(Васильева М. И.) («Экологическое право», 2009, N 2/3, Специальный выпуск)
О МЕТОДАХ, СРЕДСТВАХ И СПОСОБАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ
М. И. ВАСИЛЬЕВА
Васильева М. И., профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.
Вероятно, значение науки экологического права для российского правоведения в полной мере еще предстоит оценить в будущем. Но ее влияние на развитие правовых исследований уже вполне очевидно. Особенности экологических правоотношений, складывающихся в связи с необходимостью юридического обеспечения решения новых цивилизационных задач, возникших перед человечеством в эпоху глобального экологического кризиса, содержат в себе принципиально иные цели правового регулирования, потребовавшие создания новых ценностных ориентиров и регулятивных механизмов, которые, в свою очередь, оказывают заметное воздействие на формирование нового образа права эпохи XXI в. В сравнении с классическими направлениями правоведения экологическое право до сих пор выглядит «молодой» отраслью знания, учитывая исторически недолгий период ее существования <1>, что, однако, не умаляет ее системной значимости. К числу достижений эколого-правовых исследований, оказывающих влияние на общетеоретические представления, можно отнести учение об экологическом правоотношении, предмете отрасли, принципах, механизме правового регулирования. Ретроспективный анализ эколого-правовых достижений показывает, что фундаментальные идеи, заложенные в основы отраслевой науки, и поныне составляют ее золотой фонд, давая импульс к дальнейшему осмыслению явлений правовой жизни и творческому их развитию. ——————————— <1> По словам В. В. Петрова, «первые разработки связаны с принятием в союзных республиках специальных законов об охране природы (Г. А. Аксененок, О. С. Колбасов, Г. Н. Полянская). Период становления эколого-правовой науки завершился изданием большой теоретической работы по вопросам правовой охраны природы, в которой впервые освещается комплекс научных проблем, связанных с применением законодательства об охране природы и его дальнейшем совершенствовании. (Правовые вопросы охраны природы в СССР / Под ред. проф. Г. Н. Полянской. М.: Госюриздат, 1963)». См.: Петров В. В. Правовая охрана природы в СССР: Учебник. М.: Юридическая литература, 1984. С. 359.
Как это часто бывает в науке, качественные прорывы делаются личностями. Сегодня не вызывает сомнений тот, без преувеличения, решающий вклад, который был внесен в 70 — 90-е годы прошлого столетия Владиславом Васильевичем Петровым, чьи труды во многом предопределили вектор современного и будущего развития эколого-правовой теории. Творческое наследие профессора В. В. Петрова обширно и разнообразно, спектр его интересов распространялся на всю отрасль, при его непосредственном участии формировался понятийный аппарат экологического права, разрабатывались важнейшие законодательные акты того времени, ему принадлежат многие теоретические идеи и презумпции, подтвердившие свою жизнеспособность, несмотря на бурно меняющиеся внешние условия и радикальные перемены в общественной жизни, и ставшие аксиомами для последующих поколений исследователей. Особое значение имеет его учение о предмете, системе экологического права, о необходимости гармонизации интересов охраны окружающей среды и экономического развития, о правовом механизме охраны окружающей среды и экологизации законодательства как важнейшей части этого механизма, об особенностях вреда окружающей среде и его возмещения. И логичным развитием этих идей было бы актуализировать дискуссию о содержании и особенностях правового инструментария, используемого для достижения задач, стоящих перед экологическим правом. Если исходить из того, что к настоящему времени обсуждение предмета экологического права уже достаточно убедительно доказало его состоятельность и показало особенности, то наиболее острыми и требующими внимания являются проблемы, связанные с технологией правового регулирования экологических отношений. При этом, разумеется, несомненно и принципиально влияние правовой и экологической идеологии на содержание законодательства. Однако с точки зрения «чистого» права интерес представляют именно те направления исследований, в рамках которых ставятся и решаются задачи по созданию и совершенствованию правил формализации и согласования различных правообразующих интересов. В отраслевой теории, как и в общей теории права <2>, признается отсутствие своих собственных, специфичных методов правового регулирования, что, однако, не является основанием к отказу отрасли права в самостоятельности. В работах по экологическому праву обычно обращается внимание на использование в сфере охраны окружающей среды двух основных методов правового регулирования: императивного и диспозитивного. При этом акценты могут расставляться различно. Например, В. В. Петров, представляя метод экологического права как органическое соединение экономических (гражданско-правовых) и административно-правовых способов регулирования, считал, что наиболее приемлемым способом является метод власти и подчинения, т. е. административный метод; С. А. Боголюбов полагает, что государственно-властный и имущественно-правовой методы диалектически переплетаются, взаимно дополняя друг друга; М. М. Бринчук отмечает тенденцию все более широкого применения гражданско-правового метода в условиях перехода к рыночной экономике; О. И. Крассов, напротив, подчеркивает преобладание метода регулирования, построенного на использовании административных предписаний <3>. ——————————— <2> См., напр.: Венгеров А. Б. Теория государства и права. М., 1998. С. 454. <3> См.: Петров В. В. Экологическое право. М., 1995. С. 58; Боголюбов С. А. Экологическое право. М., 1998. С. 16; Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды). М., 1998. С. 73; Крассов О. И. Экологическое право. М., 2001. С. 34, 36.
