ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕКЛАМЫ НА ОТДЕЛЬНЫХ ЭТАПАХ ИСТОРИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
А. В. МИНБАЛЕЕВ
Минбалеев А. В., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры предпринимательского и коммерческого права юридического факультета Южно-Уральского государственного университета (г. Челябинск).
Исторические данные свидетельствуют, что наиболее ранними формами рекламы были уличные крики и графическая реклама на тех или иных носителях (глиняных сосудах, дощечках и т. п.). Если в Западной Европе (Рим, Париж, Лондон) уличные крики были записаны и изданы в соответствующих сборниках, то в России о таких сборниках достоверно неизвестно. На всех рынках и ярмарках раздавались многочисленные крики, призывающие покупать тот или иной товар. Причем в отличие от европейской рекламы, где глашатаи стали профессиональным сословием, в России рекламировали товар как сами купцы, так и их дети, дворовые или специально нанимаемые лица, постоянно жившие при рынках и зарабатывающие на различных подрядных работах. Наиболее ранним видом графической рекламы и самым распространенным вплоть до XIX в. в России были лубочные картинки (лубки), на которых можно найти изображение товаров и иногда их описание. Подобные рекламные материалы можно найти в знаменитой коллекции лубков Д. А. Ровинского, которая насчитывает несколько тысяч образцов <1>. Они выполняли развлекательную функцию, хотя некоторые из них можно признать прообразом социальной рекламы, например призывы делать прививки от оспы. Первые акты в России, регулирующие рекламную деятельность, были также посвящены лубочной рекламе. Большой популярностью в России пользовались лубки, посвященные религиозным, политическим и другим темам. «Однако отсутствие профессионализма у создателей лубков приводило к распространению грубых, невежественных анекдотов и в целом влияло на формирование определенных настроений народа. Иностранцы использовали лубочные картинки для «распространения своих религиозных мнений и верований в Русском мире. Они доставляли в Москву Немецкие печатные листы, изображавшие Спасителя I, Христа, Богородицу» <2>. В 1674 г. Патриарх Иоаким из религиозных и идеологических соображений запрещает «покупать такие листы, кои печатали немцы, еретики, лютеры и кальвины, по своему проклятому мнению», так как лубочные изображения «никакого подобия первообразных лиц не являли своим не искусством, но представлялись неистово и неправо, на подобие лиц своестрастных и в своестрастных одеждах немецких» <3>. ——————————— <1> См.: Ровинский Д. А. Русские народные картинки: В 5 томах. СПб.: Типография Академии наук, 1881 — 1983. <2> Снегирев И. Лубочные картинки русского народа в московском мире. М., 1861. С. 8 (цит. по: Головин А. Ю. Правовое регулирование рекламы в гражданском праве: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 17 — 18). <3> Там же.
Тем не менее мастерство лубка продолжало развиваться, целиком перейдя в коммерческую среду, а запреты нарушались. Синодальный Указ от 20 марта 1721 г. запретил печатать на бумажных листах «чествуемые лики Святых». Кроме этого, запрещалось «выставлять на продажу на Спасском мосту и в других местах Москвы сочиненные разных чинов людьми службы и каноны, равно и эстампы (листы), печатанные своевольно кроме типографии». Таким образом, можно констатировать, что первые нормы, посвященные рекламе, носили религиозный характер и преследовали цель недопущения распространения идей, противных православию. Регулирование содержания лубочной продукции осуществлялось и светской властью. Так, Указ Петра Великого от 21 января 1723 г. был направлен на пресечение ненадлежащего изображения лиц императорской фамилии. Данный Указ дозволял «императорские персоны искусно писать свидетельствованным в добром мастерстве живописцам с всякою опасностию и с прилежным тщанием». Все остальные лубочные картинки повелевалось «отобрать в Синод». Указ от 18 октября 1744 г. определял порядок утверждения для последующего распространения лубочных и иных рисунков, которые проходили предварительную апробацию епархиальных архиереев. Только после этого разрешалось вырезать изображения на медных досках и до выхода в свет «первый оттиск и доски представлять архиереям на рассмотрение и утверждение». В XVII — XVIII вв. в России появляются афиши для объявления предстоящих частных и правительственных мероприятий. С 12 июня 1783 г. по 19 марта 1883 г. право производства афиш принадлежало государству. Афиши печатались по заказу театров и театральных трупп в типографии департамента уделов, при казенной администрации удела <4>. ——————————— <4> См.: Афиши // Энциклопедический словарь Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона. СПб., 1891. С. 492.
