы также выполняли ряд функций в сфере земельных отношений. В результате каждый из регулирующих органов регулировал земельные правоотношения по остаточному принципу <5>. ——————————— <5> По результатам исследования у крупнейших землепользователей России (РАО «ЕЭС России», ОАО «ГидроОГК», ОАО «ТВЭЛ», ОАО «ФСК ЕЭС») имеется значительный переизбыток земельных участков, которые достались «по наследству» в результате многочисленных преобразований. Из-за этого в ряде случаев земельные платежи являются неадекватными относительно общей выручки от производимой продукции.
Необходимость перехода к рыночной экономике и проведение демократических преобразований начала 90-х гг. XX в. обусловили необходимость изменения подходов к пониманию и отношения к земле. Примерно с этого момента времени начинает формироваться самостоятельная структура органов, осуществляющих управление земельными ресурсами. Следует отметить, что решительные, но зачастую хаотичные изменения политического пространства производились без должного правового оформления. Например, Указом Президента РСФСР от 9 сентября 1991 г. N 104 был назначен Председатель Государственного комитета РСФСР по земельной реформе и поддержке крестьянских (фермерских) хозяйств <6>. Однако положение о данном ведомстве так и не было утверждено. ——————————— <6> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 37. Ст. 1190.
По прошествии года был создан Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при Правительстве РФ (Роскомзем). Положение о Комитете было утверждено Постановлением Правительства РФ от 26 мая 1992 г. N 346 <7>. Необходимость создания самостоятельного специализированного органа государственного управления земельными ресурсами была обусловлена требованиями Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 «О земельной реформе» <8>. В соответствии с положениями ст. 1 указанного законодательного акта проведение земельной реформы возлагалось на местные Советы народных депутатов, Государственный комитет РСФСР по земельной реформе совместно с Министерством сельского хозяйства и продовольствия РСФСР, Министерством лесного хозяйства РСФСР, с участием других заинтересованных министерств и ведомств. Отдельно на Государственный комитет РСФСР по земельной реформе возлагались землеустроительная, организационная, контрольная и консультативная функции по проведению земельной реформы. ——————————— <7> В первоначальном виде документ опубликован не был. <8> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 26. Ст. 327.
Традиционно название органа власти отражает основное направление его деятельности. Введение в название фразы «земельной реформы» является уникальным в истории государственного управления Российской Федерации. Следует заметить, что в последующем указание на необходимость проведения реформы является неотъемлемой частью всех положений об органах, осуществляющих управление земельными ресурсами. Рассматривая исторические особенности формирования и развития системы управления земельными ресурсами на территории Российской Федерации, следует отметить еще одну структуру, которая, если следовать текстам нормативных актов, по правовому статусу приравнивалась к министерству. В Указе Президента РФ от 30 сентября 1992 г. N 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» <9> к органам власти был отнесен Федеральный центр по агропромышленной и земельной реформе. Он был создан на основании Указа Президента РФ от 27 июня 1992 г. N 718 «Об организационных мерах по проведению земельной и агропромышленной реформы в Российской Федерации» <10>. Центр подчинялся вице-президенту РФ, а основными задачами являлись следующие: ——————————— <9> Российская газета. N 220. 1992. <10> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 28. Ст. 1644.
1. Разработка, экспертиза и содействие реализации федеральных, региональных и локальных целевых программ и проектов. 2. Привлечение финансовых ресурсов, включая иностранные инвестиции и кредиты. 3. Взаимодействие с органами законодательной и исполнительной власти и негосударственными структурами в подготовке проектов законодательных актов и нормативных документов. Однако, критично подходя к деятельности рассматриваемой нами структуры, следует признать, что она, скорее всего, создавалась не для проведения реформы в области земельных отношений, а для коммерческой деятельности. Об этом свидетельствуют положения п. 4 Указа Президента РФ от 27 июня 1992 г. N 718, в которых указано, что Центр освобожден от уплаты таможенных пошлин на ввоз товаров, необходимых для реализации программ и проектов. Как показали дальнейшие события, товары, ввозимые такими организациями беспошлинно, впоследствии перепродавались коммерческим структурам и не имели ничего общего с реформированием земельно-правовых отношений. Центр земельной и агропромышленной реформы просуществовал менее года и был упразднен Указом Президента РФ от 3 июня 1993 г. N 846 <11> в целях устранения дублирования при решении вопросов осуществления земельной и агропромышленной реформы. ——————————— <11> Российские вести. 1993. N 108.