По другой типологии методов в нормах экологического законодательства просматривается преобладание принципа «Что не разрешено, то запрещено», который в теории права называется чаще запретительным, а также и разрешительным типом регулирования. Последнее значение представляется логически более точным, в большей степени отвечающим существу метода, преследующего ограничение свободы действий субъекта. Так или иначе, но правовое регулирование в отрасли сопряжено главным образом с запретами, предписаниями, обязанностями, ограничениями, адресованными субъектам эколого-значимой деятельности и направленными на защиту общего интереса в сохранении окружающей среды и благоприятных экологических условий жизни человека. Полагая императивный метод более приемлемым для отрасли, надо не только иметь в виду его имманентность публичным правоотношениям, но и учитывать слабость или даже отсутствие действенных регуляторов рыночного типа в условиях современной российской экономики, когда запретительно-обязывающее регулирование, несмотря на неэффективность государственного принуждения в сфере охраны окружающей среды, остается едва ли не единственно возможным. Разумеется, это предположение не снимает задачу разработки новых способов экономического стимулирования и внедрения уже известных. Механизмы экономического стимулирования природоохранной деятельности могут создаваться в сфере как частноправового, так и публично-правового регулирования. В качестве примера можно привести, соответственно, договоры добровольного страхования ответственности за причинение экологического вреда и льготное налогообложение. Иначе говоря, связь между диспозитивными методами правового регулирования, способами экономического стимулирования и частным правом определенно существует, но эта связь не всегда прямая и непосредственная. В целом преобладание публично-правовых начал в отрасли экологического права выражается в том, что экологические отношения должны полагаться публично-правовыми, если иное не следует из норм законодательства. Сфера частного в экологическом праве распространяется в основном на институты права собственности на природные ресурсы и права природопользования, где частные интересы возникли из допущения множественности форм собственности на землю и некоторые другие природные объекты, а также из договорных отношений в природопользовании. Преобладание публично-правового регулирования в сфере охраны окружающей среды объясняется и объективными (целеполагающими) факторами, и субъективными, т. е. является также и результатом выбора законодателя. На наш взгляд, законодательство должно исходить из обеспечения баланса различных интересов, оставляя в ряде случаев преимущества за публичными экологическими интересами. При этом публичные экологические интересы включают: государственные интересы в той их части, которая отражает экологические интересы общества в целом, а также общественные интересы, понимаемые как интересы гражданского общества, в той степени, которая соответствует уровню осознания и познания этих интересов и которая может быть обеспечена правовой защитой в конкретных социально-экономических и политических условиях. Экологичность интересов определяется их направленностью на сохранение благоприятного для здоровья человека и развития общества качества окружающей природной среды, а также на справедливый доступ к природным ресурсам как основе жизни и деятельности настоящего и будущих поколений граждан России. Сущность публичных экологических интересов во многом определяет ценности экологического права как отрасли в системе права и сливается с ними. Сбалансирование публичных и частных, общих и индивидуальных интересов, интересов разных видов может производиться разными способами. В эколого-правовой литературе основные акценты делаются на сочетании разных групп интересов, которое было положено в основу отрасли законодательства в самом начале ее формирования. По-прежнему актуально звучат слова В. В. Петрова о том, что «суть охраны окружающей природной среды состоит не в господстве экологии над экономикой, а в нахождении наиболее благоприятного для хозяйства и человека сочетания экологических интересов в здоровой и благоприятной для жизни природной среде с экономическими интересами общественного прогресса» <4>. В последующие годы под влиянием идеологии устойчивого развития идея сочетания интересов обрела новое измерение. Однако сочетание не единственный и не самый короткий путь к достижению баланса интересов. Так, вряд ли может быть гармоничным сочетание интересов лоббируемых и дискриминируемых. Логично было бы обсуждать сбалансирование под углом приоритетной правовой защиты ущемляемых интересов (а публичные экологические интересы часто таковыми и являются). Идея сочетания может быть продуктивна лишь постольку, поскольку различные интересы имеют равную правовую защищенность и государственную поддержку, в противном же случае сочетание приведет, скорее всего, лишь к дальнейшему наращиванию отставания наименее защищенных из них. Условно говоря, правовая гармонизация интересов в обществе должна опираться на «математические» принципы правового равенства явлений, и потому для успеха этой гармонизации надо предварительно выровнять исходные позиции. Вполне очевидно, что законодательство должно быть сориентировано на приоритетную поддержку, а где-то даже вынужденный протекционизм именно экологического общественного интереса, и такой крен вполне допустим, если учитывать глубину диспропорций, уже сложившихся явно не в его пользу. Ранее действовавший Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.) <5> в числе принципов охраны окружающей среды закреплял приоритет охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения, а принцип научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества должен был обеспечивать реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду. Таким образом, о приоритетности экологических интересов человека в то время было заявлено прямо и недвусмысленно. Однако в новой версии Закона (2002 г.) эта идея оказалась невостребованной. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Статья В. В. Петрова «Экологический кодекс России: К принятию Верховным Советом РФ Закона «Об охране окружающей природной среды» включена в информационный банк согласно публикации — «Экологическое право», 2009, N 2/3, Специальный выпуск. —————————————————————— <4> Петров В. В. Экологический кодекс России (к принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона «Об охране окружающей природной среды») // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1992. N 3. С. 6. <5> В научном сообществе хорошо известно о роли в принятии и о личном вкладе в разработку этого Закона профессора В. В. Петрова.
Особенностью общих начал ныне действующего отраслевого правового регулирования является широкое применение принципа сочетания интересов — общих и индивидуальных, экологических и всех других, не экологических. Наиболее ярко этот принцип отражен в головных актах природоохранного и земельного законодательства. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (ст. 3) провозглашается научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Одним из основных принципов земельного законодательства является сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (ст. 1 Земельного кодекса РФ). В первом документе речь идет о множественном сочетании разновидовых и разноуровневых интересов при некотором преимуществе экологических, достигаемом за счет выведения на уровень цели обеспечения благоприятной окружающей среды, во втором же акцент делается на сочетании только разноуровневых интересов без уточнения их видовой принадлежности. Несмотря на отказ центрального отраслевого закона от принципа приоритетности (Федеральный закон «Об охране окружающей среды» провозглашает соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду и обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, но при этом не рассматривает данные требования в качестве приоритетных), приоритет охраны жизни и здоровья человека существует в ряде других важнейших нормативных актов. Так, государственное управление в области охраны атмосферного воздуха основывается на принципе приоритета охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущего поколений (ст. 3 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»). Согласно принципу приоритета охраны жизни и здоровья человека, при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат (ст. 1 Земельного кодекса РФ). Данный принцип представляется весьма актуальным, отвечающим современным условиям землепользования и ведения эколого-значимой деятельности вообще, хотя, как отмечает А. К. Голиченков, «его потенциальные возможности в значительной степени обращены в будущее, поскольку реализация нормы предполагает наличие соразмерных экономических условий» <6>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации» Г. А. Волкова, А. К. Голиченкова, О. М. Козырь включен в информационный банк. —————————————————————— <6> Волков Г. А., Голиченков А. К., Козырь О. М. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. К. Голиченкова. М.: БЕК, 2002. С. 14 — 15.
