ПРОБЛЕМЫ ОБЛОЖЕНИЯ ВЫВОЗНЫМИ ТАМОЖЕННЫМИ ПОШЛИНАМИ НЕФТИ И НЕФТЕПРОДУКТОВ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Е. М. СУРАЕВА
Сураева Елена Михайловна, юрист, соискатель Московского государственного института международных отношений МИД России.
В статье анализируется таможенное законодательство Таможенного союза и законодательство Российской Федерации о таможенном деле в части установления и уплаты вывозных таможенных пошлин на нефть сырую и нефтепродукты. Автор рассматривает нововведения, связанные с обложением нефти и нефтепродуктов вывозными таможенными пошлинами, цель и предполагаемые результаты данных нововведений, а также необходимые изменения для эффективной разработки новых нефтяных месторождений.
Ключевые слова: таможенное право, таможенные платежи, вывозная таможенная пошлина, нефть сырая и нефтепродукты, таможенный союз, «программа 60/66».
Problems of taxation of export customs duties on oil and petroleum products: legal aspects E. M. Suraeva
The article analyzes the customs legislation of the Customs Union and the Russian Federation legislation for customs in terms of setting and payment of export duties on crude oil and petroleum products. Author is considering improvements concerning the taxation of crude oil and oil products export duties, purposes and expected results of these innovations, as well as changes necessary to effectively develop new oil fields.
Key words: customs law, customs duties, export duty, crude oil and petroleum products, the customs union, «the program 60/66».
За последние пятнадцать лет российская нефтяная промышленность претерпела масштабную трансформацию, которая снова вывела Россию в число крупнейших производителей нефти <1>. Россия является вторым по величине (после Саудовской Аравии) экспортером нефти в мире и обеспечивает 12% мировой торговли нефтью <2>. Нефтяная отрасль играет важнейшую роль в экономике России: в 2011 году в общем объеме экспорта в страны дальнего зарубежья основной стоимостной объем (52,9%) среди товаров топливно-энергетического комплекса был обеспечен сырой нефтью <3>. ——————————— <1> В 2011 году Российская Федерация нарастила добычу нефти на 1,23 процента по сравнению с 2010 годом — до 511,432 млн. тонн // http://www. ved. gov. ru. Портал Внешнеэкономической информации Министерства экономического развития Российской Федерации (дата обращения: 17.11.2012). <2> В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 года N 1715-р «Об утверждении Энергетической стратегии России на период до 2030 года» // Собрание законодательства РФ. 2009. N 48. Ст. 5836. <3> http://www. customs. ru/index2.php? option=com_content&view;=article&id;=15581&Itemid;=1981. Официальный сайт Федеральной таможенной службы Российской Федерации (раздел «Таможенная статистика внешней торговли») (дата обращения: 17.11.2012).
Сегодня сложно припомнить время, когда роль нефти в международных отношениях, ее влияние на экономику и политику не становились одной из центральных тем в средствах массовой информации, особенно в нашей стране. Однако возникла нефтяная индустрия в России сравнительно недавно, лишь во второй половине XIX века: в 1846 году на Каспии, близ Баку, в те времена являвшегося частью Российской империи, была пробурена первая в мире нефтяная скважина <4>. ——————————— <4> http://www. mirnefti. ru (дата обращения: 17.11.2012).
Важную роль в развитии нефтяной промышленности на Кавказе сыграли братья Нобели и семейство Ротшильдов. Компания «Шелл Транспорт эна Трэйдинг Компани Лимитед» (которая позже стала частью концерна «Роял Датч/Шелл» (на настоящий момент — концерн «Шелл»), являющегося сегодня одной из самых крупных в мире компаний по добыче нефти и газа, производству и переработке нефтепродуктов) начала свой бизнес с перевозки нефти и керосина, значительная часть которого поступала из Баку и отправлялась через Суэцкий канал на Дальний Восток. Уже к началу XX века Кавказ был одним из крупнейших мировых поставщиков нефти. После окончания Второй мировой войны было решено активно развивать поиск и разработку нефтяных месторождений также в Волго-Уральском регионе, а в начале 60-х годов XX века было объявлено об открытии первых крупных месторождений Западной Сибири. В 60-е годы по объему добываемых углеводородов СССР вышел на второе место в мире («вытеснив» Венесуэлу), что вызвало падение цен на ближневосточную нефть и послужило одним из поводов для создания Организации стран производителей нефти (ОПЕК). В 80-е годы Советский Союз был крупнейшим нефтепроизводителем в мире с объемом добычи существенно выше, чем в США и в Саудовской Аравии. После распада СССР внутренний спрос на нефть упал, возможностей для экспорта не хватало. Падение объемов добычи нефти прекратилось только в 1997 году <5>. ——————————— <5> См. подробнее: Ергин Д. Добыча. Всемирная история борьбы за нефть, деньги и власть. М., 2011; http://www. mirnefti. ru (дата обращения: 17.11.2012).
