(Мамырбаев Р. Н.) («Энергетическое право», 2007, N 2)
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН О ПЕРЕРАБОТКЕ НЕФТИ И РЕАЛИЗАЦИИ НЕФТЕПРОДУКТОВ
Р. Н. МАМЫРБАЕВ
Мамырбаев Р. Н., прокурор Атырауской области, соискатель НИИ частного права КазГЮУ.
В настоящее время в Казахстане сложилась некоторая система законодательства, регулирующего отношения, возникающие в нефтяном секторе экономики республики. Основой для становления и развития законодательства, регулирующего переработку и реализацию нефтепродуктов, стал Кодекс РК о недрах и переработке минерального сырья от 30.05.1992 <1>, отмененный в 1996 г. Далее происходит важнейшее событие в истории нефтяного законодательства — появляется основной специальный акт в данной сфере — Указ Президента РК, имеющий силу закона, от 28.06.1995 «О нефти» (в настоящее время — Закон РК «О нефти» <2>). Наконец, 27.01.1996 принят Указ Президента РК, имеющий силу закона, «О недрах и недропользовании» (в настоящее время — Закон РК «О недрах и недропользовании» <3>). ——————————— <1> Кодекс Республики Казахстан «О недрах и переработке минерального сырья» от 30.05.1992 // Законы и постановления, принятые на VII сессии Верховного Совета РК 12-го созыва. Т. 1. Алма-Ата: Издание Верховного Совета РК, 1992 (утратил силу в соответствии с Законом РК от 27.01.1996 N 2828). <2> Закон Республики Казахстан «О нефти» от 28.06.1995 N 2350. // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. N 11. Ст. 76. <3> Закон Республики Казахстан «О недрах и недропользовании» от 27.01.1996 N 2828 // Ведомости Верховного Совета РК. 1996. N 2. Ст. 182.
Действующий Закон о нефти регулирует отношения, возникающие при проведении нефтяных операций на территории, находящейся под юрисдикцией РК, в том числе на море и во внутренних водоемах. Ошибочно полагать, что понятие «нефтяные операции» может толковаться широко и, исходя из этимологии слов, включать и операции по переработке нефти и реализации нефтепродуктов. Закон о нефти определяет нефтяные операции как все работы, относящиеся к разведке, добыче и связанные с ними единым технологическим циклом хранение нефти и ее перекачка трубопроводным транспортом (ст. 1 Закона о нефти). Переработка нефти и ее сбыт, следовательно, остаются за пределами действия Закона о нефти. Регулирование этих отношений отдано другим нормативным правовым актам (в частности, Закону РК о государственном регулировании производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов, ГК РК, Закону РК о лицензировании, Закону РК о техническом регулировании и т. п.). К примеру, при определении понятия «нефть» (которое фигурирует в качестве предмета обязательственных отношений по переработке нефти). Так, понятие «нефти» в Законе о нефти понимается широко, т. е. это сырая нефть и природный газ, а также углеводороды, полученные после очистки сырой нефти, природного газа и обработки горючих сланцев или смолистых песков. Закон о нефти закрепил право устанавливать в законодательных актах об отдельных видах полезных ископаемых особенности, которые могут расходиться с положениями, установленными в Законе о недрах и недропользовании (п. 1 ст. 4 Закона о недрах и недропользовании). Следовательно, если в Законе о нефти будут установлены положения, отличающиеся от Закона о недрах и недропользовании, противоречия между двумя законодательными актами будут решаться в пользу Закона о нефти, поскольку именно он является специальным законодательным актом в данной области. Таким образом, Закон о нефти, заложивший правовую концепцию недропользования в РК, регулирует проведение нефтяных операций, однако не регулирует отношения по переработке нефти и реализации нефтепродуктов. В связи с отсутствием специального законодательства, регулирующего отношения в сфере переработки и реализации нефтепродуктов, на определенном этапе экономического развития государства сложилась такая ситуация, когда это приводило к незащищенности интересов сырьевых территорий действующим законодательством. Правительство РК уже давно отмечало существующие проблемы в нефтеперерабатывающей отрасли, решение которых предусматривалось путем построения сбалансированной комплексной системы механизмов государственного регулирования. Среди существующих проблем в этой отрасли — высокая доля нелегального оборота, которая по бензину оценивалась в 50% (в развитых странах не превышает 10%), а также низкая конкурентоспособность отечественных НПЗ. Рост мировых цен на сырую нефть привел к ситуациям, когда нефтедобывающие компании предпочли отгружать нефть на экспорт, создавая тем самым дефицит сырья на внутреннем рынке. Результатом являются минимальная загруженность отечественных НПЗ из-за отсутствия сырья и сравнительно низкая доля казахстанской продукции (около 50%) на внутреннем рынке бензина. С целью решения возникших проблем, связанных с поступлением налоговых платежей от оборота нефти и нефтепродуктов (бензина, дизельного топлива), а также с целью защиты казахстанских производителей нефтепродуктов и повышения конкурентоспособности отечественной продукции Правительством РК 02.03.2000 принято Постановление N 339 «О Программе по усилению государственного регулирования оборота нефтепродуктов на территории РК» <4>. ——————————— <4> Постановление Правительства РК «О Программе по усилению государственного регулирования оборота нефтепродуктов на территории Республики Казахстан» от 02.03.2000 N 339 (с изменениями и дополнениями, внесенными в соответствии с Постановлением Правительства РК от 27.07.2000 N 1152) // Справочная правовая система. Алма-Аты, 2006.