На первый взгляд все эти принципы относятся к каждому отдельному человеку, что само по себе верно. Но индивидуальное здесь не существует в отрыве от общего, поскольку право на благоприятную окружающую среду представляет исторически обусловленную юридическую форму выражения всеобщего экологического интереса. Таким образом, приоритетность охраны жизни и здоровья человека, соблюдение его права на благоприятную окружающую среду опосредованно способствуют укреплению правовых позиций публичного экологического интереса. Итак, основные начала правового регулирования экологических отношений включают в себя одновременно принцип сочетания интересов и принцип приоритетности экологического интереса. По своей сути принцип сочетания, казалось бы, исключает заведомую приоритетность интереса какого-либо вида или уровня. Но поскольку на этом фоне законодатель специально оговаривает приоритетность охраны жизни и здоровья человека, т. е. экологического интереса, постольку таковая приоритетность определяет совокупный правовой смысл обоих принципов. Кроме принципа сочетания интересов на характер правового регулирования экологических отношений заметное влияние в будущем могут оказать еще два принципа охраны окружающей среды, впервые закрепленные в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Потенциально действенным регулятором экономико-стимулирующего типа может стать принцип обеспечения интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим ее осуществление. В теории права отмечалось распространение в связи с развитием рыночных отношений и предпринимательства индивидуального метода регулирования (метода свободного волеизъявления), под которым понимается форма самостоятельной юридической деятельности субъектов, направленной на упорядочение единичных общественных отношений с помощью правовых средств, не обладающих качеством юридической общеобязательности, например путем принятия ненормативных актов, заключения различных договоров, соглашений, сделок, добровольного установления обязательств и т. д. <7>. В экологическом законодательстве до сих пор практически отсутствует индивидуальный подход к установлению требований к субъектам правоотношений. Отчасти дифференцированный (но опять-таки — не индивидуальный) подход действует в сфере платности загрязнения окружающей среды, где возможна корректировка платежей хозяйствующих субъектов в связи с выполнением ими природоохранных мероприятий. Предположительно, вариантом развития данного принципа может быть создание норм, допускающих изъятия из общих обязанностей субъектов в обмен на добровольно взятые ими обязательства по сокращению загрязнений. В американском и европейском праве существует практика заключения между органами управления и природопользователями соглашений, которыми допускаются определенные отступления от общего порядка деятельности и привлечения к ответственности <8>. Но построение прямых аналогий в российской правовой системе невозможно без внесения изменений в действующее законодательство, позволяющих использовать частноправовые механизмы для регулирования этой сферы публичных отношений. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <7> См.: Теория государства и права / Под ред. Н. И. Матузова и А. В Малько. М., 1997. С. 357. <8> См.: Bongaerts J. C. The Commision’s Communication on Environmental Agreements // European Environmental Law Review. 1997, March. P. 84 — 87; Peteris Zilgalvis Agreements in U. S. Environmental Law. 1996 (на правах рукописи).
Принцип обеспечения интегрированного и индивидуального подходов к установлению природоохранных требований может быть апробирован в сфере лимитирования вредных воздействий (ч. 3 ст. 23 Федерального закона «Об охране окружающей среды»). Однако при обсуждении возможностей реализации данного принципа надо учитывать непоследовательность намерений государства (например, принятая в том же году чуть позже Экологическая доктрина России говорит уже об установлении единых требований к хозяйствующим субъектам). К числу наиболее влиятельных принципов охраны окружающей среды можно отнести также презумпцию экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. Из этого принципа есть несколько следствий. Во-первых, следование принципу в ходе подготовки и принятия экологически значимых решений означает проведение обязательного предварительного анализа (оценки) ожидаемого воздействия планируемой деятельности. Во-вторых, если последствия деятельности не могут быть спрогнозированы существующими методами, решение о ней должно быть отложено. В-третьих, принцип означает возложение бремени доказывания безвредности деятельности на сторону, инициирующую, ведущую такую деятельность или иным образом заинтересованную в ней, что создает более выгодную доказательственную ситуацию для другой стороны, заявляющей о своих претензиях в связи с угрозой или причинением экологического вреда, а это могут быть в гражданских отношениях пострадавшие граждане, в административных отношениях — органы экологического контроля. В-четвертых, принцип может быть использован в аргументировании введения дополнительного основания имущественной ответственности за причинение экологического вреда, связанного с превышением пределов нормального экологического риска <9>. Такая интерпретация поддерживается еще одним принципом — запрещения хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды. Экологическая доктрина РФ в качестве принципа государственной политики в области экологии закрепляет отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды. По смыслу принципа запрещается не только противоправная деятельность, но и экологически высоко рискованная. В свое время в Концепции перехода РФ к устойчивому развитию (1996 г.) было констатировано, что переход к устойчивому развитию предполагает строгое соблюдение ряда ограничений, следовать которым будет нелегко, особенно на начальных этапах. К таким ограничениям был отнесен отказ от реализации любых проектов, которые наносят невосполнимый ущерб окружающей среде или экологические последствия которых недостаточно изучены. Обсуждаемый принцип может применяться с учетом идей международных деклараций. Так, согласно Всемирной хартии природы, деятельности, таящей в себе повышенную опасность для природы, должен предшествовать глубокий анализ и лица, осуществляющие такую деятельность, должны доказать, что предполагаемая польза от нее значительно больше, чем ущерб, который может быть нанесен природе, а в случаях, когда возможное пагубное воздействие такой деятельности четко не установлено, она не должна предприниматься. ——————————— <9> Учитывая реальные масштабы экологического вреда, причиняемого формально правомерными действиями, автором вносилось предложение о разработке правовых оснований и условий наступления гражданской ответственности за превышение пределов нормального (допустимого) экологического риска. См.: Предложения по совершенствованию природоохранного законодательства: проект ЮНЕП-Россия «Разработка согласованного подхода к гармонизации природоохранного законодательства государств — участников СНГ». М., 2001. С. 14.