Демонополизация и приватизация нефтяной отрасли в России за последние двадцать лет привели к созданию крупных вертикально интегрированных нефтяных компаний, каждая из которых занимается полным циклом добычи и переработки нефти. Именно эти компании сегодня определяют лицо нефтяной отрасли, осуществляя реализацию нефти на внутренним рынке, а также ее экспорт. При экспорте нефти и отдельных категорий товаров, выработанных из нефти (далее — нефтепродукты), нефтяные компании уплачивают вывозные таможенные пошлины, за счет которых, в том числе формируются нефтегазовые доходы федерального бюджета. Постоянный рост цен на нефть в течение 2011 года позволил России на треть увеличить сумму, вырученную от ее экспорта. Согласно данным Федеральной таможенной службы доходы от экспорта нефти в 2011 году выросли на 42,7 млрд. долл. США и составили 171,7 млрд. долл. США <6>. Таким образом, одни лишь доходы, которые приносит федеральному бюджету нефтяная промышленность (в том числе доходы от вывозных таможенных пошлин на сырую нефть и нефтепродукты), делают ее одной из самых значимых для России в ряду стратегических отраслей промышленности. ——————————— <6> http://top. rbc. ru/economics/06/02/2012/636449.shtml (дата обращения: 17.11.2012).
Особая роль нефтяной промышленности обусловила специальный режим регулирования общих рынков нефти и нефтепродуктов в рамках Таможенного союза между Российской Федерацией, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан (далее — Таможенный союз), действующего с июля 2010 года и представляющего собой один из важнейших интеграционных процессов в отношениях вышеперечисленных стран, способствующий расширению рынков сбыта, снятию таможенных барьеров и т. д. Рассмотрим механизм обложения нефти сырой и нефтепродуктов вывозными таможенными пошлинами, а также основные проблемы, связанные с обложением данных товаров вывозными таможенными пошлинами при экспорте. Одним из условий перемещения товаров через таможенную границу Таможенного союза является уплата таможенных платежей. Правовые основы взимания таможенных платежей, размеры таможенных платежей, порядок и сроки их уплаты, формы обеспечения уплаты таможенных платежей в Российской Федерации определяются актами таможенного законодательства Таможенного союза и нормативными правовыми актами Российской Федерации. К ним относятся: Таможенный кодекс Таможенного союза <7> (далее — ТК ТС) (раздел 2 «Таможенные платежи»); международные соглашения, принятые государствами — участниками Таможенного союза в развитие положений ТК ТС (Соглашение от 9 декабря 2010 года «О порядке организации, управления, функционирования и развития общих рынков нефти и нефтепродуктов Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации» <8> (далее — Соглашение) и др.); Закон РФ от 21 мая 1993 года N 5003-1 «О таможенном тарифе» <9> (далее — Закон «О Таможенном тарифе»); иные нормативные правовые акты, принятые в соответствии с вышеперечисленными документами (Постановление Правительства РФ от 16 ноября 2006 года N 695 «Об утверждении ставок вывозных таможенных пошлин на нефть сырую и на отдельные категории товаров, выработанные из нефти, вывозимые с территории Российской Федерации за пределы государств — участников соглашений о Таможенном союзе, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» <10> (далее — Постановление Правительства РФ N 695) и др.). ——————————— <7> Таможенный кодекс Таможенного союза (приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 года N 17) // Собрание законодательства РФ. 2010. N 50. Ст. 6615. <8> Соглашение ратифицировано Федеральным законом от 11 июля 2011 года N 189-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. N 29. <9> Российская газета. 05.06.1993. N 107. <10> Собрание законодательства РФ. 2006. N 47. Ст. 4921. Ст. 4280.
