(Богоявленская Е. М., Пискунова М. Г.) («Имущественные отношения в Российской Федерации», 2014, N 3)
ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ КАТЕГОРИИ ЗЕМЕЛЬ
Е. М. БОГОЯВЛЕНСКАЯ, М. Г. ПИСКУНОВА
Богоявленская Е. М., заместитель генерального директора ООО «СпецГеоТрансПроект», почетный землеустроитель России (г. Москва).
Пискунова М. Г., доцент кафедры управления собственностью субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Высшей школы приватизации и предпринимательства, кандидат технических наук (г. Москва).
Авторами анализируются нормы российского земельного законодательства о делении земель по целевому назначению на категории во взаимосвязи с законодательством о градостроительной деятельности. Основное внимание уделяется практике их применения органами местного самоуправления, кадастрового учета и государственной регистрации прав, арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Делается заключение о неправомерности кадастрового учета, предоставления и регистрации возникновения прав на земельные участки без указания категории земель. Отмечается возможность регистрации прав на земельные участки, возникшие до вступления в силу Федерального закона N 122-ФЗ и введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, без указания категории земли.
Ключевые слова: категория земель, земли населенных пунктов, кадастровый учет земельных участков, государственная регистрация прав.
Practical aspects of land category definitions E. M. Bogoyavlenskaya, M. G. Piskunova
The authors analyzed the norms of the current land legislation on the division of lands in the Russian Federation on purpose to categories in correlation with the legislation on town planning activity. The main attention is paid to practice of their application by the bodies of local self-government, bodies of cadastre and state registration of rights, courts of arbitration and courts of General jurisdiction. Discusses some of the practical aspects of the land category. It is concluded that the illegality of cadastral registration, granting and registration of the rights to land plots without specifying the category of the lands. There remains the possibility of registration without specifying the category of land to the availability of land rights arising before the entry into force of the Federal law N 122-ФЗ and before the enactment of the Land code of the Russian Federation.
Key words: category of lands, lands of settlements, cadastral registration, the state registration of rights.
Категория земли — обязательная характеристика земельного участка
В настоящее время одним из принципов российского земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации; далее — Земельный кодекс, ЗК РФ). Как известно, правовое регулирование оборота, порядок и способы приобретения права на земельные участки в значительной мере определяются категорией земли. В соответствии с пунктом 2 статьи 8 Земельного кодекса категория земель указывается практически во всех документах, а именно: — в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; — в договорах, предметом которых являются земельные участки; — в государственном кадастре недвижимости; — в документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; — в иных документах в случаях, установленных Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Согласно части 1 статьи 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее — Закон о переводе земель) <1> является обязательным отнесение земель или земельных участков к одной из категорий. ——————————— <1> Закон вступил в силу 5 января 2005 года.
Таким образом, категория (целевое назначение) — неотъемлемый элемент правового режима земельных участков как объектов недвижимого имущества. В силу указанных действующих императивных норм категория (целевое назначение) земельного участка в обязательном порядке: — должна быть определена; — должна быть единственной для конкретного участка в целом. Аналогично, согласно статье 14 Федерального закона от 2 января 2000 года N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», в Едином государственном реестре земель должны были содержаться основные сведения о земельных участках, включая категорию земель и разрешенное использование <2>. ——————————— <2> Закон утратил силу 16 мая 2008 года в связи с принятием Федерального закона от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости».
В соответствии со статьей 110 Земельного кодекса РСФСР, утвержденного Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991 года <3> (далее — Земельный кодекс РСФСР), государственный земельный кадастр должен был содержать систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, их распределении по собственникам земли, землевладельцам, землепользователям и арендаторам, категориям земель, о качественной характеристике и народнохозяйственной ценности земель. ——————————— <3> Утратил силу в связи с принятием Земельного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, категория земли являлась обязательной характеристикой земельных участков и в соответствии с земельным законодательством, действовавшим до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации. Однако принятыми незадолго до его вступления в силу документами, а именно пунктом 6.2.14 Приказа Федеральной службы земельного кадастра России от 15 июня 2001 года N П/119 «Об утверждении документов государственного земельного кадастра» (вместе с Порядком ведения государственного реестра земель кадастрового района) <4> и пунктом 3.2 Правил оформления кадастрового плана участка ГЗК-1-Т. О-04-01-01, утвержденных Федеральной службой земельного кадастра России 10 апреля 2001 года, допускалось следующее: ——————————— <4> Документ утратил силу 27 февраля 2010 года в связи с изданием Приказа Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 января 2010 года N 2.
