(Хасанов Д. Г.) («Экологическое право», 2008, N 3)
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ И НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ: ПРОБЛЕМА СООТНОШЕНИЯ ПОНЯТИЙ
Д. Г. ХАСАНОВ
Хасанов Д. Г., юрист-эксперт ОАО «Межрегиональная девелоперская компания».
Разработка и закрепление ключевых понятий имеют большое значение для правовой науки, поскольку основываются они прежде всего на выделении и обосновании существенных признаков исследуемых общественных отношений, отделении указанных признаков от несущественных, а также ложатся в основу системы знаний о правовом регулировании той или иной сферы общественного взаимодействия. Вместе с тем вопрос о понятиях может иметь и существенное практическое значение, например, для законодательного регулирования, поскольку раскрытие в законе соответствующих понятий позволяет более точно определить круг и содержание регулируемых общественных отношений (предмет регулирования). Не случайно поэтому введение, например, в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» <1> в отличие от действовавшего ранее Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г. <2> статьи «Основные понятия» было встречено рядом юристов с одобрением, поскольку к тому же данные в указанном Законе определения приобрели обязательный для всех характер, тем самым дискуссии вокруг них оставив уделом науки <3>. Вместе с тем отмечалась необходимость тщательного обсуждения, выверки и признания большинством профессионалов узаконения соответствующих понятий, поскольку от их содержания зависят многие правовые и материальные последствия <4>. ——————————— <1> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ и от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133. <2> Утратил силу. <3> См.: Боголюбов С. А. Новый Федеральный закон «Об охране окружающей среды» // Журнал российского права. 2002. N 6. С. 59. <4> См.: Там же.
Сегодня, по нашему мнению, в рамках научной дискуссии было бы небезынтересно вернуться к обсуждению содержания двух хорошо знакомых науке природоресурсного и экологического права и уже закрепленных в Законе («Об охране окружающей среды») понятий: понятия использования природных ресурсов (природопользования) и понятия негативного воздействия на окружающую среду. Тем более что вся сложность и многогранность общественных отношений по использованию и охране природных ресурсов и поныне питает почву для научных дискуссий относительно правовой природы и соотношения указанных общественных отношений. Понятие природопользования имеет в отечественной юридической науке более глубокие корни, нежели понятие негативного воздействия на окружающую среду. Серьезное внимание проблемам правового регулирования природопользования уделялось учеными-юристами еще в 50 — 70-х гг. XX в. Однако исследования того времени своим предметом охватывали преимущественно проблемы использования отдельных видов природных ресурсов (землепользования, водопользования и т. д.). Так, проф. А. М. Турубинер рассматривал право землепользования как систему норм, регулирующих порядок непосредственной эксплуатации земли в соответствии с тем целевым назначением, для которого она предоставлена <5>. Определения права землепользования, предложенные другими авторами в то время, отличались главным образом дополнением предмета права землепользования отношениями, связанными с предоставлением и изъятием прав на землю, охраной прав землепользователей и т. д. <6>. Исследования 50 — 70-х гг., посвященные праву природопользования, тем не менее роднились в понимании природопользования как явления главным образом и прежде всего экономического. Соответственно неблагоприятные экологические последствия воздействия хозяйственной деятельности на природные ресурсы не получили тогда еще должной юридической оценки. ——————————— <5> См.: Турубинер А. М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958. С. 210. <6> См., напр.: Жариков Ю. Г. Теоретические проблемы права сельскохозяйственного землепользования в СССР: Дис. на соискание уч. степени д. ю.н. М., 1973. С. 28; Сыродоев Н. А. Землепользование социалистических организаций и граждан. М., 1975. С. 14.
Принципиально иным в этой связи в науке стало определение права природопользования, сформулированное проф. Н. И. Красновым и ставшее одним из итогов развития в 70 — 80-е гг. XX в. собственно эколого-правовых исследований. С точки зрения проф. Н. И. Краснова, право природопользования — «это совокупность (система) правовых норм, устанавливающих права и обязанности, которые определяют правила поведения предприятий, организаций, учреждений и граждан при непосредственном воздействии на окружающую природную среду независимо от того, являются они или не являются специально оформленными субъектами права природопользования в отношении того объекта природы, на который воздействует их поведение (деятельность)» <7>. ——————————— <7> Краснов Н. И., Аксененок Г. А. и др. Право природопользования в СССР. М., 1990. С. 16.