Вывозная таможенная пошлина является одним из видов таможенных платежей. Вывозной таможенной пошлиной облагается вывоз с таможенной территории Таможенного союза отдельных видов товаров, в том числе нефти и нефтепродуктов. Базой для исчисления вывозных таможенных пошлин в отношении нефти сырой и нефтепродуктов является их физическая характеристика в натуральном выражении, а именно масса. Сумма вывозных таможенных пошлин, подлежащих уплате, определяется путем применения базы для исчисления вывозных таможенных пошлин и соответствующей ставки вывозных таможенных пошлин. Ставки вывозных таможенных пошлин и перечень товаров, в отношении которых они применяются, устанавливаются Правительством РФ. Ставки вывозных таможенных пошлин различаются в отношении нефти сырой и нефтепродуктов (бензин, дизельное топливо, бензол, толуол, мазут и др.). Ставки вывозных таможенных пошлин на сырую нефть и нефтепродукты, устанавливаются на срок один календарный месяц (размеры ставок в настоящий момент указаны в Постановлении Правительства РФ N 695). Согласно ст. 3 Закона «О таможенном тарифе», ставки вывозных таможенных пошлин на нефть сырую и нефтепродукты устанавливаются Правительством РФ (в долл. США за тонну) с учетом средней цены на нефть сырую марки «Юралс» на мировых рынках нефтяного сырья (средиземноморском и роттердамском) за последний период мониторинга и вводятся в действие с первого числа календарного месяца, следующего за окончанием периода мониторинга. Периодом мониторинга цен на сырую нефть на мировых рынках нефтяного сырья является период с 15-го числа каждого календарного месяца по 14-е число следующего календарного месяца включительно. Средняя цена на сырую нефть марки «Юралс», определенная в результате такого мониторинга, публикуется на официальном сайте Министерства экономического развития РФ ежемесячно в срок не позднее первого числа календарного месяца, следующего за месяцем окончания периода мониторинга. Предельная ставка вывозной таможенной пошлины на сырую нефть рассчитывается, как указано в приведенной ниже таблице, в соответствии с положениями Закона «О таможенном тарифе»:
Фактическая цена за тонну Вывозная таможенная пошлина за тонну (долларов США)
До 109,5 доллара США (включительно) 0 процентов
При превышении уровня 109,5 доллара 35 процентов x (фактическая цена — США, но не более 146 долларов США 109,5) (включительно)
При превышении уровня 146 долларов 12,78 доллара США + 45 процентов x США, но не более 182,5 доллара США (фактическая цена — 146) (включительно)
Свыше 182,5 доллара США 29,2 доллара США + 65 процентов x (фактическая цена — 182,5)
Ставки вывозных таможенных пошлин на нефтепродукты рассчитываются по формулам, устанавливаемым Правительством РФ (как указано в Постановлении Правительства РФ от 27 декабря 2010 года N 1155 «О расчете ставок вывозных таможенных пошлин на отдельные категории товаров, выработанных из нефти» <11>) в отношении большинства нефтепродуктов (за исключением сжиженных углеводородных газов) — в процентном соотношении к ставке вывозной таможенной пошлины на сырую нефть. ——————————— <11> Собрание законодательства РФ. 2011. N 1. Ст. 241.