Данная Программа стала довольно-таки прогрессивным для своего времени документом, в котором предпринята попытка в комплексе решить вопросы организации полного государственного контроля над производством и оборотом нефтепродуктов, а также обеспечения поступления налоговых платежей от его оборота, на основе упорядочения всей системы взаимосвязей между производителями, потребителями и государственными органами. В рамках Программы предполагалось осуществление ряда мер по совершенствованию законодательства в этой области, налогообложения, системы государственного контроля за оборотом нефтепродуктов, в том числе и в регионах. В то же время отмечалась настоятельная необходимость принятия закона, регулирующего вопросы оборота и реализации нефтепродуктов, который мог повлиять на рынок нефтепродуктов для его регулирования в интересах экономики республики. Актуальность и полезность принятия подобного закона объяснялась ежегодным сезонным взлетом цен на горюче-смазочные материалы в период весенне-осенних полевых работ, злоупотреблениями в сфере качества реализуемого в розничной торговле бензина и дизельного топлива и т. д. Главной задачей при разработке законопроекта являлось установление правовой основы для защиты прав потребителей нефтепродуктов, защиты внутреннего рынка нефтепродуктов и его местных производителей (местные НПЗ), а также защита населения и окружающей среды при деятельности в сфере оборота нефтепродуктов. Первоначальный проект Закона «О государственном регулировании производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов», внесенный на рассмотрение Мажилиса Парламента РК Постановлением Правительства РК от 27.04.2001, отклонен Мажилисом по причине содержания в нем норм, ущемляющих свободу предпринимательской деятельности, и направленности на откровенное ограничение конкуренции. Кроме того, в нем не было предусмотрено обеспечение прозрачности в производстве, оптовой и розничной торговле нефтепродуктами и отсутствовали механизмы регулирования производства и оборота. С учетом замечаний и предложений депутатов Правительство РК доработало данный законопроект. Однако анализ норм отклоненного законопроекта показал, что, наряду с недостатками, он имел и свои преимущества, в числе которых более широкая сфера применения закона. Целью законопроекта являлось усиление механизмов косвенных методов госрегулирования, дабы не допустить в будущем скачков цен на рынке ГСМ, пики которых в предшествующие годы традиционно приходились на посевную и уборочную кампании, а также на период заготовки топлива на зиму. Закон предполагал открытие возможности для перекрытия теневых потоков бензина и улучшение процесса пополнения государственной казны. Первый вариант предусматривал достаточно громоздкую систему регулирования, включающую лицензирование производства, хранения, транспортировки и реализации нефтепродуктов. Тогда мажилисмены посчитали, что заложенные в проекте механизмы регулирования ущемляют свободу предпринимательской деятельности и откровенно ограничивают конкуренцию. Во избежание повторения лихорадки рынка нефтепродуктов прошлых лет разработчики представили обновленный вариант документа. На этот раз депутаты не отличались категоричностью и включились в работу над законопроектом совместно с его разработчиками. В итоге вышедший документ из стен Мажилиса (нижняя палата Парламента) базировался на организации комплексной системы учета производства и оборота нефтепродуктов на основе ведения единой базы данных с составлением взаимоувязанного баланса нефтепродуктов. Иными словами, НПЗ теперь обязали декларировать свою продукцию, оформлять на нее сопроводительные накладные и вести единую базу данных. Но главное — они должны быть оснащены специальными приборами учета, обеспечивающими автоматизированную передачу уполномоченному органу информации об объемах производства и реализации нефтепродуктов. Еще один принципиальный момент: законопроект предписывал НПЗ производить минимальный объем нефтепродуктов, необходимых для насыщения внутреннего рынка. Однако на этом работа над законопроектом не закончилась. Так, сенаторы внесли в законопроект понятие «поставщик нефти», откорректировали понятие «единая база данных». С целью уменьшения запрашиваемых сведений у лиц, осуществляющих производство и оборот нефтепродуктов, единую базу данных предполагается формировать на основе информации государственных органов, осуществляющих в пределах своей компетенции государственное регулирование производства и оборота нефтепродуктов. С этой же целью изменено понятие «сопроводительная накладная», которая, по версии депутатов Сената (верхняя палата Парламента), предполагала стать унифицированным документом, предназначенным для контроля за движением нефтепродуктов. Сенат исключил возможность приостановления лицензии на производство нефтепродуктов за нарушение порядка декларирования и порядка предоставления уполномоченному органу сведений, что, по мнению сенаторов, могло бы привести к неоправданной остановке предприятия. Сенаторы также усилили требования по компаундированию, введению присадок в товарные бензины и некондиционные нефтепродукты, производство которых будет допускаться только при наличии специальной лицензии. Из одобренного Мажилисом варианта исключена норма, предусматривающая обязательный прием нефтеперерабатывающими предприятиями на переработку сырья при неполной их загруженности, по тарифам на услуги переработки, устанавливаемым антимонопольным комитетом. Кроме того, перенесен срок введения в действие нормы, предусматривавшей обеспечение автоматизированной передачи уполномоченному органу информации об объемах приобретения и реализации нефтепродуктов. Принятый 07.04.2003 Закон РК «О государственном регулировании производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов» (далее — Закон об обороте нефтепродуктов) ввел достаточно жесткий государственный контроль за производством и оборотом бензина (за исключением авиационного), дизельного топлива и мазута <5>. Закон введен в действие с 01.07.2003 г., а в части применения систем учета автозаправочными станциями (далее — АЗС) и базами нефтепродуктов — с 01.01.2004. ——————————— <5> Закон Республики Казахстан «О государственном регулировании производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов» от 07.04.2003 N 402-II (с изменениями, внесенными в соответствии с Законом РК от 20.12.2004 N 13-III) // Ведомости Парламента РК. 2003. N 6. Ст. 33.