— указание различных категорий для разных частей участка; — отсутствие указания на категорию земли. В приложении N 3 к Приказу Министерства юстиции Российской Федерации от 18 февраля 2008 года N 32 «Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка» в кадастровом паспорте земельного участка в графе строки «8.2» <5> записано следующее: «В графе строки «8.2», соответствующей установленной категории земель, указывается слово «весь» (выделено нами. — Авт.). ——————————— <5> Документ утратил силу 30 августа 2013 года в соответствии с Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 2 августа 2013 года N 135.
С 1 июля 2013 года применяется форма кадастрового паспорта земельного участка, утвержденная Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 28 декабря 2012 года N 831 «Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка, кадастровых выписок о земельном участке, о здании, сооружении, объекте незавершенного строительства и кадастрового плана территории». В графе 9 кадастрового паспорта земельного участка указывается соответствующая установленная категория земель. Категория земли является важнейшей правовой характеристикой участка, от которой зависят его оборотоспособность, порядок приобретения прав, предельный максимальный или минимальный размер. Категория земли — это основание для разграничения государственной собственности на землю, то есть для определения правообладателя участка. Земельный участок с неустановленной категорией земли — это объект с неустановленным правовым режимом, который не может участвовать в обороте. При этом не может быть установлена категория земли только на часть земельного участка, поскольку часть участка не может быть объектом недвижимости с самостоятельным правовым режимом, отличным от целого участка. Земельный участок должен быть объектом прав с единым правовым режимом. Исходя из указанных императивных норм и принципа деления земель в Российской Федерации на категории следует, что категория земли должна быть обязательно определена при государственном кадастровом учете, приобретении и государственной регистрации прав на земельные участки. Так, Федеральный арбитражный суд Московского округа Постановлением от 19 января 2011 года N КА-А41/15143-10 по делу N А41-13556/10 оставил без изменения решение арбитражного суда и Постановление апелляционной инстанции по заявлению ООО «Совхоз «Архангельский» к Управлению Росреестра по Московской области о признании незаконными действий по исключению из государственного кадастра недвижимости сведений о категории и разрешенном использовании земельного участка и, в частности, указал следующее: «В силу статьи 8 ЗК РФ отсутствие сведений о категории влечет невозможность совершения сделок с земельным участком (выделено нами. — Авт.), поскольку категория в обязательном порядке подлежит указанию в договорах, предметом которых являются земельные участки, и в иных документах. Следовательно, действия ответчика по исключению кадастровых сведений об указанном земельном участке осуществлены без необходимых на то оснований». К сожалению, в практической деятельности органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» нередки случаи кадастрового учета и государственной регистрации прав на земельные участки без определения категории. В нарушение императивных норм Земельного кодекса и Закона о переводе земель необоснованно применяются части 1 и 2 статьи 7 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее — Закон о кадастре недвижимости) об уникальных и дополнительных характеристиках земельных участков. Делается неверный вывод о том, что если категория земли не является уникальной характеристикой участка, то и ее определение не является обязательным. Налицо логическая ошибка суждения — сравнение несопоставимых понятий. Действительно, категория земли не является уникальной характеристикой участка по той причине, что она может быть изменена. Однако «неуникальность» категории земли не означает необязательность ее определения. Роль кадастрового учета заключается не только в определении границ земельного участка с координатами характерных точек, но и в индивидуализации объекта недвижимого имущества с однозначно определенным правовым режимом. Отсутствие категории земли дискредитирует правовое значение кадастра недвижимости, сводя кадастровый учет до технической процедуры установления границ. На протяжении последних десяти лет значимость категории земли для имущественного оборота неоднократно отмечали ученые и практикующие юристы. Как указывает член Совета по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте Российской Федерации, член Научно-консультативного совета при Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации, доктор юридических наук В. В. Чубаров, важно иметь в виду, что к обязательным признакам, индивидуализирующим земельный участок как вещь, существующее законодательство о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним относит кадастровый номер, местоположение, назначение (категорию земель) и площадь. Принадлежность земельного участка к определенной категории индивидуализирует его как вещь. Один и тот же земельный участок, которому последовательно присвоены различные категории (например сначала земли сельскохозяйственного назначения, а затем земли поселений для индивидуального жилищного строительства), — юридически две разные вещи [14]. Отсутствие указания на категорию земли в кадастровом паспорте, особенно в правоустанавливающих документах, выданных (составленных) после введения в действие ЗК РФ, должно вызвать сомнение регистратора в законности приобретения прав. Например, участки земель лесного фонда ограничены в обороте и не могут быть приватизированы, сельскохозяйственные