(Васильева М. И.) («Конституционное и муниципальное право», 2008, N 19)
ПРИРОДООХРАННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ И ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ <1>
М. И. ВАСИЛЬЕВА
——————————— <1> Статья написана при информационной поддержке компании «КонсультантПлюс».
Васильева М. И., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.
Муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды является видом экологического управления, органично встроенным в общую систему организации деятельности по охране окружающей среды. Содержание муниципального экологического управления обусловлено ролью местного самоуправления, которая отведена ему Конституцией Российской Федерации. Обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления, а также ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях являются принципами охраны окружающей среды (ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»). Охрана окружающей среды как задача общегосударственного значения решается на всех уровнях публичной власти. Традиционно наибольший объем природоохранной компетенции концентрируется на федеральном уровне. В последние годы в рамках проводимой административной реформы произошло заметное перераспределение природоохранных полномочий в пользу региональных органов государственной власти. При этом вопросы, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, также подвергались изменениям. История правового регулирования природоохранных полномочий органов местного самоуправления свидетельствует о нестабильности подходов к их определению, что вполне очевидно отражает не только изменения в экологической политике государства, но и — в еще большей степени — повороты в муниципальном законодательстве и построении межбюджетных отношений. Так, в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» перечень таких полномочий был значительно шире, нежели в действующем Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Объем вопросов местного значения природоохранной направленности неоднократно менялся и в муниципальном законодательстве, что происходило по мере изменения представлений законодателя о содержании местного самоуправления. Многочисленные, частые и взаимоисключающие по своему смыслу поправки, вносимые в компетенционные разделы природоохранного законодательства в течение последних лет — примером чему может служить противоречивое регулирование государственного и муниципального экологического контроля, — стали одной из главных причин невысокой эффективности экологического управления. Кроме того, есть основания полагать, что неоднократное <2> перераспределение природоохранных полномочий между уровнями власти осуществлялось без достаточного обоснования их принадлежности тем или иным реализующим органам. ——————————— <2> См.: Федеральные законы от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ и др.
В целом законодательство поддерживает экологическую составляющую в деятельности органов местного самоуправления, однако эта линия не является последовательной, и потому правовое обеспечение муниципального управления в сфере охраны окружающей среды остается важным направлением формирования и реализации государственной экологической политики. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются экологическим законодательством — путем прямого закрепления, а также муниципальным законодательством — посредством их включения в перечень вопросов местного значения. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления — это их право и обязанность решать вопросы местного значения в сфере охраны окружающей среды, а также осуществлять передаваемые им в установленном законом порядке отдельные государственные полномочия в этой сфере. Реализация таких полномочий направлена на сохранение и восстановление окружающей природной среды, благоприятной для проживания населения, предотвращение и уменьшение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение компенсации причиняемого экологического вреда. Совокупность природоохранных полномочий, реализация которых происходит в организованных формах, дает основание говорить о наличии у органов местного самоуправления самостоятельной и довольно обширной функции охраны окружающей среды. Природоохранные полномочия должны осуществляться органами местного самоуправления с учетом экологических интересов населения, а точнее — в целях защиты таких интересов при ведении на территории муниципального образования любой деятельности, влияющей на состояние окружающей среды. По степени специфичности природоохранные полномочия органов местного самоуправления можно разделить на общие и специальные. Общие полномочия реализуются применительно к любым сферам деятельности — например, управление муниципальной собственностью, правотворческие, бюджетные и другие полномочия. Многие общие полномочия муниципальных органов становятся природоохранными непосредственно в процессе их реализации — например, в ходе принятия правовых актов экологической направленности, выделения бюджетного финансирования мероприятий по охране окружающей среды и т. п. Природоохранным полномочием общего характера может считаться, например, принятие и организация выполнения местных экологических программ. Программа местного самоуправления в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды представляет собой организационно-политический и инвестиционный документ, определяющий политику местного самоуправления в указанной сфере, а также мероприятия, обеспечивающие ее реализацию. Например, Думой Ангарского района Иркутской области принята программа «Охрана окружающей среды в Ангарском МО в 2008 году», на реализацию которой выделено 13 млн. рублей. В рамках программы будут ликвидироваться несанкционированные свалки, утилизироваться ртутьсодержащие отходы, проводиться захоронение химических реактивов от муниципальных учреждений, обезвреживаться биологические отходы. В Перми обсуждается программа по обеспечению экологической безопасности города на 2008 — 2010 гг., предусматривающая охрану водных ресурсов, развитие и реконструкцию зеленого фонда, очистку города и лесов от мусора, создание системы экологического мониторинга, экологическое воспитание и просвещение населения, управление рисками негативного воздействия окружающей среды на здоровье населения; на реализацию программы планируется выделить 78 млн. рублей из городского бюджета на три года <3>. Система планово-организационных документов и их обоснований позволяет местному самоуправлению блокировать неблагоприятные тенденции и придавать развитию муниципального образования эколого-социальную направленность. ——————————— <3> Источники: ИА REGNUM; news. wood. ru со ссылкой на Забайкальское информационное агентство «Экстра-Медиа». Цит. по: INECA-lnfo от 28 ноября 2007 г. N 275, от 9 января 2008 г. N 283.