В результате принятия Закона об обороте нефтепродуктов ожидалось, что большая часть существующих проблем будет снята, однако до сих пор ситуация остается достаточно напряженной. Во исполнение данного Закона Законом РК от 07.04.2003 N 403 внесены изменения в некоторые законодательные акты РК, в том числе и в Закон «О нефти», затрагивающие не только вопросы государственного регулирования производства и оборота нефтепродуктов, но и оборот сырой нефти, которые введены в действие с 01.07.2003. Однако эти изменения выходят за рамки вопросов производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов. Данное обстоятельство вызвало отрицательную оценку ученых-правоведов <6>. ——————————— <6> Айтхожаев С. С. Государственное регулирование производства и оборота нефтепродуктов. Алматы, 2003. С. 34.
Следует отметить, что ряд положений Закона дублирует действующие нормы права (например, полномочия Правительства РК по установлению ограничений на ввоз и вывоз нефтепродуктов в качестве мер защиты внутреннего рынка или отдельные вопросы антимонопольного регулирования). В свою очередь, многие другие положения Закона являются новыми, в частности лицензирование деятельности по производству нефтепродуктов, сертификация услуг автозаправочных станций и баз нефтепродуктов, ведение паспортов производства и т. д. Очевидно, что законодательство претерпело дальнейшие изменения в части установления порядка лицензирования деятельности по производству нефтепродуктов и определения лицензионных требований, поскольку первоначально такой порядок и такие требования отсутствовали. В то же время Правительством РК не определен государственный орган, который будет осуществлять лицензирование. Необходимость разрешения данного вопроса заключается в том, что регулирование оборота нефтепродуктов — стратегически важная задача для государства, обеспечивающая бесперебойное функционирование и развитие всей экономики страны, где особую роль могут сыграть местные НПЗ, деятельность которых в первую очередь необходимо отрегулировать путем ведения порядка лицензирования. Анализируя данный Закон, М. К. Сулейменов справедливо отметил, что одним из недостатков данного нормативного правового акта является усиление государственного вмешательства в производственную сферу нефтепереработчиков <7>. Из 16 статей Закона об обороте нефтепродуктов целых 6 статей непосредственно направлены на регламентацию компетенции государственных органов в сфере переработки нефти и реализации нефтепродуктов. А в остальном — это различные ограничения в сфере оборота нефтепродуктов и императивное обременение обязанностями публично-правового характера участников этих отношений в интересах обеспечения государственного регулирования. ——————————— <7> Сулейменов М. К. Нефтяное законодательство Республики Казахстан: проблемы и перспективы. Алматы, 2003. С. 33.
Для сравнения можно провести анализ положений Закона Республики Молдова (далее — РМ) «О рынке нефтепродуктов» от 30.07.2001 N 461-XV. Как следует из преамбулы этого Закона, его целью является формирование организационных, правовых и экономических основ обеспечения экономической безопасности страны и регламентирование деятельности по импорту, транспортировке, хранению и торговле нефтепродуктами как стратегическими продуктами со специальным режимом действия на внутреннем рынке. Закон РМ о рынке нефтепродуктов в отличие от нашего Закона действительно направлен на регулирование оборота нефтепродуктов. Это, конечно, не означает, что норм о государственном регулировании рынка нефтепродуктов в Законе РМ о рынке нефтепродуктов нет. Этим вопросам посвящены 5 статей из 27, 3 из которых определяют полномочия отдельных органов (Национального агентства по регулированию в энергетике, органов публичного управления, наделенных правом выдачи лицензий и технических разрешений) и особенности деятельности государственных органов (прозрачность информации, права некоторых органов, бюджет агентства и т. п.). В Законе РМ о рынке нефтепродуктов нашли отражение такие вопросы, как защита прав потребителей нефтепродуктов, вопросы ценообразования, лицензирования и выдачи технических разрешений, импорт, экспорт, хранение нефтепродуктов, разрешение споров и ответственность участников нефтепродуктов. В Законе РК об обороте нефтепродуктов эти вопросы либо не упоминаются вовсе, либо Закон содержит отсылочные нормы. Необходимо признать, что Закон РК об обороте нефтепродуктов и другие акты, регулирующие отношения в сфере производства и реализации нефтепродуктов, все еще не решают основные проблемы в этой области, одной их которых является отсутствие необходимых подзаконных нормативных правовых актов. Следует отметить, что Законом об обороте нефтепродуктов предусмотрены меры по обеспечению загруженности производителей нефтепродуктов, однако в нем не предусмотрены меры воздействия или ответственности в случае неисполнения требований в отношении такого минимального объема производства, в том числе в виде приостановления (отзыва) лицензии. Что касается государственных гарантий обеспечения сбыта готовых нефтепродуктов, произведенных в рамках установленных государством минимальных объемов, то Закон РК об обороте нефтепродуктов не содержит подобных гарантий или каких-либо компенсационных механизмов в случае затоваривания складов либо незапланированных колебаний рынка. Рассматриваемый Закон устанавливает контроль