угодья отчуждаются с соблюдением преимущественного права покупки субъекта Российской Федерации, на участках для личного подсобного хозяйства за границами земель населенных пунктов (полевых участках) не допускается возведение объектов недвижимости, использование участков земель запаса по общему правилу допускается после перевода их в другую категорию и т. д. В случае представления на государственную регистрацию кадастрового паспорта и правоустанавливающего документа без указания категории земли в государственной регистрации по общему правилу должно быть отказано на основании абзаца 4 пункта 1 статьи 20 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о регистрации прав), согласно которому «документы, представленные на государственную регистрацию прав, по форме или содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства», а именно пункту 1 статьи 8 Земельного кодекса и части 1 статьи 14 Закона о переводе земель. Регистрация прав на земельный участок в отсутствие указания на категорию земли является нарушением пункта 1 статьи 8 ЗК РФ. Однако при этом необходимо учитывать следующий правовой аспект регистрации. В случае регистрации существующего права, возникшего до 31 января 1998 года, до вступления в силу Закона о регистрации прав, а также при упрощенной регистрации прав граждан, возникших до 30 октября 2001 года, до вступления в силу ЗК РФ (в порядке «дачной амнистии»), отказ исключительно на основании отсутствия указания на категорию земли в кадастровом паспорте (кадастровой выписке) представляется неправомерным. Так, Верховный Суд Российской Федерации в Определении от 26 сентября 2012 года N 18-КГ12-31 признал неправомерным отказ в государственной регистрации права гражданки Щекиной на земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства (с расположенным на нем жилым домом) на том основании, что представленный заявителем кадастровый паспорт не содержал необходимые для регистрации сведения (не указана категория земель). Судебная коллегия применила пункт 1 статьи 6, пункты 1 и 2 статьи 25.2 Закона о регистрации прав и указала, что представление кадастрового паспорта земельного участка на государственную регистрацию права на земельный участок, предоставленный до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации для ведения личного подсобного хозяйства на праве собственности, не требуется. Действительно, отказ в проводимой исключительно по желанию собственника упрощенной регистрации существующего права, признаваемого государством юридически действительным в соответствии со статьей 6 Закона о регистрации прав, является незаконным. Но из указанного судебного акта абсолютно неясно, по каким причинам в кадастровом паспорте отсутствовала категория земли. Ранее учтенный в государственном земельном кадастре (далее — ГЗК) или поземельной книге земельный участок для ведения личного подсобного хозяйства с жилым домом, то есть приусадебный участок, безусловно, относится к землям населенных пунктов (п. 1 ст. 4 Федерального закона от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»). Очевидно, что кадастровый учет участка был проведен с нарушением требований статей 1 и 8 Земельного кодекса. Немаловажным публичным аспектом определения категории земли является кадастровая оценка для целей налогообложения и определения размеров арендной платы за государственные и муниципальные земли. Государственный кадастр недвижимости (далее — ГКН) в совокупности с Единым государственным реестром прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее — ЕГРП) являются единой федеральной информационной системой (п. 8 ст. 12 Закона о регистрации прав) — достоверным источником сведений для исчисления земельного налога (в перспективе — и налога на недвижимое имущество). Совершенно ясно, что отсутствие указания на категорию земли или противоречивые сведения о ней приводят к недостоверности кадастровой стоимости земли как налогооблагаемой базы и налоговой ставки.
Определение категории земель
Приобретение прав на земельные участки, особенно на участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, регулируется Земельным кодексом в зависимости от установленного правового режима земли, в первую очередь в зависимости от ее категории (целевого назначения). Согласно ЗК РФ земельные участки, категория (целевое назначение) которых не определена, не могут быть допущены в оборот. В отсутствие указания на категорию земли обязательна процедура «отнесения земельного участка к одной из категорий», предусмотренная переходными положениями Закона о переводе земель. Необходимо отметить отличие таких понятий, как «перевод земель из одной категории в другую» и «отнесение земель к определенной категории». Перевод земель, как буквально следует из определения, предполагает определенность категории земельного участка, которая изменяется в результате перевода. Процедура отнесения земель к той или иной категории применяется в случае неопределенности категории, когда сведения о категории отсутствуют и в правовых документах, и в документах ГКН, и в документах ЕГРП. В первую очередь статьей 14 Закона о переводе земель регулируются два случая противоречивости (неоднозначности) категории. 1. Отсутствие указания на категорию земли в документах ГКН, но наличие такого указания в правовых <6> документах на участок. В этом случае категория должна быть определена по правовым документам — путем внесения изменений в ГКН и ЕГРП по заявлению правообладателя земельного участка (ч. 2 ст. 14 Закона о переводе земель). ——————————— <6> В настоящей статье правовыми документами обобщенно именуются правоустанавливающие документы и документы, удостоверяющие права на землю (правоудостоверяющие).