По порядку получения полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере можно подразделить на собственные (по вопросам местного значения) и переданные государственные полномочия.
Собственные полномочия
Статьи 14 — 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее также — ФЗ N 131-ФЗ) определяют вопросы местного значения, которые, с учетом некоторых различий применительно к видам муниципальных образований, включают: организацию мероприятий по охране окружающей среды; организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; организацию благоустройства и озеленения территорий, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий; организацию и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения; осуществление муниципального лесного контроля и надзора; установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд. Задачи охраны окружающей среды могут достигаться также в процессе решения органами местного самоуправления земельных и градостроительных вопросов местного значения: при утверждении схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов поселений и городских округов, документации по планировке территории, правил землепользования и застройки городов, при выдаче разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию, утверждении местных нормативов градостроительного проектирования, ведении информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, резервировании и изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, осуществлении земельного контроля за использованием земель поселений и городских округов. Природоохранные мероприятия могут проводиться при решении такого вопроса местного значения, как создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» фрагментарно дублирует (в ст. 7) нормы ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но, кроме того, содержит и ряд других положений о природоохранной компетенции муниципальных органов. Во-первых, это их обязанности, корреспондирующие с экологическими правами граждан. Представление о содержании этих обязанностей можно получить из формулировок соответствующих прав граждан и общественных объединений (п. 2 ст. 11, п. 1 ст. 12, п. 1 ст. 13). Во-вторых, органы местного самоуправления обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц на естественные экологические системы и природные ландшафты (п. 1 ст. 55). В-третьих, органы местного самоуправления осуществляют экологическое просвещение, в том числе информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и экологической безопасности (п. 2 ст. 74). Кроме ФЗ «Об охране окружающей среды» природоохранная компетенция органов местного самоуправления устанавливается нормами других природоохранных и природно-ресурсовых Законов («Об охране атмосферного воздуха», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об отходах производства и потребления», Земельный, Лесной и Водный кодексы, Законы «О недрах», «О животном мире» и др.). Так, согласно Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» (ст. 2, 3, 35) в ведении органов местного самоуправления находятся особо охраняемые природные территории местного значения. Такие территории определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления осуществляют управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения, а также могут осуществлять охрану особо охраняемых природных территорий местного значения через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями. Органы местного самоуправления могут устанавливать иные категории особо охраняемых природных территорий, помимо установленных названным Федеральным законом. К полномочиям органов местного самоуправления в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов относится контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции (ст. 6 Федерального закона «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»). С точки зрения влияния на экологическую обстановку наиболее значимыми из числа включенных в муниципальную компетенцию представляются сферы обращения с отходами, охраны городских лесов и иных зеленых насаждений, образования особо охраняемых природных территорий. В то же время довольно емким по содержанию является такое полномочие, как организация и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Так, со ссылкой именно на это полномочие органов местного самоуправления Верховный Суд РФ признал соответствующим Федеральному закону предписание подзаконного акта (Ветеринарно-санитарные правила сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов от 4 декабря 1995 г. N 13-7-2/469) о возложении на местную администрацию ответственности за устройство, санитарное состояние и оборудование находящихся в ее ведении биотермических ям <4>. ——————————— <4> Определение Верховного Суда РФ от 13 июня 2006 г. N КАС06-193. Вместе с тем суд не согласился с другим положением названных правил об отнесении к муниципальной собственности биотермических ям, не принадлежащих каким-либо конкретным организациям, поскольку нормы Федерального закона не предписывают в императивной форме местным администрациям обращать данные объекты в муниципальную собственность помимо их воли.