На роль отраслевого метода может претендовать экологизация законодательства, идея которой всесторонне обоснована в теории экологического права начиная с середины 80-х годов. Так, В. В. Петров писал: «Особенностью метода правового регулирования экологических отношений, основанных на отношениях власти и подчинения, служит метод экологизации, т. е. внедрения эколого-правовых требований во все правоотношения, связанные с оказанием воздействия на окружающую среду: государственно-правовые, административные, хозяйственные, земельные, лесные, водные, уголовные, трудовые и т. п.» <10>. Эта точки зрения, поддерживаемая в литературе, может быть уточнена. Во-первых, исходя из общетеоретических представлений о методе правового регулирования, представляется более точным полагать экологизацию скорее «технологией», нежели методом правового регулирования. Во-вторых, экологизация не обязательно всегда должна происходить путем прямого проведения экологических требований в законодательные акты другой отраслевой принадлежности — в ряде случаев особое значение имеет интерпретация норм, результатом которой может стать экологизированное правоприменение. Так, в зарубежном (европейском и американском) праве большое внимание уделяется вопросам приспособления существующих конструкций о правах человека к реализации собственно экологических прав. Представляется, что такие подходы перспективны и в российских условиях, при этом необходимой составляющей успеха является наличие должного экологического правосознания у субъектов правоприменительной деятельности. ——————————— <10> Петров В. В. Концепция экологического права как правовой общности, науки и учебной дисциплины // Концепция экологического права: Материалы Круглого стола (апрель 1987 г.) // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1987. N 5. С. 37.
Как показывает практика законотворчества, процесс экологизации нормативных актов имеет не всегда последовательный характер, а по ряду направлений сокращается. Например, согласно ст. 41 Трудового кодекса РФ в коллективный договор могут включаться взаимные обязательства работников и работодателя по вопросам экологической безопасности и охраны здоровья работников на производстве. Однако внешний аспект обеспечения экологической безопасности сторонами трудовых правоотношений в такой формулировке отсутствует. Или другой пример: Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» был принят в отрыве от существующих потребностей учета экологических требований в ходе приватизации и никак не регулирует этот процесс, несмотря на вскрывшуюся (после первых этапов приватизации) значимость экологического фактора для стабильного функционирования приватизируемых объектов, обеспечения безопасности населения, распределения объемов ответственности за ранее причиненный окружающей среде вред. Дискуссия о методах правового регулирования не занимает в трудах по правовой экологии столь заметного места, как, например, смежная дискуссия о предмете экологического права. Между тем разработка вопросов, связанных с механизмами правового регулирования (а метод, несомненно, относится к этой сфере), имеет очевидное теоретическое и, что не менее важно, прикладное значение. Помимо обозначенных выше существуют и другие ракурсы обсуждения заданной тематики, которое может быть продолжено в направлении исследования возможностей применения общеправовых и отраслевых средств в целях обеспечения публичных экологических интересов. При этом мы исходим из того, что механизм правового регулирования может рассматриваться в разрезе методов, но функционирует через средства правового регулирования. С. С. Алексеев называет позитивные обязывания, запрещения и дозволения «троицей», которая, по его мнению, имеет определяющее значение в правовой материи и которая не может быть подведена ни под одно из понятий, выделяемых аналитической юриспруденцией, хотя со всеми ними тесно связана и в них выражена. Соглашаясь с тем, что «позитивные обязывания, запрещения и дозволения являются не только первичными, но и основными, фундаментальными юридическими средствами» <11>, выделим на примере Федерального закона «Об охране окружающей среды» <12> несколько способов формализации экологических интересов, в которых с разной степенью преобладают особенности различных элементов классической «троицы». ——————————— <11> Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001. С. 263 — 268. <12> См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». С изм. и доп., внесенными Федеральными законами от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ, от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ, от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ, от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ, от 24 июня 2008 г. N 93-ФЗ, от 14 июля 2008 г. N 118-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ и от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133; 2004. N 35. Ст. 3607, N 27. Ст. 2711; 2005. N 19. Ст. 1752; 2006. N 1. Ст. 10; 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498; 2007. N 7. Ст. 834; 2007. N 27. Ст. 3213; 2008. N 26. Ст. 3012; 2008. N 29 (ч. 1). Ст. 3418; 2008. N 30 (ч. 2). Ст. 3616; 2009. N 1. Ст. 17.