Возможно отсутствие указания на категорию земли в сведениях о ранее учтенных земельных участках, внесенных в ГКН из районных поземельных книг и из ГЗК. Однако после вступления в силу Земельного кодекса кадастровый учет земельных участков в ГЗК, а после 1 марта 2008 года и в ГКН должен был осуществляться с обязательным указанием категории земли. Также обратим внимание на то, что в рассматриваемом случае категория считается определенной правовыми документами, не требуется процедура «отнесения» в виде решения уполномоченного государственного или муниципального органа. Органу кадастрового учета достаточно самостоятельно «заполнить пробел» в ГКН путем внесения изменений по заявлению правообладателя. Так, Федеральный арбитражный суд Московского округа в Постановлении от 22 ноября 2012 года по делу N А41-33690/11 оставил в силе судебные акты первой и апелляционной инстанций о признании недействительным отказа от 28 июня 2010 года Истринского отдела Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области в кадастровом учете изменений земельного участка на том основании, что представленные СНТ «Ольшанка-1» документы не содержали решения уполномоченного органа об отнесении земельного участка к категории земель и виду разрешенного использования. Федеральный арбитражный суд Московского округа, в частности, указал, что вид и категория спорного земельного участка, первоначально предоставленного «ВНИИстройдормаш» под садоводство в 1989 году, в 2006 — 2008 годах были подтверждены органами местного самоуправления при предоставлении участка в собственность СНТ. В дальнейшем вид и категория участка не изменялись, противоречий в указании категории и вида использования земли при обращении в отдел не имелось. При указанных обстоятельствах у регистрирующего органа отсутствовали основания для отказа в регистрации изменений в кадастровом учете земельного участка, касающихся уже имеющихся сведений о категории земель и вида использования участка. 2. Противоречие между данными о принадлежности земельных участков к землям определенной категории, указанными в документах ГКН и правоустанавливающих документах (ч. 3 ст. 14 Закона о переводе земель). В этом случае категория земли считается определенной, а приоритет имеют правовые документы, полученные до 5 января 2005 года (до вступления в силу Закона о переводе земель). Аналогично описанному ранее случаю определить категорию земли должен орган кадастрового учета — путем внесения изменений в ГКН по заявлению правообладателя. «Отнесение» к определенной категории органом местного самоуправления не требуется. Если правовые документы выданы (изданы, составлены) после 5 января 2005 года, то они не могут иметь приоритет в определении категории земли. Строго говоря, после 30 октября 2001 года не могли быть изданы акты государственных или муниципальных органов о предоставлении участков или заключены сделки с земельными участками с указанием иной категории, чем определенная в ГЗК или в ГКН. В этом случае приоритет имеет категория земли, указанная в ГКН, а правовые документы с иной категорией земли порождают вопрос о законности титула на участок.
Отнесение участков к определенной категории
Особенности «полного» отсутствия указания на категорию земли (и в документах ГКН, и в правовых документах) рассмотрены в части 4 статьи 14 Закона о переводе земель. Очевидно, что речь идет о документах кадастрового учета и правовых документах, выданных до вступления в силу ЗК РФ без указания категории. После 30 октября 2001 года отсутствие указания на категорию земли не допускалось (ст. 8 ЗК РФ). По общему правилу в этом случае необходимо принятие ненормативного правового акта — решения органа местного самоуправления городского округа или муниципального района об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предоставлялся. Как установлено частью 5 статьи 14 Закона о переводе земель, участки, расположенные вне границ населенных пунктов, подлежат отнесению к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка. Безусловно, речь идет об уже предоставленных участках, имеющих правообладателей. На вновь предоставляемые участки части 4 и 5 статьи 14 Закона о переводе земель распространяться не могут. Однако необходимо учесть положение части 4 статьи 15 Закона о переводе земель — о полномочиях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по отнесению к определенной категории (кроме земель населенных пунктов) неразграниченных государственных земель и участков в составе таких земель. Органы местного самоуправления, хоть и вправе распоряжаться неразграниченными государственными землями, могут осуществлять отнесение таких земель и участков к определенной категории только в установленных законами субъектов Российской Федерации случаях. Категория земли определяется указанными в Земельном кодексе следующими юридическими фактами. Категория земель сельскохозяйственного назначения определяется фактом предоставления земли для нужд сельского хозяйства, а также предназначением для этих целей (п. 1 ст. 77 ЗК