Реклама в русских газетах появилась довольно поздно, так как до XVIII в. не существовало газет. Государство неоднократно запрещало и ограничивало поток объявлений рекламного характера, но это приводило к появлению скрытой рекламы. В конце XIX — начале XX в. наблюдался расцвет капитализма и рекламы. Многие рекламные объявления являлись ложными. Под видом информации и интервью часто от лица издателей сообщалась рекламная информация. Подобное рекламирование привело к негативному отношению населения к рекламе в целом. В этот период наряду с печатной в России развивается витринная реклама. Витрина использовалась для показа как можно большего количества товара. Чем больше товаров выставлялось, тем «богаче» считалась витрина. В числе первых принятых советской властью после революции и опубликованных в газете «Известия» N 219 от 8(21) ноября 1917 г. был Декрет «О государственной монополии на печатание объявлений». Основной целью Декрета было изъятие рекламы из рук «частнокапиталистических предпринимателей» и запрещение размещать объявления «где-либо, кроме газет, издаваемых Советами в провинции и в городах и Центральным Советом в Питере для всей России». После Октябрьской революции в 1917 г. произошел постепенный спад объема коммерческой рекламы. Объяснялось это отсутствием конкуренции между предприятиями. Однако в период нэпа, когда многие предприятия не были еще национализированы и появились многочисленные частные конторы, рекламное дело имело временный всплеск. «У нас каждый гроб — огурчик! В нем по крайности жить можно!..» (Ильф, Петров). После отхода от нэпа в России исчезла необходимость в коммерческой рекламе. Однако она продолжала существовать и развиваться, но в минимальных объемах. В 1935 г. Наркоматом внутренней торговли СССР было издано Постановление «Об использовании методов рекламы для расширения товарооборотов». В соответствии с этим решением была создана контора «Торгреклама», которая занималась продвижением товаров на внутренний рынок. Другое объединение — «Внешторгреклама» продвигало советские товары на внешний рынок. Реклама стала носить декоративный характер: «Летайте самолетами Аэрофлота!», «Пейте Советское шампанское!», «Отдыхайте в здравницах Крыма!». Реклама не побуждала нас сделать выбор в конкурентной борьбе, не призывала нас потратить деньги именно на этот товар, носила, скорее, информативно-рекомендательный характер. В 60-х годах XX столетия происходит дальнейшее развитие организационных форм и технических средств рекламы. Возникают специализированные организации: «Внешторгреклама» (1964 г.), «Союзторгреклама» при Министерстве торговли СССР (1965 г.), «Росторгреклама» при Министерстве торговли РСФСР, «Главкоопторгреклама» при Центросоюзе СССР, рекламные организации «Аэрофлота», Министерства культуры и др. Для координации рекламной деятельности в масштабах страны учреждается Межведомственный совет по рекламе при Минторге СССР. С 1971 г. начинается издание журнала «Реклама». Позже начинают выходить журналы «Коммерческий вестник», «Панорама», «Новые товары» и др. <5>. ——————————— <5> См.: Каневский Е. М. Эффект рекламы. М.: Экономика, 1980. С. 16.
Значительные изменения в рекламной деятельности были вызваны перестройкой, начавшейся в СССР в 1985 г. Закон СССР «О кооперации в СССР» 1988 г. практически впервые со времен нэпа вернул в правовое пространство частнопредпринимательскую деятельность. В 1989 г. «Главкоопторгреклама» преобразуется в Рекламно-издательское производственное объединение «Информреклама» Центросоюза. Этот переход привел к большим изменениям в организации рекламной деятельности в России. Централизованная рекламная служба министерств и ведомств развалилась — рекламные организации и предприятия были преобразованы в рекламно-информационные агентства, а рекламные фирмы — в конторы с преимущественно акционерными формами собственности <6>. ——————————— <6> См.: Филатова О. А. Гражданско-правовые проблемы особенности рекламы в Интернете: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 32 — 33.
