ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ КОРЕННЫХ МАЛОЧИСЛЕННЫХ НАРОДОВ В ОБЛАСТИ ТРАДИЦИОННОГО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ
Е. В. ЖУКОВА
Жукова Е. В., юрист Алтайского краевого общественного фонда «Алтай — 21 век», старший преподаватель кафедры социально-культурного туризма Алтайской государственной академии культуры и искусств.
В настоящее время общественность и правительства многих стран все большее внимание уделяют немногочисленным группам (категориям) своих граждан — коренным народам, их правам и интересам. Причины для этого различны, в том числе это активные действия самих коренных народов и их несомненный вклад в сохранение природных ресурсов и природы в целом. Недаром Организацией Объединенных Наций второй раз подряд объявлено десятилетие коренных малочисленных народов <1>, а 13 сентября 2007 г. принята Декларация о правах коренных народов <2>. ——————————— <1> См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций. Принята 24 февраля 2004 г. // http://www. raipoNlaw. org/images/word/decades/N0448672.pdf. <2> См.: Декларация ООН о правах коренных народов. Принята 13 сентября 2007 г. // www. raipoNlaw. org/images/word/decades/N0448672.pdf.
Какие же проблемы нужно отметить в связи с нынешним состоянием правового регулирования прав коренных малочисленных народов? 1. Одна из общих проблем, способных в будущем серьезно повлиять на судьбу (статус) этих народов, кроется в самом определении коренных малочисленных народов, содержащемся в Федеральном законе «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» <3> (далее — Закон о гарантиях). Согласно ст. 1 Закона о гарантиях под коренными малочисленными народами понимаются народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Среди прочих критериев законодатель изначально заложил количественный критерий отнесения того или иного коренного народа к категории малочисленных, тем самым очертив границы реализации Закона. Закон закрепил особые права именно для представителей коренных народов, насчитывающих менее 50 тысяч человек, и не предусмотрел правовые последствия для народа, количественная характеристика которого перестанет удовлетворять этому критерию, т. е. достигнет 50 тысяч. ——————————— <3> См.: Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208; 2004. N 35. Ст. 3607; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 20. Ст. 2251; 2009. N 1. Ст. 17.
Представим, что община или отдельные представители малочисленного народа, реализуя свои права, создали территорию традиционного природопользования и ведут на ней традиционное хозяйствование. Через определенный промежуток времени количество граждан, относящихся к данному коренному малочисленному народу, достигло 50 тысяч человек. Какой статус будет иметь такой народ? Что будет с территорией традиционного природопользования и с людьми, ее создавшими? Следуя логике действующего законодательства, эти народы и их представители, перестав быть малочисленными, потеряют все права, которые были закреплены за ними. Также останутся без особой защиты окружающая среда и природные ресурсы уже бывшей территории традиционного природопользования. Нет ясности, что должны предпринять в этом случае органы государственной власти и органы местного самоуправления, создавшие территорию традиционного природопользования. А как быть с зарегистрированными общинами коренных малочисленных народов? Гражданское законодательство не содержит среди оснований ликвидации юридического лица прекращения существования какого-либо народа. С нашей точки зрения, целесообразно при определении управомоченного субъекта не использовать количественную характеристику, а воспользоваться понятием «коренные народы», как это принято в международной практике <4>, и особые права закрепить именно за коренными народами, дабы не порождать коллизий, связанных с изменением статуса части населения России, в будущем. Тем более что остальных критериев, закрепленных в понятии коренных малочисленных народов, вполне достаточно, чтобы не раздувать до слишком больших масштабов их перечень, чего, вероятно, так опасался законодатель, принимая Закон о гарантиях. ——————————— <4> См., напр.: Конвенция N 107 «О защите и интеграции коренного и другого населения, ведущего племенной и полуплеменной образ жизни, в независимых странах». Принята Генеральной конференцией Международной организации труда 5 июня 1957 г. в г. Женеве // Information document on ratifications and standards-related activities (as to 31 December 2007). Geneva: International Labour Office, 2008. P. 81; Конвенция N 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах»; Декларация Организации Объединенных Наций «О правах коренных народов».
2. Вторая проблема аналогична первой и тоже связана с заложенным в законодательстве определением коренных малочисленных народов. Повторимся, к коренным малочисленным народам относятся народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы. Какие правовые последствия возникнут для народа, переселенного со своих традиционно занимаемых территорий на другие земли, которые ранее этим народом для традиционного образа жизни не использовались? Как изменится статус народа? Сохранит ли он статус именно коренного малочисленного народа, перейдет в разряд национальных меньшинств или будет иметь только общий статус, как и все остальные граждане России? Ведь для них это повлечет существенное сужение круга предоставляемых законом прав. К сожалению, действующее законодательство не дает ответов на эти вопросы. В Федеральном законе «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» <5> ст. 12 определяет, что в случае изъятия земельных участков и других обособленных природных объектов, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляются равноценные земельные участки и другие природные объекты, а также возмещаются убытки, причиненные таким изъятием <6>. Исходя из смысла данной нормы, следует, что имеются в виду случаи, когда изымаются отдельные земельные участки, либо обособленные объекты, либо даже вся территория традиционного природопользования, но речь не идет об утере связи со всеми ранее традиционно занимавшимися коренными народами землями, т. е. о переселении. Какие же правовые последствия наступят для народа в случае необходимости их переселения с занимаемых земель, например при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд в случае строительства крупного хозяйственного объекта? ——————————— <5> См.: Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ и от 3 декабря 2008 г. N 250-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 49. Ст. 5748. <6> См.: ст. 12 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».