РФ). «Предназначение» земель для сельского хозяйства может быть определено по критериям, указанным в пункте 2 статьи 77 ЗК РФ — наличие сельскохозяйственных угодий, внутрихозяйственных дорог, коммуникаций, защитных лесных насаждений, водных объектов, а также объектов недвижимости для сельскохозяйственного производства. Фонд перераспределения сельскохозяйственных земель формируется за счет участков, поступивших в государственную (в том числе федеральную) или муниципальную собственность по основаниям, установленным Федеральными законами (п. 2 ст. 80 ЗК РФ). Также это предполагает наличие юридического состава — предоставление земли государственным или муниципальным организациям, наличие государственной или муниципальной недвижимости, обращение в публичную собственность выморочного или бесхозяйного имущества и имущества, от которого собственник отказался, и т. д. Категория земель населенных пунктов определяется фактом установления границы населенного пункта, отделяющей земли населенных пунктов от земель иных категорий (п. 2 ст. 83 ЗК РФ). Категория земель специального назначения (промышленности, энергетики, транспорта, связи и т. д.) определяется фактом возникновения прав участников земельных отношений на использование участка в соответствующих целях (п. 1 ст. 87, п. 1 ст. 88, п. 1 ст. 89, п. 1 ст. 90, п. 1 ст. 91, п. 1 ст. 92, п. 1 ст. 93 ЗК РФ). Категория земель особо охраняемых территорий и объектов определяется постановлениями уполномоченных государственных или муниципальных органов об изъятии таких земель из хозяйственного использования и оборота, а также фактом установления особого правового режима (п. 1 ст. 94 ЗК РФ). Категория земель лесного фонда определяется фактом покрытия лесной растительностью или возможностью ее восстановления, а также предназначением ее для лесного хозяйства (п. 1 ст. 101 ЗК РФ). Безусловным критерием является расположение участка на территории лесничества или лесопарка, границы которых устанавливаются уполномоченными федеральными органами (ст. 23 Лесного кодекса Российской Федерации). Категория земель водного фонда определяется фактом покрытия поверхностными водами, а также фактом занятия гидротехническим или иными сооружениями на водных объектах (п. 1 ст. 102 ЗК РФ). Категория земель запаса определяется фактом нахождения участка в государственной или муниципальной собственности и отсутствием факта предоставления гражданам или юридическим лицам (отрицательным фактом) (п. 1 ст. 103 ЗК РФ). Очевидно, что в отсутствие документов об использовании участков или фактических признаков (лесная растительность, сельскохозяйственные угодья), позволяющих однозначно определить категорию, для первично предоставляемого (неиспользуемого) государственного или муниципального участка должна быть определена категория земель запаса. Как указывает профессор, доктор юридических наук О. И. Крассов в комментарии к статье 7 Земельного кодекса, земли запаса — категория земель, целевое назначение которой не определено [20]. По общему правилу использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию (п. 2 ст. 103 ЗК РФ). Перевод неразграниченных государственных земель запаса в другую категорию осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления в установленных законами субъектов Российской Федерации случаях (ч. 2 ст. 15 Закона о переводе земель). Перевод разграниченных федеральных, государственных или муниципальных земель запаса осуществляется собственником земли в лице соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления (п. 1 ст. 8 ЗК РФ). Таким образом, по общему правилу орган местного самоуправления не правомочен принимать решение об отнесении к определенной категории первично предоставляемого участка неразграниченной государственной земли. Если участок невозможно однозначно отнести, например, к землям населенных пунктов, землям лесного фонда, землям сельскохозяйственного назначения, в том числе к фонду перераспределения, то в ГКН должна быть учтена категория земель запаса, которая может быть изменена решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Особенности перевода земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель установлены статьей 13 Закона о переводе земель. Только после формирования (кадастрового учета) участка из категории земель запаса может быть принят акт о его переводе в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования.
Земли населенных пунктов
Как установлено в пункте 2 статьи 83 и пункте 1 статьи 87 Земельного кодекса Российской Федерации, границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. В соответствии с частью 5 статьи 14 Закона о переводе земель участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов. Иными словами, в пределах границ населенных пунктов нет земель иной или «неустановленной» категории. Исходя из статьи 84 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» <7> в настоящее время границы населенных пунктов устанавливаются (изменяются) следующими нормативными актами: ——————————— <7> Закон вступил в силу с 1 января 2007 года.