Анализ советского периода истории развития рекламной деятельности в целом свидетельствует об отсутствии в законодательстве норм, которые непосредственно были бы направлены на регулирование отношений в сфере рекламы. Большинство норм о рекламе имели ведомственный характер и принимались для решения конкретных задач, стоящих перед торговыми ведомствами на внешнем или внутреннем рынках. Период с 1991 по 1995 г. отличается фрагментарным регулированием рекламной деятельности. До принятия Закона о рекламе 1995 г. определение рекламы содержалось в совместном письме Минфина РФ, Госналогслужбы РФ и Комиссии Совета республик ВС РФ «Официальные материалы по местным налогам и сборам», согласно которому рекламой признавались все виды объявлений, извещений и сообщений, передающие информацию с коммерческой целью при помощи средств массовой информации (печати, эфирного, спутникового и кабельного телевидения, радиовещания), каталогов, прейскурантов, справочников, листовок, афиш, плакатов, рекламных щитов, календарей, световых газет (бегущая строка, световая фиксированная строка), имущества юридических и физических лиц, одежды <7>. В этот период принимается Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», который вводит запрет на некорректные сравнения производимых товаров с товарами других хозяйствующих субъектов в рекламе, рассматривая их в качестве одной из форм недобросовестной конкуренции <8>. Затем принимаются Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации» <9>, Закон Российской Федерации «О защите прав потребителей» <10> и другие, которые частично затрагивали вопросы рекламы. На Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур были возложены полномочия по контролю за рекламной деятельностью банков, финансовых, страховых и инвестиционных предприятий, учреждений, организаций и граждан-предпринимателей в части обеспечения добросовестной конкуренции и защиты прав потребителей на получение достоверной информации. Достаточно эффективно работающим органом, который обобщал действующее законодательство о рекламе и рекламную практику, была Судебная палата по информационным спорам при Президенте Российской Федерации. В своих решениях она обращала внимание на недопустимость распространения в средствах массовой информации рекламы, опасной для жизни и здоровья людей, а 5 мая 1994 г. приняла рекомендацию, в которой отметила целесообразность ускорения подготовки закона о рекламе. ——————————— <7> См.: письмо Минфина РФ, Госналогслужбы РФ и Комиссии Совета республик ВС РФ по бюджету, планам, налогам и ценам «Официальные материалы по местным налогам и сборам» от 2, 4 июня 1992 г. N 4-5-20, ИЛ-6-04/176, 5-1/693 (в ред. от 1 июня 1993 г.) // Экономика и жизнь. 1992. N 3. <8> Ст. 10 Закона Российской Федерации от 22 марта 1991 г. N 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499. <9> См.: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. N 7. Ст. 300. <10> См.: Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей» // Российская газета. 1996. 16 янв.
В 1994 — 1995 гг. принимается ряд Указов Президента Российской Федерации, которые были непосредственно направлены на регулирование рекламных отношений: «О защите потребителей от недобросовестной рекламы» <11>, «О гарантиях права граждан на охрану здоровья при распространении рекламы» <12>. Введенные данными актами ограничения распространялись на любую рекламу, включая рекламу в средствах массовой информации, на территории населенных пунктов и вдоль дорог в виде плакатов, объявлений, стендов световых табло и иных технических средств стабильного размещения, а также на транспортных средствах. Нарушения требований рекламодателями являлись основанием для лишения банков, финансовых, страховых и инвестиционных предприятий, учреждений и организаций, а также иных юридических лиц, привлекающих средства граждан и юридических лиц либо реализующих товары и услуги, лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности, приостановления лицензии, а также привлечения к иной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. ——————————— <11> См.: Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. N 1183 «О защите потребителей от недобросовестной рекламы» // СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 695. <12> См.: Указ Президента Российской Федерации от 17 февраля 1995 г. N 161 «О гарантиях права граждан на охрану здоровья при распространении рекламы» // СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 659.
В этот же период Правительство Российской Федерации принимает распоряжение от 2 сентября 1994 г. N 1409-р, в котором все государственные организации, осуществляющие телерадиовещание в Российской Федерации, а также редакции газет «Российская газета» и «Российские вести» были обязаны совместно с Государственным комитетом Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур незамедлительно принять меры к приостановке и недопущению впредь выпуска в эфир (публикаций) рекламы услуг банков, финансовых, страховых, инвестиционных предприятий, учреждений и организаций, акционерных обществ, иных юридических лиц и граждан-предпринимателей, привлекающих средства граждан и юридических лиц с нарушением требований действующего законодательства. Также Правительство Российской Федерации предложило в соответствии с законодательством Российской Федерации признавать недействительными договоры и соглашения о рекламе деятельности вышеназванных рекламодателей в государственных средствах массовой информации <13>. ——————————— <13> См.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 сентября 1994 г. N 1409-р // СЗ РФ. 1994. N 20. Ст. 2296.
Однако все принятые акты не смогли решить проблему комплексного регулирования рекламных отношений, поскольку направлены были на решение самых экстренных вопросов того периода. Не несли ответственность за нарушение рекламного законодательства рекламопроизводители и рекламораспространители, а также рекламодатели, чья деятельность не подлежала обязательному лицензированию. Необходимо было срочно принимать закон, в котором бы нашли отражение основные аспекты осуществления рекламной деятельности. 18 июля 1995 г. был принят, а 25 июля 1995 г. вступил в силу Федеральный закон «О рекламе» N 108-ФЗ <14>, который стал первым в истории России специальным правовым актом подобной юридической силы, регулирующим отношения в сфере рекламы. С его принятием в России начался период самостоятельности рекламной сферы как вида предпринимательской деятельности и особого сектора экономики; реклама уже не стала обслуживающим инструментом рынка, а заняла самостоятельное место в нем. ——————————— <14> См.: Федеральный закон от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ «О рекламе» // СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2864.