В последнее пятнадцатилетие понимание природопользования как поведения лиц при непосредственном (в том числе негативном. — Прим. авт.) воздействии на окружающую среду получило продолжение в ряде научных исследований, посвященных проблемам охраны окружающей среды <8>. В целом подобный подход утвердился и в действующем законодательстве. ——————————— <8> См., напр.: Усманова Л. Ф. Правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды в аграрном секторе экономики: Дис. д-ра юрид. наук. Уфа, 2000. С. 105.
Легальное толкование понятий использования природных ресурсов (природопользования) и негативного воздействия на окружающую среду содержится в ст. 1 Закона об охране окружающей среды, где негативное воздействие на окружающую среду рассматривается как воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. Под использованием природных ресурсов понимается эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. Отсюда следует, что с позиции законодателя разница между двумя понятиями различима лишь в том, что негативное воздействие на окружающую среду — это элемент или составная часть использования природных ресурсов или природопользования. Достоинством закрепления в Законе и применения в науке одновременно двух терминов: использования природных ресурсов (природопользования) и воздействия на окружающую среду, главным образом негативного, безусловно, является обращение законодателем и учеными самого серьезного внимания на связанные с хозяйственным освоением природных ресурсов негативные изменения качества окружающей среды и, как следствие, на необходимость максимального ограждения природы от вредного воздействия промышленного и иного производства. Тем не менее определение понятия природопользования через понятие воздействия, включая негативное, вызывает, по нашему мнению, сомнения, обусловленные следующими причинами. 1. Семантика слов «пользование» и «воздействие» при некоторой их смысловой близости все же различна. Если пользование отличает направленность на достижение определенного, в том числе социально-значимого, результата, причем результата положительного — блага, выгоды <9>, то воздействие таким признаком может и не обладать. Понятие «воздействие», исходя из его языкового содержания, таким образом, значительно шире понятия «пользование», поэтому едва ли может быть полностью охвачено последним. ——————————— <9> См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 558.
2. Несмотря на закрепление в Законе при определении понятия использования природных ресурсов соотношения между природопользованием и негативным воздействием как целого и части, соотношение между ними, если рассмотреть их в системе приведенных в ст. 1 Закона об охране окружающей среды терминов и их определений, представляется, по нашему мнению, все же иным. Наиболее полное представление о содержании отдельных элементов системы и их роли в ней можно, как известно, получить, сопоставив их с другими элементами системы. Взять для примера наиболее близкие к понятиям природопользования и негативного воздействия на окружающую среду понятия: «охрана окружающей среды», «вред окружающей среде», «экологический риск», «экологическая безопасность», «загрязнение окружающей среды», «экологическое правонарушение». Приведем здесь легальное толкование этих терминов <10>: ——————————— <10> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
охрана окружающей среды — деятельность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий; экологическая безопасность — состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий; загрязнение окружающей среды — поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду; экологический риск — вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера; вред окружающей среде — негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов. При внимательном рассмотрении нетрудно заметить, что общественные отношения, охватываемые терминами «охрана окружающей среды» и «экологическая безопасность», направлены на предотвращение негативного воздействия на окружающую среду, поэтому общество заинтересовано в их поощрении. Вместе с тем они вполне сочетаются с рациональным использованием природных ресурсов. И наоборот, явления, обозначаемые понятиями «загрязнение окружающей среды», «экологический риск», «вред окружающей среде», находятся в тесных причинно-следственных связях с негативным воздействием на окружающую среду, связях, совершенно исключенных или сведенных к минимуму применительно к рациональному природопользованию, и отрицательно воспринимаются обществом. В системе основных понятий, закрепленных ст. 1 Закона об охране окружающей среды, таким образом, различаются две группы терминов: одна из них содержит в себе определения социально полезного поведения граждан, юридических лиц, органов государственной власти и местного самоуправления, а другая соответственно определяет действия (бездействие) хозяйствующих и иных субъектов, отрицаемые с позиции обеспечения экологических интересов общества, отдельных граждан. И если понятие «негативное воздействие на окружающую среду» относится ко второй группе терминов, то место понятия «использование природных ресурсов» в смысле, закладываемом в него законодателем, в этой системе представляется неопределенным. Таким образом, соотношение между двумя рассматриваемыми понятиями значительно сложнее, чем соотношение между целым и частью. По-видимому, правильнее все же определять природопользование как процесс прежде всего рациональный, в том числе и с экологической точки зрения, и не связывать его «по определению» с негативным воздействием на окружающую среду. Да и объединение в одном понятии по сути полярных с точки зрения социального значения общественных отношений выглядит трудно объяснимым. Не случайно проф. А. К. Голиченков охрану окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности человека и иных объектов, а также рациональное использование природных ресурсов рассматривает как три различные формы единого целого — экологической деятельности, общий смысл которой заключается в достижении и поддержании такого качества окружающей природной среды, при котором возможны сохранение, защита и восстановление здорового состояния и целостности экосистемы Земли, обеспечение биологического разнообразия, а воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой, а также в создании таких национальных моделей производства и потребления, при которых разработка природных ресурсов обеспечивает экономический рост и устойчивое развитие общества <11>. Как видим, в экологическую деятельность ученым не включается негативное воздействие на окружающую среду, тогда как рациональное природопользование предстает одной из трех ее форм. ——————————— <11> См.: Голиченков А. К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. 2004. N 4. С. 43, 48, 49; 2005. N 1. С. 101.