Весьма существенным полномочием органов местного самоуправления (муниципальных районов и городских округов) мог стать муниципальный экологический контроль, который в течение короткого периода времени присутствовал в законодательстве, но так и не успел стать видом практической деятельности: соответствующие нормы Федеральных законов «Об охране окружающей среды» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» были исключены из них за день до вступления в силу <5>. Предполагалось ввести с 2006 г. муниципальный контроль объектов производственного и социального назначения, за исключением тех объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти. Такой контроль рассматривался как альтернатива региональному контролю (хотя для его полноценного осуществления требовались поправки в КоАП РФ и некоторые другие изменения в законодательстве). Однако в итоге возобладало мнение о предпочтительности регионального контроля со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации. ——————————— <5> Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
Несмотря на ликвидацию нормативной основы осуществления муниципального экологического контроля, фактически он все же отчасти осуществляется в рамках реализации управленческих полномочий органов местного самоуправления по ряду вопросов местного значения, и в первую очередь — по вопросам организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, благоустройства и озеленения территорий, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов. Например, администрации городов и городских районов осуществляют контроль за заключением предприятиями, организациями, индивидуальными предпринимателями и гражданами договоров с предприятиями, осуществляющими вывоз хозяйственно-бытовых и промышленных отходов. Контрольные полномочия в таких сферах формально, исходя из легального определения экологического контроля (ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды»), к нему не относятся, однако они направлены на осуществление тех же целей, что и экологический контроль — обеспечение благоприятной для жизни и здоровья населения окружающей среды. Контрольно-инспекционные полномочия органов местного самоуправления по этим вопросам могут быть урегулированы правовыми актами местного самоуправления. Однако, как показывает практика муниципального нормотворчества, при этом не всегда соблюдаются пределы собственной компетенции. Например, не имеют законодательной основы права должностных лиц Тверской городской экологической инспекции <6> «посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления муниципального экологического контроля материалами», «проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов в области охраны окружающей среды, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды», «предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований», «приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды». Превышает установленные законом полномочия органа местного самоуправления по вопросам местного значения также право контролировать правильность и полноту платежей за негативное воздействие на окружающую среду и вести учет поступающих средств, а также координировать деятельность природоохранных служб предприятий-природопользователей. ——————————— <6> Положение о Тверской городской экологической инспекции администрации города. Утверждено распоряжением администрации города Твери от 19 августа 2005 г. N 417, пункты 4.12, 4.18.
В целом, на наш взгляд, тематика муниципального контроля в области охраны окружающей среды еще не закрыта — ни как теоретическая проблема, ни как правоприменительная и управленческая <7>. Так, Комитет Государственной Думы РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии отмечает, что «органы исполнительной власти в области государственного экологического контроля (как федеральные, так и региональные) в связи с большой их загруженностью не имеют возможности осуществлять экологический контроль за объектами местного значения (свалки, АЗС, предприятия, не относящиеся к ведению субъектов Российской Федерации и т. д.). Кроме того, отсутствие у органов местного самоуправления полномочий по контролю в области охраны окружающей среды резко сокращает информированность органов местного самоуправления и населения о состоянии окружающей среды на соответствующей территории» <8>. ——————————— <7> См.: Васильева М. И. Примерное положение о муниципальном экологическом контроле на территории муниципального образования // http://www. ecopolicy. ru/Prillozh3Vasilyeva. doc. <8> Заключение Комитета от 17 января 2008 г. N 3.2 на проект Федерального закона N 223688-4 «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (о расширении перечня органов, осуществляющих экологический контроль) // http://www. duma. gov. ru/cnature/meeting/metting2008/170108/zakl2.htm.