Необходимо продумать механизм предотвращения такой ситуации, например указать, что коренные народы — это не только народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, но и народы, принудительно выселенные государством с таких территорий, либо предусмотреть дополнительные компенсации и гарантии народам и представителям, потерявшим статус коренных малочисленных народов в результате действий государства. 3. Одна из самых актуальных проблем на настоящем этапе — проблема создания территорий традиционного природопользования. Особенно это касается территорий традиционного природопользования федерального уровня. С момента принятия Федерального закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», а это уже семь лет, до сих пор не создано ни одной федеральной территории традиционного природопользования, хотя обращения от общин коренных малочисленных народов в Правительство РФ неоднократно поступали. Правительство РФ обосновывает отказы в создании таких территорий отсутствием положения о режиме таких территорий, принятого Правительством Российской Федерации <7>. Одной из первых попыток стало обращение в 2002 г. объединения коренных малочисленных народов «Совет ительменов Камчатки «Тхсаном» к Правительству Российской Федерации об образовании на юге Тигильского района Корякского автономного округа территории традиционного природопользования федерального значения «Тхсаном» <8>. В образовании этой территории Совету ительменов было отказано. Обоснованием послужило «отсутствие необходимых нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок образования территорий традиционного природопользования федерального значения и определения режима их функционирования» <9>. Эта практика продолжается и в настоящее время. Суды поддерживают позицию Правительства России, основываясь на ст. 11 Федерального закона «О территориях традиционного природопользования…», согласно которой правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается положениями о территориях традиционного природопользования, утвержденными соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. По нашему мнению, такое толкование нормы ст. 11 Федерального закона является чрезмерно узким и не соответствует духу закона и права в целом, призванного обеспечивать соблюдение прав и свобод граждан Российской Федерации, а также сохранение и защиту окружающей среды на территории государства. ——————————— <7> Ведь согласно ст. 11 Закона «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается положениями о территориях традиционного природопользования, утвержденными соответственно Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей. <8> См.: Сайт региональной общественной организации «Правовой центр «Родник» // http://www. rodNikceNter. ru/ru/Evrosud. shtml#история. <9> http://www. vostokmedia. ru/oldNews. details. php? id=7108.
Кроме того, территории традиционного природопользования по действующему законодательству являются разновидностью особо охраняемых природных территорий, а это значит, что к ним применим общий порядок создания ООПТ, закрепленный законодательством об особо охраняемых природных территориях. Правовой режим практически всех ООПТ (кроме государственных природных заповедников и национальных парков) определяется в положениях о конкретных ООПТ. Для большинства видов ООПТ никаких типовых положений не принимается, однако они созданы и успешно действуют. Например, Положение о природном парке «Зона покоя плато Укок», Положение о Каракольском природном парке Уч-Энмек содержат нормы о правовом режиме именно этих особо охраняемых природных территорий Республики Алтай. Отсутствие типовых положений о природных парках, заказниках не препятствует созданию этих видов ООПТ на территории всех субъектов России при соблюдении требований Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» <10>. ——————————— <10> См.: Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 23 марта 2007 г. N 37-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 244-ФЗ, от 3 декабря 2008 г. N 250-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 2; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 50. Ст. 5279; 2007. N 13. Ст. 1464; 2007. N 21. Ст. 2455; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 49. Ст. 5742; 2008. N 49. Ст. 5748; 2009. N 1. Ст. 17.