над оборотом нефтепродуктов, в том числе посредством мониторинга через единую базу данных их производства и оборота, введения сопроводительных накладных и установления порядка декларирования. Производители и реализаторы нефтепродуктов обязаны представлять уполномоченному органу декларации об объемах и остатках производства и оборота нефтепродуктов по соответствующим дополнительно утверждаемым формам. Если при реализации нефтепродуктов осуществляется их перевозка, то в обязательном порядке оформляются сопроводительные накладные (ст. 11 Закона об обороте нефтепродуктов). Уполномоченный орган, ведя единую электронную базу данных по производству и обороту нефтепродуктов, составляет их баланс. Сведения в базу данных поступают от их производителей, которые обязательно должны быть оснащены приборами учета, обеспечивающими автоматизированную передачу информации об объемах производства и реализации. АЗС и базы нефтепродуктов также должны иметь компьютерную систему учета их приобретения и реализации. Законом также предусмотрены обмен информацией между государственными органами и предоставление информации от различных государственных органов в уполномоченный орган для ведения единой базы данных (ст. 7 Закона об обороте нефтепродуктов). Таким образом, влияние государства в значительной мере распространяется на свободу предпринимательской деятельности организаций, работающих в сфере производства и оборота нефтепродуктов. Такой всеобъемлющий сбор информации может сделать частные компании в определенном плане уязвимыми, учитывая, что Закон об обороте нефтепродуктов не предусматривает сохранение режима конфиденциальности этой информации. Кроме того, для создания единой базы данных нужна соответствующая компьютеризация всех участников рынка нефтепродуктов с возможностью использования электронной почты и сети Интернет, чего пока нет в наличии. Касательно регулирования государственного контроля качества нефтепродуктов Закон об обороте нефтепродуктов содержит такие нормы, как запрет на производство и реализацию этилированного бензина, осуществление производства нефтепродуктов только предприятиями, имеющими соответствующую лицензию на производство нефтепродуктов, компаундирование, введение присадок, добавок и компонентов в товарные бензины, некондиционные нефтепродукты и дизельное топливо, запрет на производство нефтепродуктов двумя и более производителями на одном и том же оборудовании. Представляется, что лицензирование производства нефтепродуктов, сертификация услуг автозаправочных станций и баз нефтепродуктов, мониторинг производства и оборота нефтепродуктов и прочие меры, устанавливаемые Законом об обороте нефтепродуктов, также будут служить названной цели. Установленный нормой ст. 10 Закона об обороте нефтепродуктов запрет производства этилированного бензина вызывает определенные сложности. На некоторых НПЗ (в частности, на Атырауском НПЗ) хранится определенное количество (около 61 тонны) этиловой жидкости (тетроэтилсвинец), предназначенной для производства этилированного бензина. Введя запрет на производство этилированного бензина, законодатель не предусмотрел нормы, которые могли определить, куда теперь девать остаток этиловой жидкости, которая является сильноядовитым веществом. Комментируемый Закон содержит обширный перечень государственных органов, осуществляющих государственное регулирование производства и оборота нефтепродуктов. Достаточно подробно определена компетенция Правительства РК, уполномоченного органа и государственных органов в области стандартизации, метрологии и сертификации и в области энергетики. Что касается прочих названных государственных органов, то их компетенция определена несколько схематично и вытекает из их общей компетенции. При этом Закон об обороте нефтепродуктов не содержит положения о возможности осуществления иных функций в области государственного регулирования производства и оборота нефтепродуктов прочими государственными органами, не названными в Законе. На практике это не будет означать отсутствие вмешательства иных государственных органов в деятельность по производству и обороту нефтепродуктов при осуществлении ими действий в рамках своих полномочий, например налоговыми органами или органами технического надзора. Пока не ясно, кто будет определен уполномоченным органом в области государственного регулирования производства и оборота нефтепродуктов. Закон об обороте нефтепродуктов определяет полномочия этого органа отдельно от полномочий наиболее вероятных претендентов — государственных органов в области энергетики или же в области торговли, и это логически позволяет предположить их несовпадение. Кроме того, поскольку ни один из названных в Законе об обороте нефтепродуктов государственных органов (включая уполномоченный) не назван в качестве органа, осуществляющего лицензирование производства нефтепродуктов (хотя и имеется соответствующее полномочие Правительства РК определять такой орган), то и в отношении этого органа логика законодателя не совсем ясна. Анализируя полномочия государственных органов в области производства и оборота нефтепродуктов, необходимо особо упомянуть об изменениях, внесенных в Закон о нефти и которые в отличие от Закона об обороте нефтепродуктов не привлекли к себе широкого внимания. Такие изменения коснутся именно определения полномочий Правительства РК и компетентного органа по вопросам добычи