Наделение государственными полномочиями
С точки зрения муниципального законодательства все те природоохранные полномочия органов местного самоуправления, которые установлены за пределами (сверх) вопросов местного значения, относятся к отдельным государственным полномочиям (п. 1 ст. 19 ФЗ N 131-ФЗ). В связи с этим возникает вопрос: какова правовая природа перечисленных выше и иных природоохранных полномочий органов местного самоуправления, закрепленных в других, кроме ФЗ N 131-ФЗ, законах? И обязаны ли муниципальные структуры осуществлять их в отсутствие федеральных субвенций? При том, что передача денежных средств, как и самих полномочий, происходит в строго формализованном порядке. По общему правилу наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации; наделение иными нормативными правовыми актами не допускается. Следовательно, невозможно осуществить легитимную передачу природоохранных полномочий федеральных или региональных органов муниципальным органам соглашениями <9> или какими-либо другими способами, кроме как федеральным или региональным законом. ——————————— <9> Практика (не вполне легитимная) заключения соглашений о передаче полномочий имела место в начале текущего десятилетия, в период острой нехватки штатов федеральных органов экологического управления, последовавшей за ликвидацией в 2000 г. Государственного комитета РФ по охране окружающей среды. Федеральные органы обладали решающими управленческими полномочиями, но не имели возможности их эффективно осуществлять, в то время как региональные и местные органы такой возможностью располагали, однако у них отсутствовали необходимые полномочия. Юридическая казуистика тех лет заключалась также и в том, чтобы «вписать» как можно больше прав органов местного самоуправления в формулу «участие в охране окружающей среды» (ст. 6 ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ).
Практика наделения органов местного самоуправления отдельными федеральными полномочиями в области охраны окружающей среды пока отсутствует. В то же время намечается тенденция делегирования субъектами Российской Федерации отдельных своих природоохранных полномочий муниципальным образованиям. По общему правилу наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (к которым относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории) законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам (ч. 2 п. 2 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Как следует из содержания ряда норм Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 2, 6 ст. 26.3), органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов, по решению следующих вопросов из числа отнесенных этим Законом к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ: — организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; — создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; — ведение Красной книги субъекта Российской Федерации; — осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Как показывают собственные наблюдения, наиболее востребованным полномочием в ряде городов страны является осуществление экологического контроля. Но опыт наделения региональными полномочиями, в том числе и контрольными, не богат <10>, что связано, видимо, главным образом с нежеланием «делиться» административным влиянием. Однозначного мнения по поводу целесообразности передачи в муниципалитеты контрольных полномочий быть не может, поскольку сложилась различная управленческая ситуация: в одних регионах есть муниципальные образования, выражающие желание принять такие полномочия, в других регионах таковых нет. Вероятно, и среди субъектов Федерации, в свою очередь, есть те, которые хотели бы поделиться полномочиями, и те, которые не стали бы этого делать. Кроме волевых моментов, существуют, конечно, и объективные факторы, связанные с кадровой, организационной и иной готовностью муниципальных образований осуществлять передаваемые полномочия, которая также существенно различается. Однако известно, что в целом есть потребность в усилении структур регионального контроля силами муниципальных образований. Кроме того, муниципальный контроль был бы оправдан в отношении мелких производственных и многих непроизводственных объектов сферы услуг, торговли, не оказывающих существенного влияния на состояние окружающей среды — хотя бы в силу его территориальной близости. Видимо, в перспективе следует рассмотреть возможность дифференцированного регулирования схемы наделения, а именно по ряду критериев ввести обязательность наделения органов местного самоуправления контрольными полномочиями, непременным условием чего должно являться инициирование этого вопроса самими муниципальными образованиями. При этом должна быть установлена нижняя граница приемлемости таких мероприятий — например, в виде минимального количества населения на территории муниципального образования. Далее должна следовать оценка реальных возможностей инициатора, критерии которой тоже можно предусмотреть. ——————————— <10> Например: Закон Вологодской области от 28 июня 2006 г. N 1465-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охраны окружающей среды»; Закон Калужской области от 26 сентября 2005 г. N 120-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Калужской области отдельными государственными полномочиями»; Закон Челябинской области от 30 ноября 2006 г. N 76-ЗО «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области охраны окружающей среды».