Новое видение системы и структуры органов исполнительной власти было отражено в Указах Президента РФ от 30 сентября 1992 г. N 1147 <12> и N 1148. Помимо указания на необходимость реорганизации Комитета по земельной реформе и землеустройству при Правительстве РФ специально была введена должность заместителя Председателя Правительства РФ. На него была возложена координация решения вопросов агропромышленного комплекса и продовольственного обеспечения населения страны, осуществляемых государственными органами, в том числе: Комитетом Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и Федеральным центром земельной и агропромышленной реформы России. ——————————— <12> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 14.
Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1993 г. N 91 <13> было утверждено новое Положение о Комитете Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем). Вопросы реорганизованной структуры были отражены в Постановлении Правительства РФ от 15 февраля 1993 г. N 133 <14>. На основании нормативных документов Роскомзем являлся центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам земельных отношений и использования земельных ресурсов. С учетом анализа Положения о Роскомземе можно сказать, что орган приобрел более широкие полномочия по сравнению со своим предшественником. В частности, это определяется в том, что административный орган стал осуществлять «межотраслевую координацию». ——————————— <13> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 6. Ст. 488. <14> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 8. Ст. 697.
Также следует отметить, что было изменено название Комитета. По нашему мнению, это было сделано с целью акцентировать внимание на том, что ведомство приобрело характер постоянно действующего, в отличие от временного, на что, возможно, могло указывать название реформы. В таком статусе Комитет просуществовал около пяти лет, после чего были совершены кардинальные преобразования. В соответствии с Указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. N 483 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» <15> было образовано Министерство Российской Федерации по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному комплексу (Минземстрой России). Создание данной структуры было осуществлено посредством слияния нескольких ведомств Государственного комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, Государственного комитета РФ по жилищной и строительной политике и Федеральной службы геодезии и картографии России. ——————————— <15> Собрание законодательства РФ. 1998. N 18. Ст. 2020.
После августовского кризиса 1998 г. последовала смена Правительства России, а вместе с ним вновь была преобразована структура управления земельными ресурсами в нашем государстве. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 сентября 1998 г. N 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» <16> был вновь создан Государственный земельный комитет Российской Федерации (Госкомзем России). Остальные функции упраздненного Минземстроя России были переданы воссозданным Государственному комитету РФ по строительной, архитектурной и жилищной политике и Федеральной службе геодезии и картографии России. ——————————— <16> Собрание законодательства РФ. 1998. N 39. Ст. 4886.
Вопросы Комитета были утверждены Постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1998 г. N 1475 <17>. Было установлено, что Госкомзем России осуществляет межотраслевую координацию деятельности в области земельных отношений, а также функциональное регулирование в данной сфере, включая государственный учет и оценку земель, землеустройство и государственный контроль за охраной земель. ——————————— <17> Собрание законодательства РФ. 1998. N 51. Ст. 6299.
С точки зрения анализа организационно-правовых особенностей федеральных органов исполнительной власти следует использовать Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» <18>, который действовал вплоть до принятия нового Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 <19>. Так, в соответствии с Указом Президента от 14 августа 1996 г. N 1176 министерство Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных нормативными документами, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство РФ возглавляет министр. Государственный комитет Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ возглавляет председатель. Федеральная служба — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор). ——————————— <18> Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст. 4081. <19> Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
Таким образом, можно сделать вывод, что несколько абсурдным было название Государственного комитета по земельной политике по той причине, что проведение государственной политики в соответствии с вышеизложенным Указом должно было быть возложено на федеральный орган исполнительной власти в статусе министерства. Изменение организационно-правовой формы Госкомзема 25 мая 1999 г. в соответствии с Указом Президента РФ N 651 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» <20> было обусловлено очередными перестановками в Правительстве Российской Федерации. С этого момента начинает действовать Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике (Постановление Правительства РФ от 6 июля 1999 г. N 744 «Вопросы Государственного комитета РФ по земельной политике» <21>). Смена названия, по нашему мнению, была вызвана потребностью в необходимости создания комплексного подхода в управлении земельными ресурсами. В частности, требовалось принятие нового Земельного кодекса, создание системы государственного земельного кадастра и проведение кадастровой оценки земель. Постановление Правительства РФ от 22 сентября 1999 г. N 1056 <22> утвердило очередное новое Положение о Комитете. ——————————— <20> Собрание законодательства РФ. 1999. N 22. Ст. 2727. <21> Собрание законодательства РФ. 1999. N 29. Ст. 3732. <22> Собрание законодательства РФ. 1999. N 40. Ст. 4853.