Следует отметить, что в течение последних семи лет в России устанавливались высокие ставки вывозных таможенных пошлин на сырую нефть по сравнению со ставками на нефтепродукты. В 2004 году из-за устойчивого роста цен на нефть на мировом рынке Правительство РФ резко повысило вывозные таможенные пошлины на сырую нефть. Одновременно произошло изменение в механизме установления ставок вывозных таможенных пошлин на нефтепродукты: сначала вывозные таможенные пошлины на нефтепродукты стали устанавливаться на уровне примерно 65% от сырой нефти, затем была введена разница между вывозными таможенными пошлинами на светлые нефтепродукты (дизельное топливо и др.) и темные нефтепродукты (мазут и др.), составлявшими до конца 2011 года 67% и 46,7% от сырой нефти соответственно. Таким образом, ставки вывозных таможенных пошлин, установленные несколько лет назад, предусматривали значительную разницу между ставками на сырую нефть и светлые нефтепродукты, а также еще большую разницу между ставками на сырую нефть и темные нефтепродукты. Смысл вышеуказанной системы состоял в следующем: резкое повышение вывозных таможенных пошлин на сырую нефть (по сравнению с пошлинами на нефтепродукты) должно было стимулировать вложения нефтяных компаний в модернизацию оборудования и переработку нефти с тем, чтобы экспорт нефтепродуктов осуществлялся по более низким ставкам. Однако этого не произошло. В результате сложившейся системы обложения вывозными таможенными пошлинами сырой нефти и нефтепродуктов рос экспорт мазута, который затем снова перерабатывается на европейских заводах, и стимулов вкладываться во вторичную переработку нефти на территории России не было. Кроме того, разработка месторождений в Восточной Сибири и на Ямале при сложившихся высоких ставках вывозных таможенных пошлин на сырую нефть не представлялась доходной. Таким образом, данная система обложения вывозными таможенными пошлинами сырой нефти и нефтепродуктов не была эффективной: государство взимало слишком высокие вывозные таможенные пошлины на сырую нефть (что отражалось на разведке и добыче нефти) и субсидировало процессы первичной переработки нефти. Для развития российской нефтяной отрасли требовалось проведение комплексной реформы ее налогообложения, в частности, в отношении взимания вывозных таможенных пошлин — повышение ставок вывозных таможенных пошлин на нефтепродукты и постепенное снижение ставок вывозных таможенных пошлин на сырую нефть. Для поддержания уровня добычи нефти, разработки нефтяных месторождений в удаленных районах Сибири, а также морских месторождений в Арктике (в том числе с помощью инвестиций крупнейших зарубежных нефтяных компаний) Правительством РФ был установлен курс на постепенное снижение нагрузки на нефтяной сектор, известный также как «программа 60/66». 1 октября 2011 года вступило в силу Постановление Правительства РФ от 26 августа 2011 года N 716 <12> (далее — Постановление N 716), в соответствии с которым были введены новые ставки вывозных таможенных пошлин на нефтепродукты. Данное Постановление унифицирует ставки вывозных таможенных пошлин на светлые и темные нефтепродукты и вводит единую ставку в размере 66 процентов от ставки вывозной таможенной пошлины на сырую нефть: ——————————— <12> Собрание законодательства РФ. 2011. N 35. Ст. 5100.
— ставка вывозной таможенной пошлины на дизельное топливо и легкие дистилляты в настоящее время снижена с 67% от вывозной таможенной пошлины на сырую нефть до 66%; — ставка вывозной таможенной пошлины на мазут повышена с 46,7% до 66%; — ставка вывозной таможенной пошлины на прямогонные бензины и бензины товарные сохраняется на уровне 90% от вывозной таможенной пошлины на нефть сырую. Основная цель введения «программы 60/66» состоит в том, чтобы обеспечить быстрое повышение доходности в сегменте разведки и добычи нефти за счет перераспределения доходов от первичной переработки нефти, уровень которых сейчас чрезмерно высок. В то же время увеличение ставки вывозной таможенной пошлины на мазут (что должно существенным образом снизить уровень субсидирования экспорта мазута и первичной нефтепереработки) будет способствовать повышению доходности вторичных процессов нефтепереработки (например, гидрокрекинга и каталитического крекинга) с целью получения дизельного топлива и высокооктановых компонентов бензина и будет стимулировать российские нефтяные компании к инвестированию средств в модернизацию нефтеперерабатывающих заводов <13>. Кроме того, увеличение ставок вывозных таможенных пошлин на некоторые нефтепродукты делает внутренний рынок более привлекательным для нефтяных компаний. ——————————— <13> См. подробнее: Последние изменения в налогообложении компаний нефтегазовой отрасли, подготовленной в сентябре 2011 года специалистами компании «Эрнст эна Янг» // http://www. ey. com/Publication/vwLUAssets/OG-tax-Alert-2011-09-23-RU/$FILE/0G-tax-Alert-2011-09-23-RU. pdf (дата обращения: 17.11.2012).