Складывающийся опыт практической реализации допускаемого законом делегирования природоохранных полномочий «вниз», по-видимому, будет неоднозначным. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области охраны окружающей среды не является ординарным юридическим действием, поскольку неизбежно сопряжено с вторжением в смежные отрасли законодательства, чаще всего — в административное, что несет риск правовой уязвимости соответствующих нормативных актов. Так, Законом Еврейской автономной области «Об особо охраняемых природных территориях» должностные лица специальных служб охраны (инспекций), входящих в состав органов местного самоуправления, в ведение которых переданы особо охраняемые природные территории, были наделены правами государственных инспекторов по охране природы. По мнению прокурора, обратившегося в суд с заявлением о признании отдельных положений этого Закона противоречащими федеральному законодательству, поддержанному областным судом и Верховным Судом РФ, статьи областного закона в части предоставления должностным лицам органов местного самоуправления права на составление протокола об административном правонарушении, на задержание в пределах особо охраняемых природных территорий областного и местного значения лиц, нарушивших федеральное законодательство и законодательство области об особо охраняемых природных территориях, на доставление нарушителей в правоохранительные органы, изъятие у нарушителей продукции и орудий незаконного природопользования, на производство досмотра личных вещей, транспортных средств, а также права пользоваться всеми другими правами государственных инспекторов области по охране природы, противоречат федеральному законодательству. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения и не должны реализовывать государственные властные полномочия; субъект Федерации своим законом не вправе наделять должностных лиц органов местного самоуправления полномочиями, которыми обладают органы государственной власти, и приравнивать должностных лиц органов местного самоуправления к государственным инспекторам в области охраны природных территорий. По мнению Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, субъект Российской Федерации не вправе самостоятельно предоставить такие полномочия должностным лицам, осуществляющим функции охраны особо охраняемых природных территорий, если они не предусмотрены федеральным законом <11>. ——————————— <11> Определение Верховного Суда РФ от 30 мая 2007 г. N 65-Г07-2.
Как видно, суды не посчитали достаточными общие положения Закона (ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ) о делегировании органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий и апеллировали к необходимости получения прямого указания закона о возможности передачи тех или иных конкретных полномочий. Такая позиция серьезно блокирует процесс перераспределения полномочий по схеме наделения, однако она имеет под собой юридические основания. Таким образом, наделение муниципальных структур конкретными административно-процессуальными правами в рамках передачи субъектом Российской Федерации полномочий по осуществлению государственного экологического контроля не будет соответствовать федеральному законодательству. Наиболее полно легитимность такой передачи может быть обеспечена только соответствующим прямым дозволением закона (ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, КоАП РФ). В противном случае вся схема наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охраны окружающей среды останется крайне неустойчивой, особенно если учитывать то обстоятельство, что наиболее влиятельные из них имеют именно административно-юрисдикционный характер. В другой системе координат следует оценивать право муниципальных инспекторов на составление протоколов об административных правонарушениях, связанных с невыполнением нормативно-правовых актов местного самоуправления в области благоустройства и озеленения, отнесенных к вопросам местного значения. В этом случае легитимность осуществления органами местного самоуправления административно-процессуальных полномочий зависит как минимум от соблюдения порядка установления таких полномочий. Согласно КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации (ч. 6 ст. 28.3). Анализ законодательства субъектов РФ об административных правонарушениях показывает, что региональные законы нередко относят к числу лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в сфере благоустройства, должностных лиц муниципальных инспекций, а также исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований, их отраслевых и территориальных органов, муниципа льных учреждений либо должностных лиц, уполномоченных органами местного самоуправления (эта возможность далее реализуется путем утверждения главой администрации перечня таких должностных лиц). Уполномоченные должностные лица могут составлять протоколы о совершении таких административных правонарушений, как нарушение правил уборки и содержания территорий городов и других населенных пунктов, нарушение правил охраны зеленых насаждений в населенных пунктах, движение, остановка и стоянка автомобилей и иных транспортных средств на газонах, участках, занятых зелеными насаждениями, нарушение правил благоустройства территорий, установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, мойка транспортных средств в запрещенных для этих целей местах и др. Полномочием по рассмотрению дел об административных правонарушениях органы местного самоуправления не наделяются. Обычно по протоколам должностных лиц органов местного самоуправления дела рассматривают административные комиссии.