Значительная реорганизация Госкомзема была произведена в 2000 г. Во исполнение Указа Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» <23> Правительство РФ утвердило вопросы Федеральной службы земельного кадастра России (Росземкадастр России) Постановлением от 18 июля 2000 г. N 537 <24>. В соответствии с Указом Президента РФ функции Государственного комитета по земельной политике были переданы также Министерству имущественных отношений РФ, преобразованному из Министерства государственного имущества РФ. Впервые часть функций в области государственного управления земельными ресурсами была передана дополнительной государственной структуре. При этом в соответствии с Положением о Министерстве имущественных отношений, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 3 июня 2002 г. N 377 <25>, на рассматриваемый федеральный орган исполнительной власти были возложены следующие полномочия. ——————————— <23> Собрание законодательства РФ. 2000. N 21. Ст. 2168. <24> Собрание законодательства РФ. 2000. N 30. Ст. 3154. <25> Собрание законодательства РФ. 2002. N 23. Ст. 2178.
Министерство имущественных отношений Российской Федерации (Минимущество России) является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять: 1) проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений; 2) координацию деятельности в области имущественных и земельных отношений иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных законодательством Российской Федерации. Основными задачами Министерства имущественных отношений Российской Федерации являются: 1) участие в разработке, формировании и проведении единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений в Российской Федерации; 2) разработка и реализация государственных программ, связанных с регулированием имущественных отношений в сфере владения, пользования и распоряжения земельными участками, проведением земельной реформы и рациональным использованием земель; 3) обеспечение интересов Российской Федерации при заключении соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий в области имущественных и земельных отношений; 4) содействие развитию международного сотрудничества в сфере имущественных и земельных отношений и реализации государственной политики в области привлечения инвестиций. Министерство имущественных отношений Российской Федерации в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие функции: 1) анализирует процессы, связанные с приватизацией, управлением и распоряжением государственной собственностью, проводит научно-технические, маркетинговые, социологические и иные исследования и на основе полученных данных формирует предложения по совершенствованию методов реформирования имущественных и земельных отношений в целях повышения эффективности экономики и ее социальной ориентации; 2) разрабатывает с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам управления земельными участками, находящимися в федеральной собственности, и проведения земельной реформы. В свою очередь, Положение о Росземкадастре было утверждено Постановлением Правительства РФ от 11 января 2001 г. N 22 <26>. Росземкадастр являлся федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции по ведению государственного земельного кадастра и государственного учета расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель. ——————————— <26> Собрание законодательства РФ. 2001. N 3. Ст. 251.