и оборота нефти. Следует отметить, что сам Закон касается только оборота отдельных видов нефтепродуктов, в то время как названные изменения в Закон о нефти затрагивают полномочия Правительства РК и компетентного органа в части регулирования добычи и оборота нефти как таковой, то есть согласно ст. 1 Закона о нефти: «сырой нефти, газового конденсата и природного газа, а также углеводородов, полученных после очистки сырой нефти, природного газа и обработки горючих сланцев или смолистых песков». Таким образом, очевидно более широкое влияние произведенных изменений на деятельность в сфере оборота нефти в целом. В частности, указанным Законом полномочия Правительства РК дополнены такими правами, как регулирование экспорта нефти, установление количественных ограничений (квот) на транспортировку нефти различными видами транспорта, определение порядка ведения единой базы данных добычи и оборота нефти и организация системы контроля за соблюдением требований безопасности к технологическому процессу добычи, хранения и оборота нефти. Полномочия компетентного органа также дополнены положением об осуществлении государственного регулирования добычи нефти в соответствии с проектом разработки месторождения, а также ее оборота. Сказанное позволяет предположить, что таким образом вводится дополнительное правовое регулирование не только оборота отдельных видов нефтепродуктов, но оборота самой нефти в целом. И если в отношении нефтепродуктов данным законодательным актом более или менее определены рамки соответствующего регулирования, то в отношении регулирования оборота нефти механизм такого регулирования пока не ясен. Возникает вопрос в отношении того, как будет осуществляться регулирование добычи нефти по уже заключенным контрактам с рабочими программами, которые были согласованы с компетентным органом при заключении контрактов и легли в основу расчета экономики проектов, финансовой модели и соответственно налогового режима, принимая во внимание положения о стабильности контрактов. В этом аспекте представляет интерес соотношение полномочий компетентного органа, обладающего полномочиями в сфере добычи и оборота нефти и уполномоченного органа в сфере регулирования производства и оборота нефтепродуктов, которым, по всей вероятности, станет государственный орган в области энергетики. Очевидно, что функции компетентного и уполномоченного органа, скорее всего, совпадут у одного и того же министерства. Таким образом, это министерство сосредоточит в своих руках весьма существенные полномочия как в отношении нефтяных операций (разведки, добычи и строительства и эксплуатации подземных хранилищ и резервуаров нефти, строительства и эксплуатации нефтегазопроводов и прочее), так и в отношении производства и оборота отдельных продуктов переработки нефти. В соответствии с нормами Закона об обороте нефтепродуктов для производителей нефтепродуктов предусмотрено обязательное лицензирование деятельности по производству определенного ассортимента нефтепродуктов. Производство нефтепродуктов разрешается только при наличии паспорта производства, который утверждается государственным органом в области энергетики, и только по адресу, указанному в лицензии, и при обязательном оснащении контрольными приборами учета, обеспечивающими автоматизированную передачу информации об объемах производства уполномоченному государственному органу. Производителям нефтепродуктов запрещено осуществлять реализацию сырой нефти и газового конденсата. Они обязаны согласовывать с государственным органом в области энергетики годовой график проведения ремонтных и восстановительных работ, за исключением случаев, связанных с предотвращением угрозы безопасности производственного процесса. При этом из толкования текста нормы ст. 10 Закона об обороте нефтепродуктов следует, что в случае угрозы экологической безопасности, а также жизни и здоровью населения при условии сохранения безопасности производственного процесса график ремонтных и восстановительных работ будет согласовываться в общем порядке. Таким образом, с 01.07.2003 в совокупности с уже действующим законодательным регулированием производители нефтепродуктов обязаны иметь следующие основные документы: разрешение на специальное природопользование, декларацию промышленной безопасности, лицензию на производство нефтепродуктов, паспорт производства, декларацию об остатках продукции и объемах оборота нефтепродуктов. Кроме того, они должны предоставлять сведения в уполномоченный орган для осуществления мониторинга, налоговую отчетность, а также иметь в наличии контрольные приборы учета, обеспечивающие автоматизированную передачу уполномоченному органу информации об объемах производства и реализации нефтепродуктов. При этом обязанность производителей нефтепродуктов иметь названные контрольные приборы учета возникла уже с 01.07.2003, однако как это реализуется на практике и какими должны быть такие приборы учета, пока неясно. Нормы касательно обязанности производителей нефтепродуктов использовать контрольные приборы учета, а также предоставлять сведения в уполномоченный орган для осуществления мониторинга и декларацию об остатках продукции и объемах оборота нефтепродуктов дублируют друг друга по своей сути, поскольку в уполномоченный орган три раза будет разными путями поступать примерно одна и та же информация. Таким образом, у производителя нефтепродуктов увеличивается