Организационные аспекты
Реализация природоохранных полномочий органов местного самоуправления требует адекватного организационного обеспечения. Организация управления охраной окружающей природной среды в муниципальных образованиях различных видов может состоять в назначении должностного лица или специалиста, ответственного за выполнение работы по этому направлению, в возложении этих вопросов на одного из заместителей главы муниципального образования. Могут создаваться координационные советы при главах муниципальных образований. В последние годы повсеместно образуются специальные структурные подразделения администраций (отделы, управления, департаменты). По общему правилу (ст. 41 ФЗ N 131-ФЗ) органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций. Заслуживает внимания вопрос о совмещении с управленческими функциями иных видов деятельности, которые осуществляют создаваемые природоохранные подразделения. Речь идет об оказании различных платных услуг непосредственно самими органами местного самоуправления либо учреждаемыми ими структурами. Создаваемые в форме муниципальных учреждений управленческие структуры как юридические лица могут совмещать управление и некоммерческую деятельность. Например, Тверская городская экологическая инспекция наделена правом взимать с граждан и юридических лиц плату за действия, производимые инспекцией в рамках своей компетенции в соответствии с действующим законодательством, а также осуществлять на договорной основе консультационные и иные не запрещенные действующим законодательством услуги для предприятий и граждан. С точки зрения правового статуса инспекции как структурного подразделения администрации города оказание ею различных услуг гражданам и хозяйствующим субъектам, очевидно, входит в противоречие с осуществлением ею контрольных функций. Однако прямого запрета на совмещение таких видов деятельности в законодательстве сегодня нет. Запрет совмещения функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов, наложенный ФЗ «Об охране окружающей среды» (п. 6 ст. 65), не распространяется на подобные ситуации, что является пробелом. На федеральном уровне функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг, как известно, разведены между федеральными службами и федеральными агентствами, а понятие контроля и надзора, которое содержится в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», не оставляет места осуществлению контрольными органами разного рода платных услуг. Очевидно, что муниципальное правовое регулирование не должно идти в противоположном направлении. Оказание такими учреждениями, а тем более подразделениями муниципальных администраций как представителями власти различных платных услуг хозяйствующим субъектам, очевидно, не способствует их объективности и независимости. Другой вариант — некоммерческие организации, учреждаемые природоохранными органами муниципальных образований (такая практика также имеет место). Однако и в этом случае влияние установившихся хозяйственных связей некоммерческой организации на осуществление ее учредителем управленческих функций неизбежно.
Муниципальный лесной контроль
Охрана окружающей среды неразрывно связана с природопользованием, и соответственно в управленческой практике природоохранные и природно-ресурсовые (ст. 5 Закона РФ «О недрах», ст. 27 Водного кодекса РФ и др.) полномочия осуществляются взаимосвязанно. В настоящее время в связи с принятием нового Лесного кодекса РФ особого внимания заслуживают полномочия органов местного самоуправления в области лесопользования. Применение Лесного кодекса может осложниться тем, что закрепленная в нем муниципальная компетенция не во многом совпадает с вопросами местного значения, определенными Федеральным законом N 131-ФЗ. Какие-либо полномочия в сфере лесных отношений не названы и в числе прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения (ст. 14.1, 16.1 ФЗ N 131-ФЗ). Как уже отмечалось, с точки зрения этого Закона полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным самим Законом N 131-ФЗ к вопросам местного значения, рассматриваются в качестве отдельных государственных полномочий, передаваемых для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, только совпадающие полномочия — а именно в части осуществления муниципального лесного контроля и надзора — могут быть уверенно отнесены к вопросам местного значения. Возникает вопрос: все иные полномочия, закрепленные в ст. 84 ЛК РФ, являются передаваемыми государственными? Ответить положительно сложно по той причине, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно осуществляться федеральным законом, предусматривающим ряд существенных условий, чего нет в Лесном кодексе, как и нет иного специального федерального закона о наделении. Следовательно, наиболее вероятный вариант состоит в соотнесении полномочий, названных в ч. 1 ст. 84 ЛК, с таким вопросом местного значения, как «организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения, городского округа». Уточним, однако, что такое толкование не является технически безукоризненным, поскольку, во-первых, в Лесном кодексе речь идет о полномочиях органов местного самоуправления в отношении лесных участков, а в Законе о местном самоуправлении — о полномочиях применительно к городским лесам и лесам особо охраняемых природных территорий, а во-вторых, такое полномочие, как «разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов и проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов», текстуально указывает на его государственную принадлежность <12>. ——————————— <12> Аналогично неясна правовая природа «ведения государственного лесного реестра в порядке, установленном Правительством РФ» (ч. 9 ст. 91 ЛК).