3. Рассмотрение негативного воздействия на окружающую среду в рамках понятия использования природных ресурсов подразумевает саму возможность и даже неизбежность такого воздействия в процессе освоения природных ресурсов. С этой точки зрения во многом объясняется, например, закрепление в законодательстве возможности установления для предприятий лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду сверх допустимых нормативов, при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды. Таким образом, само законодательство об охране окружающей среды вынуждено мириться (читай — оправдывать) с загрязнением окружающей среды. Необходимо заметить, что в науке не сложилось однозначного отношения к лимитам на выбросы и сбросы загрязняющих веществ. Так, проф. В. В. Петров считал установление лимитов на выбросы и (или) сбросы противоправным явлением, так как они снижают ответственность предприятия за загрязнение окружающей среды и вред здоровью человека <12>. Однако необходимость установления лимитов порой объясняется в юридической литературе: 1) технологическими особенностями промышленных предприятий, осуществляющих выбросы и (или) сбросы загрязняющих веществ; 2) жесткостью нормативов в области охраны окружающей среды (прежде всего, нормативов предельно допустимых концентраций) <13>. ——————————— <12> См.: Петров В. В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: Издательство «БЕК», 1995. С. 209. <13> См., напр.: Широбоков А. С. Правовые основы установления и применения лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов // Юрист. 2006. N 2. С. 47.
Не углубляясь здесь в дискуссию по этому вопросу, заметим, что, как бы то ни было, установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, по нашему мнению, необходимо рассматривать если и не как противоправное поведение, то как меру, вынужденную крайней необходимостью и применяемую в исключительных предусмотренных законом случаях с учетом тщательного анализа финансово-технических возможностей субъектов хозяйственной и иной деятельности, а также социальных потребностей в результате этой деятельности. Целесообразным представляется, например, установление в законодательстве перечня видов деятельности, по которым допускается установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ. Сегодня же для любых действующих предприятий в качестве лимитов выбросов и (или) сбросов, как правило, закрепляются фактические выбросы (сбросы) загрязняющих веществ. Что по мере усугубления экологических проблем за счет применения устаревших природоемких технологий производства на фоне непрерывно растущих возможностей научно-технического прогресса в сфере природосбережения представляется недопустимым. Понимание негативного воздействия на окружающую среду как элемента природопользования, на наш взгляд, таким образом, не способствует повышению эффективности противодействия загрязнению окружающей среды, в том числе и путем жесткого регулирования лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, поскольку при таком подходе сохраняется серьезный соблазн оправдывать загрязнение природы экономической (при этом зачастую мнимой) выгодой от использования природных ресурсов, технологической отсталостью предприятий-природопользователей и иными экономическими причинами. 4. В случаях с выбросами и сбросами загрязняющих веществ в окружающую среду предприятия зачастую экономят на внедрении экологичных технологий производства, и выбрасываемые ими в воздух (иную природную среду) вредные вещества оказывают отрицательное воздействие на здоровье населения и на благополучие предприятий, чья деятельность напрямую зависит от качества окружающей среды (сельскохозяйственные, коммунальные, рыбохозяйственные и иные предприятия). И в этих случаях издержки, связанные с причиненным вредом, в первую очередь несут не сами загрязнители, а граждане и организации, которым причинен вред. Подобные некомпенсируемые воздействия на третьих лиц в экономической теории называются экстерналиями (внешними эффектами) <14>. При этом не следует забывать, что экстернальный вред (здоровью населения, качеству окружающей среды), как правило, кратно превосходит выгоды отдельных предприятий от экономии на природоохранных мероприятиях. ——————————— <14> См.: Бобылев С. Н., Ходжаев А. Ш. Экономика природопользования: Учебник. М., 2004. С. 56.