Во-первых, это дозволения, которые обращены преимущественно к гражданам и общественным объединениям — их возможности и права требования, входящие в содержание правосубъектности в правоотношениях по реализации экологических прав (ст. 11, 12, 68). Во-вторых, обязывания — обязательные для исполнения предписания, адресованные: государственным органам (ч. 1 ст. 13, ч. 2 ст. 66), хозяйствующим субъектам (ч. 1, 2 ст. 39, ч. 3 ст. 42), гражданам и их объединениям (ст. 11, ч. 2 ст. 45). Во многих эколого-правовых нормах обязанная сторона часто вообще не именуется. Например, согласно ч. 1 ст. 37 строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды. Очевидно, что соответствующие обязанности возложены на хозяйствующие субъекты, осуществляющие строительство или реконструкцию. Другой пример: объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, и данные об их воздействии на окружающую среду подлежат государственному статистическому учету (ч. 3 ст. 69) — обязанным лицом здесь выступает орган статистики. В подавляющем большинстве подобных норм проблем с идентификацией адресата требований не возникает, и такого рода конструкции вполне оправданы технико-юридической логикой строения текста статей Закона. Другая ситуация складывается вокруг полномочий, возлагаемых на государственные и муниципальные органы, где отсутствие прямого указания на их обязанности приобретает значение отрицания, не компенсируемое семантическим толкованием. Так, ст. 5 и 6 содержат пространные перечни полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. В теории права и в административном праве к полномочиям обычно относят и права, и обязанности органов власти и их должностных лиц. В то же время отсутствие норм об ответственности за неприменение полномочий придает им (полномочиям, а фактически — обязанностям) дискреционный характер. Как показывает управленческая практика, многие полномочия органами власти и должностными лицами не реализуются, например привлечение нарушителей к административной и имущественной ответственности осуществляется фактически выборочно, по их усмотрению, обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды производится не систематически и т. п. В-третьих, запреты. Так, например, запрещается изменение стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из таких работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (ч. 2 ст. 36). Адресат запрета — проектные организации и заказчики. Запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды. Запрещается также ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных проектами работ по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий (ч. 2 ст. 38). Адресат запрета — органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие приемку (ввод) объектов в эксплуатацию. Такие способы регулирования активно применяются и в природно-ресурсовых нормативных актах посредством формулирования требований к пользованию природными объектами и к управленческой деятельности, а также запретов, прав и обязанностей пользователей, полномочий органов управления. Например, ст. 23 Закона РФ «О недрах» содержит перечень основных требований по рациональному использованию и охране недр, ст. 24 Лесного кодекса РФ — основания досрочного расторжения договоров аренды лесного участка или договоров купли-продажи лесных насаждений, а также принудительного прекращения иных видов права пользования лесным участком, ст. 39 Водного кодекса РФ — права и обязанности собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов, ст. 40 Федерального закона «О животном мире» — права и обязанности пользователей животным миром и т. п. Большинство обязанностей и запретов имеют четко выраженный публичный характер, поскольку направлены на сохранение объектов окружающей среды, охрану здоровья населения, обеспечение рационального природопользования. Так, пользователь недр обязан обеспечить соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами, а также приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования, — ст. 22 Закона РФ «О недрах»; строительство и эксплуатация предприятий по добыче полезных ископаемых, подземных сооружений различного назначения, проведение геологического изучения недр допускаются только при обеспечении безопасности жизни и здоровья населения в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами, — ст. 24 Закона РФ «О недрах»; использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду, водопользователи обязаны не допускать нарушения прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинение вреда окружающей среде — ст. 3, 39 Водного кодекса РФ; запрещаются сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления, ядерных материалов и радиоактивных веществ — ст. 56 Водного кодекса РФ; использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека, отнесено к числу основных принципов лесного законодательства — ст. 1 Лесного кодекса РФ; запрещается заготовка древесины в объеме, превышающем расчетную лесосеку, а также с нарушением возрастов рубок — ст. 29 Лесного кодекса РФ; на защитных участках территорий и акваторий запрещаются отдельные виды хозяйственной деятельности или регламентируются сроки и технологии их проведения, если они нарушают жизненные циклы объектов животного мира, — ст. 22 Федерального закона «О животном мире». Для экологического законодательства характерно одновременное применение запретительного и дозволительного способов правового регулирования, чем формируется достаточно жесткая модель поведения субъектов правоотношений. Сам по себе запрет открывает возможность действовать по усмотрению субъекта, за исключением варианта поведения, прямо запрещенного законом, но в сочетании с дозволениями, широко распространенными в природно-ресурсовом праве, когда возможности пользователей прямо перечисляются в нормативных актах, запрет образует фактически детальный регламент поведения. Специфическим отраслевым способом регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов являются публично-правовые экологические ограничения, включающие: — природоохранные запреты и требования к хозяйственной деятельности; — ограничения субъектного состава права собственности и оборота природных объектов; — функциональные и территориальные ограничения в использовании природных ресурсов, основанные на принципах предупреждения (непричинения) экологического вреда, рационального, комплексного и целевого природопользования; — обременения природных объектов, связанные с осуществлением общедоступного (общего) природопользования и установлением публичных сервитутов. Подобные ограничения, формулируемые путем комбинирования предписаний запретительного, обязывающего и дозволительного свойства, направлены на обеспечение публичных экологических интересов и выполняют весьма важную регулятивную роль. Эколого-правовые ограничения можно рассматривать в узком и широком смысле: соответственно как синтетический, образуемый преимущественно запретами и обязываниями способ правового регулирования и как родовое понятие, включающее собственно ограничения, а также обременения и разнообразные требования, которые налагаются и предъявляются к субъектам экологических правоотношений и в конечном счете означают для них ограничения экономической свободы. Существующий в экологическом праве комплекс ограничений представляет собой весомый инструмент регулирования и заслуживает отдельного и обстоятельного исследования. Здесь же целесообразно кратко остановиться на важнейших его составляющих. Ограничения в их широком понимании имеют функциональный характер в сфере охраны окружающей среды, распространяясь на хозяйственную деятельность, и пространственно-территориальный — в природопользовании, что объясняется естественными свойствами природных ресурсов. Так, гл. VII Федерального закона «Об охране окружающей среды» включает требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которые устанавливаются путем формулирования долженствующего типа поведения хозяйствующих субъектов, запретов, обязанностей, диктуемых необходимостью охраны природных объектов и экосистем от специфических для различных этапов и видов деятельности вредных воздействий. При наличии общих требований в области охраны окружающей среды предъявляются также различающиеся в деталях требования к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, эксплуатации, вводу и выводу из эксплуатации объектов. Различаются наборы требований к объектам энергетики, обороны, нефтегазодобычи, сельскохозяйственного назначения, к поселениям, к производству и эксплуатации транспортных средств, обращению химических веществ и отходов и т. п. В природно-ресурсовых же подотраслях, в том числе и в земельном праве, ограничения привязаны, как правило, уже не к видам или стадиям деятельности, а к самим природным объектам, экологические или иные особенности которых требуют установления особого правового режима. Источником публично-правовых ограничений в сфере земле — и природопользования являются конституционные положения: во-первых, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9), во-вторых, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (ч. 2 ст. 36). Необходимо отметить, что Конституция не ограничивает оборот природных объектов или формы собственности на них и, напротив, допускает многообразие форм собственности. Проблема оборота и форм собственности на землю и другие природные ресурсы возникла в начале прошлого десятилетия под влиянием дискуссии о наиболее эффективном собственнике. Однако самостоятельность этой проблемы весьма относительна, поскольку ее решение подчинено цели более высокого порядка — обеспечению публичных экологических интересов. Именно в этом состоит цель, а способы ее достижения могут быть различными и сильно зависят от идеологии, политического устройства и уровня экономического развития. В качестве важнейшего индикатора состояния эколого-правового регулирования должно быть принято его соответствие общим интересам населения страны в сохранении природы и рациональном использовании ее богатств. Это обстоятельство часто игнорируется или недооценивается как в законотворческой деятельности, так и в теории, а различные схемы организации оборота ресурсов и осуществления вещных прав рассматриваются как самоценные либо соподчиненные каким-то другим целям, имеющим, в свою очередь, весьма подвижный характер. Например, в один период могут возобладать тезисы о дальнейшем разгосударствлении собственности на природные ресурсы и более активном их вовлечении в рыночный оборот под предлогом формирования «цивилизованного рынка», а в другой момент победит идея концентрации прав в руках государства, причем на федеральном уровне <13>. Иными словами, в теории экологического права необходимо более четко различать категории целей и средств и дифференцировать связанные с этим правовые и неправовые проблемы. Именно с таких позиций надлежит анализировать ограничения оборота, субъектного состава права собственности, ограничения и обременения при осуществлении прав пользования и других вещных прав на природные объекты. ——————————— <13> Так, в 2008 г. были приняты поправки к Закону РФ «О недрах» в части придания федерального значения участкам недр внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа РФ, стратегически значимым участкам недр, содержащим месторождения и проявления урана, алмазов, никеля, других редких и ценных металлов, а также запасы нефти от 70 млн. т, запасы газа от 50 млрд. куб. м.