— городских, сельских населенных пунктов — генеральными планами городских округов, городских и сельских поселений, утвержденными представительным органом местного самоуправления данных муниципальных образований (ч. 3 ст. 23 и ч. 1 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и отображающими границы населенных пунктов, расположенных в границах данных муниципальных образований; — сельских населенных пунктов — схемами территориального планирования муниципального района, утвержденными представительным органом местного самоуправления данного муниципального района (ч. 1 ст. 19 и ч. 1 ст. 20 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и отображающими границы данных населенных пунктов за пределами границ поселений (на межселенных территориях); — городов Москвы и Санкт-Петербурга — решением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. В редакции статьи 84 ЗК РФ, действовавшей до 1 января 2007 года, использовалось понятие «черта городских, сельских поселений». Черта поселений определялась как внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий. До 1 января 2007 года установление черты поселений должно было проводиться по общему правилу на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Проекты генеральных планов поселений, схемы территориального планирования муниципальных районов по длежат обязательному согласованию с уполномоченным федеральным органом, если планируется включение в границы населенных пунктов земельных участков из земель лесного фонда, и с высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если в границы населенных пунктов планируется включить земли сельскохозяйственного назначения (части 1 и 2 статьи 21, части 1 и 2 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Иначе говоря, при утверждении схем территориального планирования районов и генеральных планов поселений земли лесного фонда и сельскохозяйственного назначения не могут быть самостоятельно «переведены» органами местного самоуправления в земли населенных пунктов. До утверждения генеральных планов и схем территориального планирования, но не позднее 31 декабря 2012 года (в Московской области не позднее 31 декабря 2014 года), или после их утверждения включение конкретных земельных участков в границы населенных пунктов возможно ненормативными актами — решением исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по заявлению правообладателя земельного участка (части 1 и 1.1 статьи 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»). Аналогично, согласно статье 72 Земельного кодекса РСФСР, городская, поселковая черта, черта сельского населенного пункта определялась как внешняя граница земель города, поселка, сельского населенного пункта, которая отделяет их от других категорий земель. Городская, поселковая черта и черта сельских населенных пунктов должна была устанавливаться (изменяться) органами, утверждающими генеральные планы, проекты планировки и застройки этих населенных пунктов. В республиках в составе РСФСР черта населенных пунктов устанавливалась (изменялась) в порядке, определяемом законодательством этих республик. Отметим, что в соответствии с пунктом 2 статьи 83 ЗК РФ устанавливаемые или измененяемые границы населенных пунктов не должны пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. Иначе говоря, не допускается «разрезать» границей населенного пункта принадлежащий физическому или юридическому лицу земельный участок с тем, чтобы он «состоял» из земель двух категорий. В соответствии с частью 1 статьи 8 Закона о переводе земель установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов является переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов. Подчеркнем, что эта норма, как и иные нормы о переводе земель, касается изменения уже определенной категории земли. Процедура отнесения земельного участка к одной из категорий необходима, если категория земли не указана в документах ГКН и не может быть определена по правовым документам в порядке, установленном частями 2 и 3 статьи 14 Закона о переводе земель. В соответствии с частью 5 статьи 14 Закона о переводе земель участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов в зависимости от документально подтвержденного фактического использования участка. Строго говоря, если участок достоверно расположен в пределах установленной границы населенного пункта, то его категория уже определена, такой участок не нуждается в «отнесении» к категории земель населенных пунктов. Согласно части 3 статьи 15 Закона о переводе земель отнесение земельных участков, находящихся в неразграниченной государственной собственности, к землям населенных пунктов, границы которых установлены до 5 января 2005 года (до дня вступления в силу Закона о переводе земель), осуществляется органами местного самоуправления городских округов, муниципальных районов без согласования с правообладателями земельных участков. При этом в соответствии со статьей 8 Закона о переводе земель установление или изменение границы населенного пункта после 5 января 2005 года уже означает перевод земель из других категорий в земли населенных пунктов (или из земель населенных пунктов в земли других категорий). В связи с этим в настоящее время орган местного самоуправления (со статусом муниципального района и городского округа) не правомочен принимать решение «об отнесении» к землям населенных пунктов: — участков частной формы собственности; — участков с определенной категорией земли; — участков разграниченной государственной собственности (находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований); — если граница (черта) населенного пункта не установлена; — если граница (черта) населенного пункта установлена после 5 января 2005 года. Обратим внимание на то, что если земельный участок имеет правообладателя — федеральное, государственное или муниципальное унитарное предприятие или учреждение, то в силу факта предоставления им земли и в соответствии со статьей 3.1 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» этот участок относится к разграниченной государственной собственности. Следовательно, в отношении участка, принадлежащего на праве аренды, праве постоянного (бессрочного) пользования или безвозмездного срочного пользования государственной или муниципальной организации, не может приниматься решение «об отнесении» к землям населенных пунктов. Исходя из содержания части 6 статьи 14 Закона о переводе земель, отнесение участка к землям населенных пунктов осуществляется по той же процедуре, что и перевод земель, — по ходатайству заинтересованного лица с приложением выписки из ЕГРП о правах на участок (статьи 2 — 5 Закона о переводе земель). Следовательно, к категории земель населенных пунктов может быть «отнесен» только участок неразграниченной государственной земли, предоставленный без указания категории <8> в пользование организации частной формы собственности (АО, ООО, общественной или религиозной организации и т. д.) на праве аренды, постоянного (бессрочного) или безвозмездного срочного пользования. ——————————— <8> Что невозможно было сделать после 30 октября 2001 года.