Поэтому аргументы об экономической обоснованности (и тем более неизбежности) негативного воздействия на окружающую среду в процессе использования природных ресурсов далеко не всегда состоятельны даже с позиций экономики природопользования. Что еще раз убеждает в отсутствии жесткой (неизбежной) связи между использованием природных ресурсов и негативным воздействием на окружающую среду и, таким образом, необходимости разграничения понятий природопользования и негативного воздействия на окружающую среду. 5. Наконец, использование природных ресурсов и негативное воздействие на окружающую среду Закон связывает с обязанностью уплаты субъектами хозяйственной и иной деятельности определенных платежей. При всей внешней схожести платы за использование природных ресурсов и платы за негативное воздействие между ними есть существенные отличия. Так, проф. Т. В. Петрова выделяет следующие признаки, отличающие плату за загрязнение окружающей среды от налоговых платежей: — компенсационный характер платы за загрязнение окружающей среды, ее соотнесение (хотя и неполное) с размерами причиняемого окружающей среде вреда; — возмездный характер отношений, связанных со взиманием данной платы, что отличает ее от налоговых индивидуально безвозмездных отношений (плата за ассимиляционный потенциал окружающей среды); — понимание платы за загрязнение как элемента экологических, а не налоговых отношений <15>. ——————————— <15> См.: Петрова Т. В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. М., 2000. С. 115.
Нетрудно также заметить разницу между платой за негативное воздействие и иными неналоговыми формами платы за использование природных ресурсов, например лесными податями, арендной платой. Отношения здесь хотя и носят возмездный характер, но обязаны своим возникновением совершенно иным, нежели необходимость в возмещении вреда, причинам. Главное, что характеризует плату за использование природных ресурсов в отличие от платы за негативное воздействие, это возможность получения собственником (государством) дохода (фиска) от принадлежащего ему (иным лицам) имущества (природных ресурсов). Плата за негативное воздействие на окружающую среду предназначена для компенсации вреда, причиненного окружающей среде, и в строгом смысле не составляет ни доход государства, ни тем более доход граждан и организаций. Таким образом, отличия в характере платы за использование природных ресурсов и платы за негативное воздействие на окружающую среду свидетельствуют о различии в самой природе природопользования и негативного воздействия на окружающую среду. А если быть более последовательным, то именно разница в существе природопользования и негативного воздействия лежит в основании дифференциации платы за использование природных ресурсов и платы за негативное воздействие. Все вышесказанное в итоге, по нашему мнению, говорит о необходимости последовательного разграничения в законодательстве и юридической науке понятий «использование природных ресурсов (природопользование)» и «негативное воздействие на окружающую среду». При этом под использованием природных ресурсов необходимо понимать такое освоение природных ресурсов, при котором соблюдаются нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, а под негативным воздействием на окружающую природную среду — все виды воздействия хозяйственной и иной деятельности, приводящие к негативным изменениям качества окружающей среды, в том числе и главным образом не соответствующие нормативам допустимого воздействия на окружающую среду. В обозначенном выше смысле отношения по использованию природных ресурсов и отношения, связанные с негативным воздействием на окружающую среду, могли бы составить те две сферы общественных отношений, решающую роль в регулировании которых играли бы соответственно природоресурсное и природоохранное законодательство. И если первое из них, имея приоритет в регулировании использования природных ресурсов, обеспечивало бы интересы экономики природопользования, то второе, напротив, главенствуя в сфере отношений, связанных с негативным воздействием на окружающую среду, гарантировало бы интересы экологии природопользования. Таковой представляется сегодня диалектика рассмотренных понятий и, следовательно, дальнейшего развития законодательства, посвященного сложному массиву отношений в системе «природа — общество».