Снижение экспорта темных нефтепродуктов будет способствовать также увеличению экспорта нефти сырой, вывозные таможенные пошлины на которую будут уплачиваться по более высокой ставке. Объем ожидаемых доходов государства в результате принятия вышеуказанных мер позволит в перспективе снизить максимальную ставку вывозной таможенной пошлины на нефть сырую до 60% (в настоящее время максимальная ставка вывозной таможенной пошлины на сырую нефть составляет 65%). Дополнительный чистый доход в связи с таким понижением позволит нефтяным компаниям поддержать уровень добычи за счет бурения новых скважин. Однако для разработки новых нефтяных месторождений в Восточной Сибири и на Ямале, а также реализации шельфовых проектов в Арктике снижение ставки вывозной таможенной пошлины на сырую нефть до 60% недостаточно. Требуются еще более существенные, комплексные меры, вплоть до возможной отмены вывозных таможенных пошлин в отношении нефти, добываемой в наиболее труднодоступных районах. Так, 12 апреля 2012 года на заседании Правительства РФ, посвященном стимулированию освоения континентального шельфа, В. В. Путин заявил, что шельфовые месторождения, прежде всего в Арктике, являются стратегическим резервом России на XXI век. В. В. Путин подчеркнул, что для привлечения инвестиций в разработку шельфовых проектов необходимо предусмотреть специальную стимулирующую систему налогообложения, в том числе отменить вывозную таможенную пошлину на нефть в отношении новых шельфовых проектов <14>. ——————————— <14> http://www. government. ru/docs/18680. Официальный сайт Правительства Российской Федерации (дата обращения: 30.04.2012).
Следует отметить, что, несмотря на нацеленность к снижению влияния на экономику, в период до 2030 года экспорт энергоносителей (в том числе нефти и нефтепродуктов) будет оставаться важнейшим фактором развития национальной экономики <15>, обеспечивая значительный вклад в формирование российского валового внутреннего продукта и доходной части бюджетов бюджетной системы России. ——————————— <15> В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 года N 1715-р «Об утверждении Энергетической стратегии России на период до 2030 года» // Собрание законодательства РФ. 2009. N 48. Ст. 5836.
Особое место отведено регулированию таможенного обложения нефти и нефтепродуктов в рамках Таможенного союза. Осознавая необходимость создать общие рынки нефти и нефтепродуктов государств — участников Единого экономического пространства, а также развивать конкуренцию на этих рынках в целях эффективного использования потенциала нефтяной отрасли, Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан подписали Соглашение, вступившее в силу 1 января 2012 года. В соответствии с Соглашением при экспорте нефти сырой и нефтепродуктов из России на территорию Республики Беларусь или Республики Казахстан для внутреннего потребления на территории указанных стран вывозные таможенные пошлины не уплачиваются. Если же сырая нефть и нефтепродукты экспортируются из России через территорию Республики Беларусь или Республики Казахстан в третьи страны, то порядок уплаты вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты при вывозе их за пределы единой таможенной территории Таможенного союза определяется отдельными, в том числе двусторонними соглашениями государств — участников Таможенного союза. В настоящее время действует Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 9 декабря 2010 года «О порядке уплаты и зачисления вывозных таможенных пошлин (иных пошлин, налогов и сборов, имеющих эквивалентное действие) при вывозе с территории Республики Беларусь за пределы таможенной территории Таможенного союза нефти сырой и отдельных категорий товаров, выработанных из нефти» <16>. ——————————— <16> Собрание законодательства РФ. 2012. N 7. Ст. 787.
Вывозные таможенные пошлины при вывозе сырой нефти и нефтепродуктов за пределы таможенной территории Таможенного союза с территории Республики Беларусь уплачиваются по ставкам, установленным равными ставкам, действующим в Российской Федерации. При вывозе товаров за пределы таможенной территории Таможенного союза с территории Республики Беларусь уплаченные суммы вывозных таможенных пошлин, пеней перечисляются уполномоченным органом Республики Беларусь в полном объеме в бюджет Российской Федерации. Таким образом, доходы, которые приносит государству нефтяная промышленность, делают ее одной из самых значимых стратегических отраслей промышленности в России. Долгое время государство с помощью нефтяного сектора решало лишь бюджетные проблемы, что не могло не сказаться на отрасли. Для наращивания добычи нефти, расширения и модернизации перерабатывающих мощностей необходимо принятие комплексных мер в области налогообложения (в том числе в области таможенно-тарифного регулирования) нефтяной отрасли. Повышение эффективности нефтяной промышленности будет способствовать еще большему притоку инвестиций в данную отрасль, что принесет значительные экономические и социальные выгоды.