объем бумажной работы, которую следует осуществить, а у уполномоченного органа в три раза увеличится объем однородной информации, которую надо будет обработать. Кроме того, данные, которые должны содержаться в паспорте производства, в некоторой степени дублируют данные, содержащиеся в декларации промышленной безопасности. Применение нормы Закона об обороте нефтепродуктов, устанавливающей обязательные условия производства, реализации и транспортировки нефтепродуктов, должно повлечь определенные последствия для различных участников рынка нефтепродуктов, задействованных в производстве, реализации и транспортировке нефтепродуктов. Транспортировка нефтепродуктов допускается посредством специально оборудованного и допущенного к перевозке транспорта в соответствии с требованиями, предъявляемыми к перевозкам опасных грузов, и правилами технической эксплуатации. В некоторых случаях при транспортировке должна будет оформляться сопроводительная накладная. Что касается ответственности за невыполнение требований Закона об обороте нефтепродуктов, то здесь важную роль играет определение механизма исполнения требований законодательства. Одним из рычагов такого механизма является установление мер защиты и ответственности за неисполнение тех или иных норм законодательства. Однако Закон не устанавливает подобных мер, ограничившись общей ссылкой на установленную законодательством РК ответственность. Поэтому напрашивается вывод о том, что законодатель недооценивает значение таких видов юридической ответственности, как гражданско-правовая, административно-правовая и уголовно-правовая ответственность за нарушение норм Закона об обороте нефтепродуктов. Касательно гражданско-правовой ответственности могут быть применены нормы ГК РК об ответственности (о возмещении убытков) в соответствии со ст. 9 ГК РК <8> при наличии и доказанности таких убытков, возникших вследствие неисполнения требований Закона об обороте нефтепродуктов. Такая вероятность представляется достаточно низкой, но исключать ее полностью нельзя. ——————————— <8> Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть) от 27.12.1994 // Ведомости Верховного Совета РК. 1994. N 23 — 24 (приложение). Ст. 282; Гражданский кодекс Республики Казахстан (Особенная часть) от 01.07.1999 N 409-I // Ведомости Парламента РК. 1999. N 16 — 17. Ст. 642.
Полагаем, что законодательством в данном случае может быть установлена административная и уголовная ответственность, предусмотренная Кодексом РК об административных правонарушениях <9> (далее — КоАП РК) и Уголовным кодексом РК <10> (далее — УК РК) соответственно. ——————————— <9> Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30.01.2001 N 155-II // Казахстанская правда. 2001. 13 февраля. <10> Уголовный кодекс Республики Казахстан от 16.07.1997 N 167-I // Казахстанская правда. 1997. N 174.
КоАП РК предусмотрена ответственность за нарушение законодательства о стандартизации, сертификации и единстве измерения (ст. 317 КоАП РК), в частности за реализацию продукции, подлежащей обязательной сертификации, без наличия сертификата соответствия, а также в случае его подделки, истечения или приостановления срока действия, а также неисполнения предписаний органов, осуществляющих государственный надзор за соблюдением требований стандартов и технических условий, правил сертификации и метрологических правил. Приведенная норма КоАП РК может быть применена органами государственного надзора по стандартизации, метрологии и сертификации в случае отсутствия сертификации услуг автозаправочных станции и базы нефтепродуктов. Вместе с тем законодательством установлена ответственность за осуществление деятельности без соответствующей лицензии либо с нарушением лицензионных норм и правил, влекущее установленные законодательством административную и уголовную ответственность. Доход, полученный от осуществления деятельности без лицензии, подлежит изъятию в соответствующий бюджет органами налоговой службы (ст. 24 Закона РК «О лицензировании» <11>, ст. 190 УК РК, ст. 137 КоАП РК). ——————————— <11> Закон Республики Казахстан «О лицензировании» от 17.04.1995 N 2200 // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. N 3 — 4. Ст. 37.
Таким образом, производство нефтепродуктов без соответствующей лицензии может повлечь административную и уголовную ответственность. В УК РК не предусмотрена возможная ответственность за другие нарушения законодательства в сфере оборота нефтепродуктов, а также в сфере сертификации, которые напрямую были бы связаны с действием Закона об обороте нефтепродуктов. Поэтому в будущем следует предусмотреть возможность внесения изменений в УК РК и КоАП РК, в соответствии с которыми наступала бы ответственность и за другие нарушения норм законодательства об обороте нефтепродуктов. Для сравнения приведем нормы об ответственности участников рынка нефтепродуктов, установленной в ст. 25 Закона РМ «О рынке нефтепродуктов». Помимо общей отсылочной нормы об ответственности участников рынка, установленной действующим законодательством (п. 3 ст. 25 Закона), имеется норма об ответственности продавца, которым признается хозяйствующий субъект, осуществляющий розничную торговлю нефтепродуктами (ст. 2 Закона). Так, продавец нефтепродуктов несет ответственность, в том числе материальную, за безопасность покупателя и его имущества, находящегося на территории хранилища или станции заправки