Так что думается, что норму ч. 1 ст. 11 Федерального закона необходимо толковать с учетом как сложившейся в России традиции создания особо охраняемых природных территорий, так и особой уязвимости населения, в интересах которого данная категория ООПТ введена в действующее законодательство, — коренных малочисленных народов. То есть целесообразно считать, что правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается положениями о конкретных территориях традиционного природопользования определенного уровня, а не типовым нормативно-правовым актом (хотя его принятие не было бы лишним в настоящей ситуации). Это позволило бы обеспечить реализацию прав коренных малочисленных народов на традиционный образ жизни, включая традиционное природопользование, на землю и другие природные ресурсы, а также общее для всех граждан России право на сохранение окружающей среды, природных комплексов и объектов. 4. Согласно Федеральному закону «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» коренные малочисленные народы и их представители имеют право на возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания коренных малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами (п. 8 ч. 1 ст. 8). Закон не определяет, куда конкретно направляются средства, выплачиваемые в качестве возмещения таких убытков, кто конкретно и как распоряжается этими средствами. Закон также не разъясняет, каким образом заинтересованные представители коренных малочисленных народов участвуют в распределении и контроле за использованием средств, перечисляемых в счет возмещения понесенных ими убытков. Как указывает Л. В. Андриченко, «на практике, как правило, эти средства направляются на счета органов местного самоуправления, организованных и действующих на соответствующих территориях. Между тем должного контроля за реализацией ими перечисляемых средств не осуществляется» <11>. Средства, подлежащие использованию на восстановление и улучшение пастбищ, охотничьих хозяйств и иные нужды, зачастую направлялись на иные цели, например на выплату зарплаты, пенсий, пособий и проч. <12>. До сих пор не разъяснено, какой именно ущерб должен возмещаться коренным народам, в каком размере. Важно на законодательном уровне установить четкие критерии убытков, цели, определяющие направления расходования средств, взысканных в счет возмещения убытков, и сам механизм возмещения. ——————————— <11> Андриченко Л. В. // Регулирование и защита прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в Российской Федерации. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2005. С. 347 — 348. <12> См.: Уилсон Э. Традиционное природопользование и добыча нефти на северо-востоке Сахалина // Мир коренных народов. Живая Арктика. 2000. N 4. С. 43.
5. Частью 2 ст. 11 Закона о территориях закреплено, что земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов в безвозмездное пользование. Однако Земельный кодекс РФ <13> нивелирует эту возможность получить земельный участок в безвозмездное пользование. Представители коренных малочисленных народов и их общины уравнены в правах на земельные участки с другими гражданами и организациями. Право получить в безвозмездное пользование земельные участки в границах территорий традиционного природопользования Кодексом не предусмотрено. Как и другие граждане, представители коренных народов и их организации могут получить земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на основе аукциона в собственность либо на основе решения органа власти о предоставлении земельного участка в аренду. Это ставит коренные народы в неравноправное положение, так как традиционный образ жизни и традиционное хозяйствование, которые они осуществляют, чаще всего не дают возможности получить доходы, достаточные для приобретения земельных участков наравне с другими участниками торгов. Если же коренные народы станут осуществлять традиционное природопользование в качестве предпринимательской деятельности, то такая деятельность тут же потеряет статус традиционного природопользования, так как коренные народы традиционно использовали ресурсы для обеспечения определенного уровня жизни, т. е. для себя. Предпринимательская же деятельность (как деятельность, направленная на получение прибыли) никогда не была для них традиционной. ——————————— <13> См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, с изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 30 июня 2003 г. N 86-ФЗ, от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ, от 3 октября 2004 г. N 123-ФЗ, от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 189-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ, от 7 марта 2005 г. N 15-ФЗ, от 21 июля 2005 г. N 111-ФЗ, от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 206-ФЗ, от 17 апреля 2006 г. N 53-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 92-ФЗ, от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 154-ФЗ, от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 204-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 260-ФЗ, от 29 декабря 2006 г. N 261-ФЗ, от 28 февраля 2007 г. N 21-ФЗ, от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ, от 19 июня 2007 г. N 102-ФЗ, от 24 июля 2007 г. N 212-ФЗ, от 30 октября 2007 г. N 240-ФЗ, от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 66-ФЗ, от 13 мая 2008 г. N 68-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 22 июля 2008 г. N 141-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ, от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 311-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; 2004. N 41. Ст. 3993; 2004. N 52 (ч. 1). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 15; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 17; 2005. N 10. Ст. 763; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3122; 2005. N 30 (ч. 2). Ст. 3128; 2006. N 1. Ст. 17; 2006. N 23. Ст. 2380; 2006. N 43. Ст. 4412; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 24; 2007. N 31. Ст. 4009; 2007. N 45. Ст. 5417; 2007. N 46. Ст. 5553; 2008. N 20. Ст. 2253; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 1). Ст. 3597; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6236; 2009. N 1. Ст. 19.
Нужно отметить, что нет противоречия между предоставлением особых прав коренным народам и индивидуальными правами личности в отношении земли и природных ресурсов (например, приоритетное право на использование природных ресурсов в местах традиционного проживания). Здесь — преимущества по сравнению с другими участниками земельных отношений, которые не должны ущемлять права этих участников. Коренные народы, реализуя свои особые права, например осуществляя традиционное природопользование, способны обеспечивать возможность других граждан на реализацию их прав на землю и природопользование, а также прав на благоприятную окружающую среду, так как они обеспечивают сохранение этой окружающей среды и природных ресурсов на территориях своего традиционного проживания и не отчуждают землю и природные ресурсы из пользования другими субъектами. То есть их традиционное природопользование осуществляется параллельно с природопользованием других субъектов. Если последние, в свою очередь, не истощают природные ресурсы и не разрушают природные ландшафты и окружающую среду, их права не перечеркивают друг друга.