Переименование службы четко выразило направленность работы на последующие годы. Также законодательно было установлено, что Росземкадастр является органом специальной компетенции. Анализируя положения нормативных документов, можно выделить следующие основные задачи, которые были поставлены перед Росземкадастром: 1. Осуществление государственного управления земельными ресурсами и участие в проведении земельной реформы. 2. Ведение государственного земельного кадастра. 3. Осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель. 4. Организация работы по прогнозированию, планированию и будущему рациональному использованию земель, а также обеспечение данной информацией органов государственной власти, местного самоуправления, а также граждан и юридических лиц в установленном законодательном порядке. Одной из приоритетных задач, поставленных перед Росземкадастром, являлось проведение государственной кадастровой оценки земель <27>. Общие положения о кадастровой оценке заслуживают отдельного внимания, но ее основными задачами являются следующие. В отсутствие полноценного рынка земли отсутствует достоверная информация о стоимости земли, а следовательно, налогообложение земли не является справедливым, что противоречит требованиям Налогового кодекса РФ. Кадастровая стоимость предполагалась как переходный период к полноценному рынку земли, при этом допускалось, что методики обеспечат необходимую достоверность расчетов, а сама кадастровая стоимость будет составлять около 70% от рыночной. Как показывают последние практические исследования, кадастровая оценка земли оказалась неадекватной, отчасти из-за устаревшей процедуры управления, когда проведение кадастровой оценки было поручено приватизируемым в настоящее время научно-исследовательским организациям, входящим в структуру Росземкадастра. Кроме того, особо следует подчеркнуть, что вплоть до настоящего времени не существует адекватного механизма оспаривания результатов кадастровой оценки. Процедуры досудебного обжалования не разработаны до сих пор, а судебный механизм еще никто не использовал <28>. ——————————— <27> См.: Постановление Правительства РФ от 25 августа 1999 г. N 945 «О государственной кадастровой оценке земель»; Приказы Федеральной службы земельного кадастра от 20 марта 2003 г. N П/49 «Об утверждении Методики государственной кадастровой оценки земель промышленности и иного специального назначения», от 17 октября 2002 г. N П/337 «Об утверждении Методики государственной кадастровой оценки земель поселений». <28> Следует отметить, что дела по аналогичной спорной ситуации имели место в ряде арбитражных судов субъектов Российской Федерации. См., например: решение Арбитражного суда Воронежской области от 12 апреля 2004 г. (дело N А14-1664-04/26/13) и от 18 апреля 2003 г. (дело N А14-1713-03/65/26). Решение Арбитражного суда Белгородской области от 15 декабря 2004 г. по делу N А08-2358/04.
Также особо подчеркнем, что в качестве одного из механизмов, обеспечивающих эффективность государственного управления, выступает политика информатизации. При таком подходе часть документооборота органов государственного и муниципального управления становится электронной. Конечно, это не панацея, но важная предпосылка к совершенствованию государственного управления <29>. Однако, несмотря ни на что, те же результаты кадастровой оценки затруднительно получить как в органах государственной власти субъектов, так и в территориальных управлениях органов, осуществляющих управление земельными ресурсами. Применение существующих информационных методов позволило бы кардинально упростить процесс. В итоге формирование кадастровой стоимости происходит непрозрачными способами, что влечет непонимание со стороны землепользователей размера налоговых и иных платежей за землю. ——————————— <29> См., например: Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 «О Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 5. Ст. 531.
Определение Указом Президента РФ двух самостоятельных органов, ответственных за проведение государственной политики в области земельных отношений, по нашему мнению, негативно сказалось на процессах, возникающих в рассматриваемой сфере. Так, например, Совет Федерации Федерального Собрания РФ в своем обращении от 7 июня 2000 г. N 167-СФ <30> к Президенту РФ в связи с упразднением Государственного комитета РФ по земельной политике указал следующее. Поддерживая решения Президента РФ по формированию эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти и укреплению системы государственного управления в стране, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, тем не менее, считает, что проблемы повышения использования земли — главного богатства России — требуют наличия в структуре федеральных органов исполнительной власти самостоятельного органа, в функции которого вошли бы вопросы государственного управления федеральными земельными ресурсами, ведения государственного земельного кадастра, землеустройства и государственного контроля за использованием и охраной земель. ——————————— <30> Собрание законодательства РФ. 2000. N 24. Ст. 2502.
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» <31> кардинально преобразил всю властную вертикаль Российской Федерации. На основании указанного акта для федеральных органов исполнительной власти стали возможны всего три организационно-правовые формы: министерство, федеральная служба и федеральное агентство. Результатом данного этапа административной реформы стало преобразование Федеральной службы земельного кадастра России в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). В соответствии с Указом федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа; в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации. ——————————— <31> Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
Роснедвижимость перешла в ведение Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации (Минэкономразвития РФ) <32>. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 нормотворческие функции также перешли к рассматриваемому министерству. ——————————— <32> См.: Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. N 187 «Вопросы Министерства экономического развития и торговли РФ» // Собрание законодательства РФ. 2004. N 15. Ст. 1480.