Так же как и в случае перевода земель, в «отнесении» участка к землям населенных пунктов может быть отказано в случае несоответствия испрашиваемой категории утвержденным документам территориального планирования, документации по планировке территории, землеустроительной документации (ст. 4 Закона о переводе земель). Иначе говоря, если граница населенного пункта уже установлена (до 1 января 2007 года — землеустроительной документацией, после этой даты — схемой территориального планирования района, генеральным планом поселения или городского округа), то расположенный за ее пределами участок не может быть просто «отнесен» к категории земель населенных пунктов, необходимо изменение границы населенного пункта. Повторим, что орган местного самоуправления городского или сельского поселения вообще не вправе принимать решение «об отнесении» земельных участков к категории земель «своих» населенных пунктов. Так, администрация муниципального образования «Люберецкий муниципальный район» Московской области обратилась в арбитражный суд с заявлением к администрации городского поселения Люберцы о признании незаконным распоряжения главы администрации города об отнесении земельного участка к землям поселений. Федеральный арбитражный суд Московского округа в Постановлении от 19 декабря 2007 года по делу N А41-К2-19816/06 подтвердил незаконность оспариваемого акта, но вернул дело на новое рассмотрение, указав на отсутствие доказательств установления черты городского поселения Люберцы. Также суд указал, что спорный участок отнесен к категории земель сельскохозяйственного назначения, и решать вопрос должно Правительство Московской области. Согласно статье 9 Закона о кадастре недвижимости, пунктам 6 и 12 Порядка ведения государственного кадастра недвижимости [26] сведения о границах населенных пунктов, а также реквизиты правовых актов об их установлении или изменении подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости. При кадастровом учете должно быть достоверно установлено фактическое нахождение участка в пределах границы населенного пункта, установленной одним из названных правовых актов и внесенной в государственный кадастр недвижимости. Как определено частями 1 и 5 статьи 15 Закона о кадастре недвижимости, действующей с 1 сентября 2013 года (в редакции Федерального закона от 23 июля 2013 года N 250-ФЗ), органы государственной власти обязаны направлять для внесения в ГКН решения об установлении или изменении границ населенных пунктов вместе с картой (планом) объекта землеустройства, подготовленной в соответствии с Федеральным законом от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ «О землеустройстве». «Отнесение» участков к землям населенных пунктов органом местного самоуправления возможно в редких случаях, а именно: — когда участок относится к неразграниченной государственной земле; — когда участок предоставлен в пользование организации частной формы собственности без указания категории (что было допустимо только до 30 октября 2001 года); — когда категория участка не определена — полностью отсутствует в ГКН, ЕГРП и правовых документах (что было допустимо только до 30 октября 2001 года); — когда граница населенного пункта не установлена либо установлена до 5 января 2005 года. Если участок является частной собственностью либо уже имеет определенную категорию, либо граница населенного пункта установлена после 5 января 2005 года, то в этих случаях должно осуществляться не «отнесение» к категории земель населенных пунктов, а изменение границы населенного пункта в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности. При этом необходимо отличать границу населенного пункта от границы муниципального образования — городского или сельского поселения, городского округа (ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; далее — Закон о местном самоуправлении). Понятие «граница населенного пункта» установлено земельным и градостроительным законодательством, а понятие «граница поселения» — законодательством о местном самоуправлении. В соответствии со статьей 2 Закона о местном самоуправлении сельское поселение представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, городское поселение — город или поселок, территория которого входит в территорию муниципального района, городской округ представляет собой городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения (подп. 3 ч. 1 ст. 11 Закона о местном самоуправлении). В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (подп. 4 ч. 1 ст. 11 Закона о местном самоуправлении). В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями) (подп. 5 ч. 1 ст. 11 Закона о местном самоуправлении). Таким образом, в границах муниципального образования со статусом городского или сельского поселения, городского округа могут находиться не только земли населенных пунктов, но и земли других категорий (промышленности, сельскохозяйственного назначения, лесного фонда и т. д.). Граница (черта) населенного пункта может совпадать с границей муниципального образования — городского или сельского поселения, городского округа, если в состав этого муниципального образования входит только один город, поселок, деревня без прилегающих территорий.