основными видами нефтепродуктов, а также за соблюдение экологических требований. Скорее всего, данная норма ужесточила ответственность продавцов в розницу в целях защиты интересов потребителей. Согласно ст. 12 Закона РК об обороте нефтепродуктов реализация нефтепродуктов допускается производителями нефтепродуктов, поставщиками нефти, лицами, осуществляющими реализацию с автозаправочных станций, а также с баз нефтепродуктов. Это означает запрет на реализацию нефтепродуктов всеми остальными лицами, не перечисленными в данной статье. Мотивы установления подобного регулирования в целом понятны — контроль за качеством нефтепродуктов и недопущение злоупотребления при ценообразовании в сфере торговли нефтепродуктами. В то же время следует иметь в виду существование рынка посреднических услуг в сфере реализации нефтепродуктов. Существуют организации, осуществляющие реализацию нефтепродуктов другими способами, а также устоявшиеся схемы построения бизнеса с участием производителей нефтепродуктов, посредников и конечных потребителей. Новое законодательное регулирование повлечет пересмотр и реструктуризацию таких отношений. Помимо Закона РК об обороте нефтепродуктов, отношения в сфере переработки нефти и реализации нефтепродуктов регулируются и другими нормативными правовыми актами (Конституция РК <12>, ГК РК; Кодекс РК «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» <13>, Таможенный кодекс РК <14>, Закон РК «О защите прав потребителей» <15>; Закон РК «О лицензировании», Закон РК «О нефти», Закон РК «О естественных монополиях» <16>, Закон РК «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности» <17>; Закон РК «О регулировании торговой деятельности» <18>; Закон РК «О техническом регулировании» <19>; Закон РК «О частном предпринимательстве» <20> и др. ——————————— <12> Конституция Республики Казахстан от 30.08.1995 // Ведомости Парламента РК. 1996. N 4. Ст. 217. <13> Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» от 12.06.2001 N 209-II ЗРК (Налоговый кодекс) // Ведомости Парламента РК. 2001. N 11 — 12. Ст. 168. <14> Таможенный кодекс Республики Казахстан от 05.04.2003 // Ведомости Парламента РК. 2003. N 7 — 8. Ст. 40. <15> Закон Республики Казахстан «О защите прав потребителей» от 05.06.1991 N 640-XII // Ведомости Верховного Совета РК. 1991. N 23. Ст. 267. <16> Закон Республики Казахстан «О естественных монополиях» от 09.07.1998 N 272-I // Ведомости Парламента РК. 1998. N 16. Ст. 214. <17> Закон Республики Казахстан «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности» от 19.01.2001 N 144-II // Ведомости Парламента РК. 2001. N 2. Ст. 13. <18> Закон Республики Казахстан «О регулировании торговой деятельности» от 12.04.2004 N 544-II // Ведомости Парламента РК. 2004. N 6. Ст. 44. <19> Закон Республики Казахстан «О техническом регулировании» от 09.11.2004 N 603-II // Казахстанская правда. 2004. 13 ноября. N 259 — 260(24569 — 24570). <20> Закон Республики Казахстан «О частном предпринимательстве» от 31.01.2006 N 124-II // Справочная правовая система. Алматы, 2006.
К сожалению, многие из названных актов по существу отношения по переработке нефти и производству нефтепродуктов не регулируют, это делают подзаконные нормативные акты, что составляет существенный недостаток регулирования рассматриваемых отношений. В частности, имеются Постановления Правительства РК «О некоторых вопросах стабилизации внутреннего рынка нефтепродуктов» от 02.08.2000 N 1172 и «О дополнительных мерах по стабилизации внутреннего рынка нефтепродуктов» от 14.09.2000 N 1394. В отношении таких субъектов рынка реализации нефтепродуктов, как АЗС и базы нефтепродуктов, Закон об обороте нефтепродуктов требует, чтобы их услуги были сертифицированы. С момента принятия Закона об обороте нефтепродуктов не был принят нормативный акт, определяющий порядок и сроки проведения сертификации услуг АЗС и баз нефтепродуктов. Не были внесены соответствующие изменения в действующее законодательство, в частности в Перечень продукции и услуг, подлежащих обязательной сертификации, который не содержит в качестве объекта сертификации ни нефтепродукты, ни услуги автозаправочных станций и баз нефтепродуктов. Представляется достаточно интересной концепция сертификации услуг автозаправочных станций и баз нефтепродуктов, а не самих нефтепродуктов, и хотелось бы узнать, как эта идея будет воплощена на практике. Примечательно, что в соответствии с Положением о лицензировании предпринимательской деятельности по содержанию и эксплуатации АЗС в РК, утвержденным Постановлением Правительства РК от 19.09.1997 <21>, выдача лицензий на осуществление этого вида деятельности осуществляется Министерством транспорта и коммуникаций РК и его территориальными органами (тогда как уполномоченным органом в сфере производства и оборота нефтепродуктов является Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК). Наконец, необходимо отметить, что в соответствии с Законом РК от 10.07.1998 N 283-I «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК» лицензирование предпринимательской деятельности по содержанию и эксплуатации АЗС было исключено из Закона о лицензировании. ——————————— <21> Постановление Правительства РК «Об утверждении Положения о лицензировании предпринимательской деятельности по содержанию и эксплуатации АЗС в Республике Казахстан» от 19.09.1997 N 1352 // Справочная правовая система. Алматы, 2006.