Учитывая основные направления административной реформы о необходимости упразднения части государственных функций и передаче их на свободный рынок в сфере землепользования, были предприняты следующие меры. Например, проведение технической инвентаризации объектов недвижимости в настоящий момент юридически доступно всем коммерческим организациям, прошедшим аккредитацию в Роснедвижимости <33>. Однако до сих пор данное положение не воплощено в текстах подзаконных актов. Фактически свидетельства на осуществление деятельности получили исключительно органы БТИ (до этого осуществлявшие техническую инвентаризацию). Нерешенность вопросов относительно порядка использования архивов до сих пор не сделала данный рынок свободным. Таким образом, мы наблюдаем, что фактически данная программная установка административной реформы не выполнена. ——————————— <33> См.: Приказ Минэкономразвития РФ от 19 октября 2004 г. N 281 «Об утверждении Положения об аккредитации Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости организаций технической инвентаризации объектов градостроительной деятельности» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2004. N 43.
Учитывая важность отношений, возникающих в системе управления землей, как уже упоминалось, в сельских администрациях учреждены должности специалистов по земельной реформе. Основные причины незначительного эффекта от данной инициативы — это низкая подготовка, обусловленная мизерной заработной платой и невнимательностью к профессиональному обучению со стороны руководящих должностных лиц районного и регионального уровней. Последствия имеют в большей степени негативный характер. Ненадлежащим образом выделенные земельные участки для граждан или юридических лиц для осуществления ими хозяйственной и иной деятельности в скором времени окажутся бомбой замедленного действия. Это проявится, когда будут окончательно установлены права собственности и владения земельными участками, на которых расположены объекты естественных монополий (нефте — и газопроводы, линии электропередачи и т. п.), и в соответствии с нормативными актами должны быть установлены охранные зоны. Главы сельских администраций нарушали данные предписания, выделяя земельные участки. Таким образом, у субъектов естественных монополий есть законное право обжаловать данные нормативные акты, признать выделенные земельные участки за собой, а построенные на них строения незаконными. Узаконить возведенные постройки не получится хотя бы в силу того, что во многих случаях они просто не соответствуют санитарно-эпидемиологическим требованиям или предписаниям по безопасности. В целом можно констатировать, что действующая в настоящий момент система управления земельными ресурсами является достаточно оптимизированной и вполне отвечающей потребностям сегодняшнего дня. Определенные проблемы связаны с тем, что Минэкономразвития ликвидирует огрехи, допущенные еще Росземкадастром. Имеет место нехватка квалифицированных специалистов. Свою роль играют юридические вузы, которые выпускают недостаточно специалистов, имеющих необходимые знания в сфере управления земельными ресурсами. В настоящее время в составе Минэкономразвития РФ деятельность по управлению землей курирует Департамент имущественных и земельных отношений, экономики природопользования. Фактически Роснедвижимость направляет свои предложения по совершенствованию специальных актов, регулирующих порядок управле ния земельными ресурсами (например, методические рекомендации по определению нормативной цены земельных участков, изымаемых для государственных или муниципальных нужд). Все основные работы по подготовке проектов федеральных законов, постановлений Правительства непосредственно выполняет Минэкономразвития РФ. Следует особо акцентировать внимание на подготовку служащих министерства. По нашему мнению, передача нормотворческих функций в Министерство экономического развития и торговли однозначно имеет положительный характер. При всех существующих проблемах качество подготовки нормативных актов существенно улучшилось. Безусловно, необходимо сказать и о недостатках, которые имеются в настоящий момент. Прежде всего необходимость учета научных знаний при подготовке проектов нормативных правовых актов. Законодательно обязанность учитывать научные разработки при законотворческой деятельности нигде не определена. В то же время на Украине в концепции административной реформы прямо указано на необходимость применения научных знаний <34>. Например, с целью более глубокого изучения земельных ресурсов, создания новых эффективных форм использования на территории Российской Федерации была разработана наука «землеустройство». С помощью полученных знаний можно принимать новые нормативные акты, устанавливающие гибкий режим налогообложения, определяющие правовые основы зонирования и развития территорий. Однако в реальности у нас это мало применяется. В то же время землеустроительные знания широко применяются на территории ФРГ и Голландии, где с их помощью подготовлен большой пакет нормативных актов, регулирующих оборот земель сельскохозяйственного назначения. ——————————— <34> См.: Указ Президента Украины от 22 июля 1998 г. N 810/98.