Публично-правовые ограничения вещных прав на природные объекты производятся по двум основным направлениям: ограничение субъектного состава права собственности и ограничение оборота, т. е. осуществления прав. Конституция России допускает множественность форм собственности на природные ресурсы <14>, но не предрешает вопрос об обязательности введения каждой из них, оставляя это на усмотрение текущего законодательства. За исключением земли, почти все другие природные ресурсы остаются в государственной собственности. Непубличные формы собственности распространяются на довольно узкий круг природных объектов, в числе которых пруды и обводненные карьеры на частных земельных участках, лесные участки вне земель лесного фонда. ——————————— <14> Более корректным представляется говорить о собственности на природные объекты, а не ресурсы, поскольку качествами, необходимыми для признания объектом вещных прав (например, наличием внешней формы, пространственных границ и др.), обладает природный объект в целом, а не отдельные его свойства, которые составляют «полезность» природного объекта.
С особенностями права собственности на природные ресурсы связаны ограничения оборотоспособности. Гражданский кодекс определил, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (ч. 3 ст. 129 ГК РФ). Специальное же законодательство запрещает или значительно ограничивает оборот природных ресурсов. В отраслевых законах запрещается обычно отчуждение самих природных объектов, а ограничивается переход прав пользования ими, когда передача прав водопользования, лесопользования, пользования участками недр и объектами животного мира возможна, но только в установленном порядке. Вполне очевидно, что сегодня и в обозримом будущем пределы реализации правомочий публичного или другого собственника природных ресурсов должны быть ограничены. Технология подобных ограничений должна основываться на усилении общественного влияния, гражданского контроля, исключении протекционизма в сфере принятия управленческих решений о предоставлении вторичных прав на природные ресурсы и открытости деятельности государства в качестве участника гражданско-правовых отношений. Следует также отметить, что ограничения оборота природных ресурсов имеют в своей основе не только их публичную значимость, но и естественные особенности. Ограничения по природным характеристикам касаются таких охраняемых объектов, как атмосферный воздух, почва и — частично — вода. В целом правовое регулирование оборотоспособности природных объектов имеет резервы совершенствования в части уточнения объектов, условий, а также и содержания ограничений оборота. Следующим способом правового регулирования экологических отношений являются публично-правовые ограничения использования природных ресурсов. В наиболее общем виде эти ограничения устанавливает ст. 209 ГК РФ, которая, в свою очередь, воспроизводит, с некоторым дополнением, норму ч. 2 ст. 36 Конституции РФ. В равной степени эти требования относимы к субъектам, осуществляющим использование природных ресурсов не на праве собственности, поскольку вторичные права владельцев, пользователей, арендаторов не могут быть шире исходного права. В земельном и водном праве названное ограничение приняло форму принципов законодательства: приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (ст. 1 Земельного кодекса РФ), приоритет охраны водных объектов перед их использованием (ст. 3 Водного кодекса РФ). В экологическом праве действуют ограничения двух типов, различающиеся по целям и основаниям наложения, выступающие в качестве мер обеспечения публичного интереса (ограничения-регуляторы) и в качестве мер ответственности за нарушение правил природопользования (ограничения-санкции). Регулирующие ограничения имеют функциональный и территориальный характер. Ограничения функционального свойства влияют на объем и способы осуществления права собственности и отдельных его правомочий, определяя тем самым меру экономической свободы субъекта. Так, конституционное и гражданско-правовое ограничение объема вещных прав на природные ресурсы означает для собственника запрещение причинения вреда объекту своей собственности. Совпадение в одном лице причинителя вреда и потерпевшего не исключает ответственность этого лица, поскольку вред природным объектам всегда имеет, во-первых, публично-правовой характер и, только во-вторых, гражданско-правовой характер убытков собственника или пользователя. Такие правовые ситуации возникают чаще всего в связи с загрязнением земельных участков — объектов права частной собственности, однако по причине неэффективности государственного контроля случаи привлечения к ответственности встречаются крайне редко. Сквозь призму функциональных экологических ограничений можно рассматривать принципы природопользования, а также обязанности субъектов отношений природопользования. Помимо экологизированных обязанностей природно-ресурсовые законодательные акты содержат прямые указания на установление ограничений прав пользования по мотивам охраны окружающей среды (ст. 56 Земельного кодекса РФ, ст. 8 Закона РФ «О недрах», ст. 41 Водного кодекса РФ, ст. 59 Лесного кодекса РФ <15>, ст. 21 Федерального закона «О животном мире»). ——————————— <15> Лесной кодекс, в отличие от головных актов других природно-ресурсовых отраслей, устанавливает возможность ограничения не любой вредной деятельности, а той, негативное воздействие которой приведет или может привести к сокращению численности редких и находящихся под угрозой исчезновения видов деревьев, кустарников, лиан, иных лесных растений и (или) ухудшению среды их обитания.