В связи с отсутствием законодательного регулирования, вероятно, будет существовать некий период времени между моментом, когда может возникнуть ответственность за отсутствие сертификации, и моментом, когда такая сертификация реально может быть осуществлена. В таких случаях следует поддержать мнение о том, что в силу невозможности выполнения требований законодательства по причинам, не зависящим от юридических или физических лиц, у них не может возникнуть ответственности за неисполнение требований законодательства. Кроме сертификации, обязательным условием реализации нефтепродуктов через АЗС и базы нефтепродуктов является установление на них компьютерной системы учета оборота нефтепродуктов, и ответственность за непосредственную установку и использование компьютерных систем учета лежит на самих организациях, осуществляющих реализацию нефтепродуктов. Вышеуказанные нормы закреплены в Приказе министра индустрии и торговли РК от 17.09.2003 N 277 <22> и в Приказе министра финансов РК от 08.10.2003 N 365 <23>. ——————————— <22> Приказ министра индустрии и торговли РК «Об утверждении Правил применения контрольных приборов учета, обеспечивающих автоматизированную передачу уполномоченному органу информации об объемах производства и реализации нефтепродуктов» от 17.09.2003 N 277 // Справочная правовая система. Алматы, 2006. <23> Приказ министра финансов РК «Об утверждении форм, Правил и сроков декларирования производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов» от 08.10.2003 N 365 // Справочная правовая система. Алматы, 2006.
Законом об обороте нефтепродуктов установлены требования в отношении реализации нефтепродуктов сельскохозяйственным товаропроизводителям. Так, производителям и реализаторам нефтепродуктов предлагалось вменить обязанность ежегодно в период с 1 марта по 31 мая и с 1 августа по 31 октября реализовывать не менее 50% от производимого или закупаемого объема нефтепродуктов по ценам не выше среднегодовых цен, сложившихся при реализации ими нефтепродуктов за предыдущий год, скорректированных на индекс инфляции. В окончательном варианте установлено, что указанные лица будут отдавать приоритет для заключения договоров на реализацию нефтепродуктов только сельскохозяйственным товаропроизводителям в период проведения посевной и уборочной кампаний. Данная норма служит мерой защиты сельхозтоваропроизводителей и является более справедливой по сравнению с нормой, которая ранее содержалась в законопроекте. В то же время эта норма позволяет предположить, что поставщики нефти, поскольку они прямо не названы в тексте статьи, не обязаны отдавать приоритет сельскохозяйственным товаропроизводителям. Остаются открытыми вопросы о том, что означает названный приоритет и в чем он должен заключаться — в предпочтении при равных условиях договоров или в предпочтении на более льготных условиях реализации, а также какими правовыми механизмами будет обеспечиваться реализация данной нормы. В связи с этим можно предполагать различные толкования этой нормы в зависимости от потребности различных лиц. В завершение хотелось бы отметить, что главная цель Закона об обороте нефтепродуктов — это установление госконтроля над оборотом нефтепродуктов, однако ее реализация несколько затруднена. Прежде всего это вызвано объективными причинами, в частности тем, что при наличии всего трех НПЗ в Казахстане только один из них — Атырауский НПЗ находится под контролем национальной компании, а два других, Павлодарский НПЗ и «ПетроКазахстан Ойл Продактс» (Шымкентский НПЗ), контролируются иностранными компаниями в соответствии с особым в каждом случае порядком управления. При такой ситуации любая попытка прямого контроля над ними будет являться нарушением взятых на себя государством обязательств. Можно привести еще множество примеров, но не это главное. Представляется важным и необходимым определить природу этих проблем и споров, найти пути их разрешения. В процессе государственного регулирования оборота нефтепродуктов не должно быть диктата государства, диктата государственных органов. На настоящий день основным актом, регулирующим производство и оборот нефтепродуктов, является Закон РК об обороте нефтепродуктов, дополнительно эти отношения могут регулироваться Законами РК о лицензировании, о техническом регулировании и т. п. Вместе с тем такое положение вещей нельзя признать правильным. Значительная часть отношений в сфере нефтегазовой отрасли страны, в частности в сфере государственного регулирования переработки и реализации нефтепродуктов, должна регулироваться законодательными актами, а не подзаконными и ведомственными актами. Надо, наконец, добиться того, чтобы не инструкции и правила различных ведомств «правили бал», а законы страны, тем более в такой перспективной и важной отрасли экономики, как нефтегазовая отрасль. Роль подзаконных и ведомственных актов должна быть ограничена регулированием незначительных процедурных вопросов, они не должны затрагивать права и обязанности недропользователя, участвующих сторон по переработке нефти и реализации нефтепродуктов и иные важные вопросы. Принятие новых прогрессивных законов и иных правовых актов, регулирующих отношения в экономике, в частности в нефтегазовой отрасли, их кодификация и систематизация, поддержка недропользователей, нефтедобывающих и перерабатывающих предприятий со стороны Правительства РК и его уполномоченных органов поможет успешному развитию нефтегазовой отрасли, что, в свою очередь, положительно скажется на экономике страны и на благосостоянии казахстанского народа. Таким образом, для начала необходимо разработать и принять закон РК «О нефтепродуктах», который должен стать актом комплексного характера, поскольку будет содержать как частноправовые (гражданско-правовые) нормы, которые будут регулировать договорные отношения участников (субъектов) в сфере производства и реализации нефтепродуктов, так и публично-правовые нормы о государственном контроле над производством и реализацией нефтепродуктов и т. п., то есть закон, который обеспечит регулирование рассматриваемых отношений по существу. Данный недостаток законодательства восполним также и иными путями, в том числе путем включения в содержание Закона о нефти раздела о переработке нефти и реализации нефтепродуктов.