Определенной недоработкой российской модели управления земельными ресурсами является незначительное внедрение новых информационных технологий, в частности геоинформационных систем. Их внедрение и использование массово началось с принятием Федеральной целевой программы «Электронная Россия» <35>. С помощью данных новаций можно существенно улучшить качество управления земельными ресурсами, а также это позволит органам исполнительной власти принимать более эффективные управленческие решения. ——————————— <35> См.: Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65 «О Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 5. Ст. 531.
Рассматривая особенности государственного управления земельными ресурсами в данной статье, необходимо отметить государственный земельный контроль. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы осуществляют государственный земельный контроль <36> за: ——————————— <36> См.: Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833 «О государственном земельном контроле» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 47. Ст. 4685.
— соблюдением земельного законодательства, требований по охране и использованию земель; — соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю; — соблюдением порядка переуступки права пользования землей; — предоставлением достоверных сведений о состоянии земель; — своевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей; — использованием земель по целевому назначению; — своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию; — выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления; — исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений; — наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков; — выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель. Совместно с Министерством природных ресурсов РФ и его территориальными органами (в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий) осуществляется контроль за: — соблюдением установленного порядка использования и охраны земель; — использованием земель по целевому назначению; — выполнением природоохранных требований при отводе земель; — соблюдением порядка занятия земельных участков; — предоставлением достоверных сведений об использовании и состоянии земель; — выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей; — выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления; — выполнением требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой и водной эрозии, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель; — соблюдением установленного порядка изъятия и перевода лесных земель в нелесные. Совместно с Минсельхозом России (в отношении земель сельскохозяйственного назначения) осуществляется контроль за: — выполнением в соответствии с Федеральным законом от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» <37> мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения согласно утвержденным в установленном порядке правилам и предписаниям; ——————————— <37> Собрание законодательства РФ. 1998. N 29. Ст. 3399.
— использованием земель по целевому назначению; — выполнением мероприятий, направленных на предотвращение нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами; — состоянием и использованием мелиорированных земель. Государственный земельный контроль осуществляется уполномоченными должностными лицами, которые в установленном порядке выявляют нарушения законодательства, привлекая виновных к различным видам юридической ответственности. Особым видом управления земельными ресурсами следует признать управление земельными ресурсами, которые принадлежат на определенном вещном праве Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или же муниципальным образованиям. Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений <38>. ——————————— <38> См.: Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 «О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 49. Ст. 4897.
На уровне субъекта Российской Федерации полномочия собственника осуществляют органы законодательной и исполнительной власти. Например, в Воронежской области Воронежская областная Дума и Администрация Воронежской области вправе в рамках своей компетенции совершать в отношении объектов областной собственности любые действия, не противоречащие законодательству и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе: — отчуждать имущество в собственность другим лицам; — передавать другим лицам свои права по владению, пользованию и распоряжению имуществом; — отдавать имущество в залог и обременять его другими способами; — передавать имущество в доверительное управление и распоряжаться им иным образом <39>. ——————————— <39> См.: Закон Воронежской области от 20 февраля 1997 г. N 86-з «Об управлении государственной собственностью Воронежской области» // Коммуна. 1997. N 67.
Главное управление государственного имущества Администрации Воронежской области (далее — главное управление) является органом исполнительной власти Воронежской области, наделенным полномочиями по приватизации, управлению и распоряжению от имени Воронежской области государственным имуществом (в т. ч. земельными ресурсами) Воронежской области <40>. ——————————— <40> См.: Постановление Администрации Воронежской области от 15 июля 2005 г. N 630 «Об утверждении Положения о Главном управлении государственного имущества Воронежской области».
Необходимость подробного рассмотрения системы органов власти, которые управляют земельными ресурсами, вызвана тем фактором, что до сих пор существуют проблемы в процессе разграничения полномочий между ними. Неопределенность полномочий приводит к ущемлению прав граждан, а также способствует возникновению конфликтных ситуаций между самими органами власти. С целью ликвидации негативных ситуаций следует активно привлекать ученых к обсуждению существующей проблемы. Создав реально действующую систему управления земельными ресурсами, мы прежде всего увеличим общую бюджетную обеспеченность, создадим предпосылки для создания свободного рынка, надлежащим образом защитим и реализуем положения законодательства Российской Федерации в сфере земельных отношений.