Второе направление публично-правовых ограничений использования природных ресурсов составляют экологические ограничения территориального характера. В их основе — принцип зонирования территорий, широко применяемый в земельном, градостроительном и природно-ресурсовом законодательстве. В земельном праве зонирование территорий возведено в разряд понятия, формирующего один из принципов законодательства — деление земель по целевому назначению на категории, и решающим образом влияет на правовой режим земель. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами (ст. 1, ч. 2 ст. 7 ЗК РФ). Наиболее заметно влияние зонирования на порядок использования земель населенных пунктов. Помимо определяющего влияния на общий правовой режим земель всех категорий зонирование в земельном и природоохранном праве имеет еще ряд значений, объединяемых по признаку применения принципа зонирования для выделения территорий с особыми условиями ведения хозяйственной деятельности, земле — и природопользования. Так, ярко выраженный публичный экологический интерес был положен в основу выделения категории земель особо охраняемых территорий и объектов, которые полностью или частично изъяты из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим. Основную долю в этой категории составляют земли, имеющие важное экологическое значение. Существует функциональное зонирование внутри заповедников, национальных и природных парков, других особо охраняемых природных территорий, позволяющее оптимальным образом сочетать цели их создания. Широкое распространение получило охранное зонирование, осуществляемое в целях уменьшения вредных последствий хозяйственной деятельности, обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, радиационно опасных и других объектов (санитарно-защитные зоны; запретные зоны объектов оборонного назначения), недопущения вреда охраняемым природным объектам и территориям (зоны и округа санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; охранные зоны или округа, прилегающие к особо охраняемым природным территориям; водоохранные зоны), предупреждения вреда здоровью населения и создания благоприятных санитарных и экологических условий проживания, отдыха (охранные зоны земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению; округа санитарной или горно-санитарной охраны на землях лечебно-оздоровительных местностей и курортов). Еще одним вариантом наложения экологических ограничений является выделение защитных участков на землях любых категорий, осуществляемое независимо от охранного зонирования (ст. 102 Лесного кодекса РФ, ст. 22 Федерального закона «О животном мире»). Проблема экологических ограничений не должна восприниматься как исключительно публично-правовая, поскольку их регулирование невозможно без затрагивания частных интересов. Публично-правовое предназначение какой-либо части имущественной сферы субъекта хозяйственной деятельности является для него обременением, снижающим рыночную стоимость имущества, не позволяющим в полной мере воспользоваться гражданско-правовыми возможностями участника экономического оборота. В Конституции РФ никакого заранее предустановленного приоритета публичных или частных интересов не существует, и, следовательно, любая приоритетность в текущем законодательстве должна тщательно обосновываться. Поэтому допустимость и соразмерность публичных экологических ограничений определяются исключительно конституционно-правовыми целями. Ограничения природопользования и иной хозяйственной деятельности с целью обеспечения публичного экологического интереса должны налагаться законодательством в рамках, определенных Конституцией, исходя из того, что гарантирование конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду должно учитывать гарантированную на том же высшем уровне свободу экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ) и конституционные же права граждан на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34), на охрану частной собственности (ч. 1 ст. 35). С конституционно-правовых позиций обоснование эколого-правовых ограничений возможно на основе ч. 3 ст. 55: права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя (к которым отнесены отношения по использованию и охране природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов — ч. 1 ст. 9), здоровья (ст. 7 — Россия — социальное государство, в котором охраняется здоровье людей, ст. 41 — право граждан на охрану здоровья), прав и законных интересов других лиц (ст. 41 — право граждан на охрану здоровья, ст. 42 — право на благоприятную окружающую среду). Кроме того, по основаниям обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы в соответствии с федеральным законом могут вводиться ограничения перемещения товаров и услуг (ч. 2 ст. 74). Если сама возможность и основания ограничений устанавливаются Конституцией, то их характер, содержание и свойства определяются федеральными законами. В связи с этим важной прикладной правотворческой задачей является определение меры допустимости ограничения частных интересов в целях защиты экологических прав граждан и общественных экологических интересов. При этом отнесение экологических отношений к основам жизни и деятельности снимает необходимость применения каких-либо правовых аналогий, созданных законодателем или судебной практикой, позволяет отойти от представлений о балансировании публичных и частных интересов, которые сложились на принципиально другом отраслевом материале. В заданном контексте может обсуждаться также вопрос о соотношении понятий ограничения и обременения применительно к различным способам обеспечения публичных экологических интересов в природопользовании. Законодательство каких-либо формализованных различий не проводит, в литературе эти понятия нередко используются как взаимозаменяемые, иногда двойная терминология применяется в нормативных актах. С позиций правового положения хозяйствующего субъекта — носителя вещных прав на природные объекты ограничения означают невозможность или «урезанный» характер пользования природными объектами и ведения хозяйственной деятельности, а обременения — необходимость претерпевать неудобства, связанные с дополнительной нагрузкой на соответствующие природные объекты. В этом смысле, например, установление сервитута имеет обременительный характер, а включение участков территорий в охранные зоны — ограничительный. В целом публично-правовые ограничения использования природных ресурсов представляют собой непростую юридическую проблему не только с точки зрения техники их установления, но и с позиций толкования, которое осуществляется правоприменителем не всегда последовательно. Важным способом правового регулирования отраслевых отношений, непосредственно направленным на обеспечение публичных экологических интересов, является создание условий свободного доступа к природным объектам и ресурсам для удовлетворения экологических, рекреационных, эстетических, оздоровительных потребностей граждан. С точки зрения наличия либо отсутствия предварительных юридических процедур свобода доступа реализуется посредством осуществления права общего природопользования и путем установления публичных сервитутов. В качестве конституционной основы права свободного доступа может рассматриваться ч. 1 ст. 9 Конституции. Гражданско-правовые предпосылки общего природопользования заключаются в нормах, регулирующих обращение в собственность общедоступных для сбора вещей (ст. 221 ГК РФ) и доступ на земельные участки (ст. 262 ГК РФ). Публичные сервитуты в настоящее время свойственны земельному законодательству и после отказа от них в новом Водном и Лесном кодексах сохраняют свое действие в Земельном кодексе РФ. Основными признаками общего земле — и природопользования являются: свобода, открытость и доступность такого вида правового поведения; отсутствие необходимости получения разрешения или какого-либо иного юридического оформления; бесплатность для пользователя. Для субъекта вещных прав на общедоступные природные объекты общее природопользование означает публично-правовое обременение. Публичные интересы в регулировании общего природопользования обеспечиваются преимущественно применением дозволений, формирующих презумпцию допустимости общего природопользования. Так, земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма (ч. 9 ст. 85 ЗК РФ). Согласно ч. 2 ст. 6 Водного кодекса РФ каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено самим Водным кодексом или другими федеральными законами. Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов (ч. 1 ст. 11 Лесного кодекса РФ); запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным ст. 11 ЛК РФ, не допускается. Согласно ст. 44 Федерального закона «О животном мире» пользование животным миром в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных и эстетических целях посредством разных форм наблюдения, мечения, фотографирования и иных методов исследования без изъятия объектов животного мира из среды обитания допускается без специального разрешения и бесплатно, если эти методы не наносят вреда животному миру или среде его обитания и не нарушают прав пользователей животным миром, другими природными ресурсами, а также прав собственников земель, землевладельцев, землепользователей, владельцев лесного фонда, за исключением случаев, когда такое пользование запрещено. Презумпция допустимости общего природопользования выражается также и в том, что если объект находится в публичной собственности, то, при отсутствии других указаний в законодательстве, он изначально предполагается объектом общедоступного бесплатного пользования, единственными условиями которого могут (и должны) быть непричинение вреда объекту и ненарушение интересов субъектов вторичных прав (пользователей, арендаторов). Так, Водный кодекс установил (ч. 1 ст. 6), что поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, т. е. общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено самим этим Кодексом. Иное в данном случае может означать экологические запреты и ограничения, налагаемые в целях охраны здоровья населения при ухудшении санитарного состояния водоемов или в целях охраны рыбных запасов. На водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Действующий Водный кодекс, в отличие от ВК РФ 1995 г., допускавшего использование обособленных водных объектов, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, как водных объектов общего пользования при условии государственной регистрации такого ограничения права собственности и выплаты вознаграждения собственнику, уже не содержит подобного обременения права частной собственности на пруд или обводненный карьер, что снимает некоторые правовые коллизии, имевшие место в случае, например, гипотетических притязаний на осуществление общего водопользования на обособленных водных объектах, созданных собственниками. Важной мерой обеспечения публичных интересов и свободного доступа граждан к природным объектам является запрет приватизации земельных участков общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами (ч. 12 ст. 85 ЗК РФ). Как меру защиты общественных интересов и гарантию свободного доступа граждан к природным объектам можно рассматривать правовой режим береговой полосы водных объектов общего пользования, которой вправе пользоваться каждый гражданин (без использования механических транспортных средств) для передвижения и пребывания около водных объектов, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств. Отнесение природопользования к общему возможно при наличии двух принципиальных условий. Во-первых, общим может считаться только природопользование потребительского характера, направленное на удовлетворение личных потребностей и нужд, исключающее коммерческие цели или иное извлечение выгоды из пользования природными ресурсами. Во-вторых, понятие общего природопользования следует связывать одновременно с характеристиками правового режима используемых объектов и способа осуществления пользования. С этой точки зрения общедоступность включает пространственный и технический аспекты. То есть общим может считаться природопользование, осуществляемое в пределах общедоступных, открытых для всех территорий акваторий и вместе с тем не требующее для своего осуществления специальных сооружений или устройств и соответственно не оказывающее значительного экологического воздействия на состояние используемых объектов. Общее природопользование не представляет собой какого-либо отдельного субъективного права. Это комплексный правовой институт, в который могут быть включены нормы различных подотраслей экологического права, объединяемые по названным признакам и условиям регулируемого ими пользования природными ресурсами. Применительно к общему природопользованию объектом отношения пользования выступают только природные ресурсы как отдельные полезные свойства, но не природные объекты в целом как средоточие этих свойств и объекты вещных прав. Кроме того, для общего природопользования могут быть закрыты отдельные части природных объектов. С этих позиций право общего природопользования не может быть отнесено к вещным правам. Ограничения права общего природопользования можно провести по трем группам оснований. Ограничение наиболее общего характера выражается в необходимости соблюдать правила пользования природными ресурсами, не причинять экологический вред и не нарушать интересы других лиц. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 11 Лесного кодекса РФ граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами. Вторая группа оснований связана с необходимостью обеспечения других законных интересов, принадлежащих как другим субъектам, так и самим «общим» природопользователям или государству и обществу в целом. Так, пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах, безопасности граждан при выполнении работ. Наконец, право общего природопользования ограничивается кругом природных объектов, пользование которыми допустимо в порядке общего природопользования. Так, пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами. В целом, как видно, экологическому праву присуще, и, может быть, даже в большей степени, чем праву вообще, стремление к согласованию разнонаправленных, а часто и взаимоконфликтных интересов — публичных и частных, индивидуальных и групповых, государственных и общественных, экологических и экономических, а в конечном счете экологических и всех иных. Характерно, что именно в экологических правоотношениях человек как центральный их субъект концентрирует в себе весь потенциал и результат взаимодействия базовых (единых и противоречивых) потребностей — в дальнейшем развитии и сохранении окружающей среды как единственно возможной сферы жизни. Эта задача не решаема только правовыми средствами. Но праву здесь принадлежит критически важная роль. «Цель экологической функции права — в обеспечении средствами правового регулирования качества окружающей природной среды» <16>. ——————————— <16> Петров В. В. Экология и право. М.: Юридическая литература, 1981. С. 38.