Право органов местного самоуправления на осуществление муниципального лесного контроля и надзора за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов на территории муниципального образования закрепляется (ст. 98 ЛК РФ) со ссылкой на то, что таковой контроль и надзор осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Согласно ФЗ N 131-ФЗ осуществление муниципального лесного контроля и надзора относится к вопросам местного значения не всех видов муниципальных образований, а только поселений. Осуществление муниципального лесного контроля и надзора является новым полномочием органов местного самоуправления, которое не было предоставлено им ранее действовавшим лесным законодательством. Однако применение данной нормы также осложняется рядом обстоятельств. Во-первых, четко не определен объект муниципального лесного контроля: с одной стороны, в основу положен территориальный принцип — согласно ст. 98 ЛК такой контроль осуществляется на территории муниципального образования, следовательно, в отношении любых лесов, а с другой стороны, форма собственности — согласно ст. 84 ЛК муниципальный лесной контроль осуществляется в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности. Территориальный принцип определения объекта муниципального контроля потенциально ведет к возможности двойного (государственного и муниципального) контроля. Во-вторых, не установлен порядок осуществления муниципального лесного контроля. Отсылка Лесного кодекса к Федеральному закону N 131-ФЗ не технична, поскольку названный Закон не содержит каких-либо специальных норм. Кроме того, Лесной кодекс не определил полномочия должностных лиц органов муниципального лесного контроля. Статья 96 ЛК РФ устанавливает полномочия только государственных лесных инспекторов и не может применяться по аналогии к компетенции муниципальных лесных инспекторов. Ссылка на Закон о местном самоуправлении не разрешает и эту ситуацию, поскольку в нем отсутствуют какие-либо нормы о полномочиях муниципальных лесных инспекторов. В таких условиях осуществление эффективного муниципального лесного контроля невозможно. В целях предотвращения бесконтрольного использования городских лесов необходимо внесение поправок в ЛК РФ (в части перечня полномочий муниципальных инспекторов) и в административное законодательство (в части их права на составление протоколов — в зависимости от федерального или регионального состава правонарушения соответственно дополнения в КоАП РФ или законы субъектов РФ об административных правонарушениях). Заметим, однако, что для КоАП РФ такого рода поправки не органичны, поскольку привлечение к административной ответственности — концептуально предмет государственного ведения. Выявляется уже некоторая закономерность: попытки введения муниципального контроля в различных природно-ресурсовых сферах, вызванные чаще всего неэффективностью государственного контроля, «разбиваются» об административное законодательство, изначально не предполагавшее такого перераспределения компетенции по линии «государство — местное самоуправление». Подчеркнем, что образовавшаяся пробельность федерального законодательства имеет абсолютный характер и не может быть ликвидирована ни применением иных норм по аналогии, ни тем более нормотворческими усилиями самих органов местного самоуправления. К сожалению, принимаемые ими документы, преследуя цель правового обеспечения муниципального лесного контроля, часто противоречат федеральному законодательству, что в сложившейся ситуации (востребованности муниципального лесного контроля) вполне объяснимо. Типичный пример. Положение об организации лесного контроля и надзора в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности города Горно-Алтайска <13>, содержит, в частности, такие права лиц, осуществляющих муниципальный лесной контроль и надзор: давать юридическим и физическим лицам обязательные к исполнению указания (предписания) по устранению нарушений лесного законодательства Российской Федерации и их последствий; в пределах своей компетенции составлять протоколы о нарушениях лесного законодательства Российской Федерации; применять меры обеспечения по делу об административном правонарушении в соответствии с КоАП РФ. Все эти положения противоречат федеральному законодательству. ——————————— <13> Утверждено Постановлением администрации города Горно-Алтайска от 22 мая 2007 г. N 51.