Перспективы изменения законодательства о категории земель
Как видно из изложенного, в существующем законодательстве определение категории земли во многом связано с документами территориального планирования, разработка и принятие которых регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации. Деление земель на категории заимствовано Земельным кодексом Российской Федерации из Земельного кодекса РСФСР. Более чем двадцатилетняя практика применения этого базового положения российского земельного законодательства потребовала внесения в него изменений. В соответствии с Основами государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 — 2017 годы [30] одним из основных направлений государственной политики по управлению земельным фондом является совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории. Определение правового режима земли предусматривается на основании видов разрешенного использования в соответствии с документами территориального планирования. 4 марта 2014 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством Российской Федерации внесен проект Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» (законопроект N 465407-6) [31]. Вступление в силу Федерального закона предусмотрено с 1 января 2018 года. Статьей 20 законопроекта предусмотрено, что вид разрешенного использования земельного участка устанавливается на основании сведений об отнесении участка к определенной категории земель и цели его предоставления, указанной в документах о правах на такой участок. Сведения государственного кадастра недвижимости о принадлежности участка к той или иной категории земель сохраняются в кадастре со статусом «архивные» и исключаются из него через пять лет со дня внесения сведений о разрешенном использовании. При этом сведения о кадастровой стоимости участков, внесенные на основании архивных сведений о категории земель, также сохраняются в течение пяти лет и используются для целей, указанных в пункте 5 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации (налогообложение и определение арендной платы за землю). Таким образом, категории земель должны выполнить свою функцию для кадастровой оценки и последующего установления разрешенного использования земельных участков. В связи с этим до вступления в силу указанного Федерального закона при кадастровом учете и государственной регистрации прав должны неукоснительно соблюдаться требования существующего земельного законодательства — обязательное определение категории земли.
Литература и информационные источники
1. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ. 2. Федеральный закон от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». 3. Федеральный закон от 2 января 2000 года N 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре». 4. Федеральный закон от 13 мая 2008 года N 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости». 5. Земельный кодекс РСФСР, утвержденный Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991 года. 6. Приказ Федеральной службы земельного кадастра России от 15 июня 2001 года N П/119 «Об утверждении документов государственного земельного кадастра» (вместе с Порядком ведения государственного реестра земель кадастрового района). 7. Правила оформления кадастрового плана участка ГЗК-1-Т. О-04-01-01, утвержденные Федеральной службой земельного кадастра России 10 апреля 2001 года. 8. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 января 2010 года N 2 «О признании утратившими силу некоторых актов Федеральной службы земельного кадастра России». 9. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 18 февраля 2008 года N 32 «Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка». 10. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 2 августа 2013 года N 135 «О признании утратившими силу некоторых Приказов Министерства юстиции Российской Федерации». 11. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 28 декабря 2012 года N 831 «Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка, кадастровых выписок о земельном участке, о здании, сооружении, объекте незавершенного строительства и кадастрового плана территории». 12. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 19 января 2011 года N КА-А41/15143-10 по делу N А41-13556/10 // СПС «КонсультантПлюс». 13. Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». 14. Чубаров В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости. М.: Статут, 2006. 15. Федеральный закон от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». 16. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 26 сентября 2012 года N 18-КГ12-31 // СПС «КонсультантПлюс». 17. Федеральный закон от 7 июля 2003 года N 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве». 18. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 22 ноября 2012 года по делу N А41-33690/11 // СПС «КонсультантПлюс». 19. Лесной кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 4 декабря 2006 года N 200-ФЗ. 20. Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е издание, переработанное. М.: Норма, 2009. 21. Федеральный закон от 18 декабря 2006 года N 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». 22. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ. 23. Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». 24. Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». 25. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 19 декабря 2007 года по делу N А41-К2-19816/06 // СПС «КонсультантПлюс». 26. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 февраля 2010 года N 42 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости». 27. Федеральный закон от 23 июля 2013 года N 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета объектов недвижимости». 28. Федеральный закон от 18 июня 2001 года N 78-ФЗ «О землеустройстве». 29. Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 30. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 года N 297-р «Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 — 2017 годы». 31. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Офиц. сайт: URL: http://asozd2.duma. gov. ru.