Значительно корректнее сформулированы права должностных лиц Департамента развития городского хозяйства администрации города Кургана: осуществлять проверки соблюдения лесного законодательства; проверять документы на право пользования лесными участками; составлять по результатам проверок акты и предоставлять их для ознакомления гражданам, а также юридическим лицам, осуществляющим использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов на лесных участках, находящихся в муниципальной собственности; обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению муниципального лесного контроля и надзора, а также в установлении личностей граждан, виновных в нарушении лесного законодательства, и др. <14> ——————————— <14> Положение об осуществлении муниципального лесного контроля и надзора. Утверждено решением Курганской городской Думы от 17 октября 2007 г. N 258.
Наконец, пример наиболее осторожного формулирования собственной заинтересованности: по Положению о порядке осуществления муниципального лесного контроля и надзора на территории муниципального образования «Город Кольчугино» <15> администрация города определяет границы зон с особыми условиями использования территорий, обеспечивает рациональное, неистощительное использование городских лесов, охрану, защиту и воспроизводство городских лесов. Однако осталось неясно, какими же правовыми средствами это обеспечивается. ——————————— <15> Утверждено решением Совета народных депутатов города Кольчугино Владимирской области от 25 октября 2007 г. N 210/27.
Органы местного самоуправления наделены правом приостановления использования лесов за пределами судебного приостановления, урегулированного КоАП РФ. По своему смыслу приостановление — элемент муниципального лесного контроля. Однако формулировка «в пределах их полномочий в соответствии с федеральными законами» (ч. 2 ст. 28 ЛК) отсылает к несуществующим нормам, и, следовательно, такое полномочие по названным выше причинам также не может быть практически реализовано.
Возможности диверсификации полномочий
Помимо реализации собственных и переданных управленческих полномочий, влияние местного самоуправления на экологическую ситуацию возможно косвенным образом — например, через механизмы участия в деятельности государственных природоохранных органов. Однако при обращении к порядку осуществления наиболее значимых управленческих процедур, таких, как нормирование вредных воздействий на объекты окружающей среды, выдача разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, обнаруживается отсутствие каких-либо конкретных форм муниципального участия, что связано главным образом с отсутствием первичных норм такого рода в федеральных законах, без которых наделение органов местного самоуправления актами Правительства РФ, а тем более федеральных органов исполнительной власти, разрешительно-согласовательными полномочиями не выдержит проверки на соответствие закону. Существенную роль в реализации экологической функции органов местного самоуправления может выполнять природоохранная милиция. Законодательство не регулирует специально деятельность милиции в сфере охраны окружающей среды, но и не исключает формирование для этих целей структур в составе милиции общественной безопасности. Согласно Закону РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции» создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, осуществляются в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с Министерством внутренних дел РФ. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности. В некоторых субъектах Федерации и крупных городах создавались ранее или действуют сегодня экологические подразделения милиции, однако их статус отличается неустойчивостью: они часто реорганизовывались, присоединялись к муниципальной милиции по борьбе с правонарушениями на потребительском рынке, что отводило экологическую функцию на второстепенные роли, или вовсе ликвидировались. Очевидно, что есть необходимость в развитии правовой основы деятельности экологических подразделений милиции с целью обеспечения стабильности их работы. В отсутствие соответствующих нормативных актов федерального Министерства внутренних дел такой стабильности способствовало бы урегулирование статуса экологической милиции законами субъектов Российской Федерации. Поиск вариантов оптимального распределения природоохранных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, вероятно, еще не завершен, и динамичность законодательного обеспечения обусловливает актуальность правовых исследований в данной сфере.
