(Червяковский А. В.) («Информационное право», 2011, N 1)
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
А. В. ЧЕРВЯКОВСКИЙ
Червяковский Александр Владимирович, доцент кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России, кандидат юридических наук.
Рецензент — Богдановская Ирина Юрьевна, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН, доктор юридических наук.
В статье анализируются нормы Федерального закона о доступе к информации, размещенной на официальных сайтах органов государственной власти.
Ключевые слова: информация о деятельности государственных органов, доступ к информации, сайты органов государственной власти.
Problems of legislative ensuring of access to information on the activity of agencies of state power A. V. Chervyakovskij
The article analyses the norms of Federal law on the access to information placed on official websites of agencies of state power.
Key words: information on activity of state agencies, access to information, websites of state agencies.
Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <1> вступил в силу с 1 января 2010 г. В данной статье нами поставлена задача рассмотрения общих положений Закона и вопросов, касающихся доступа к информации, размещенной на официальных сайтах органов государственной власти. Обратим внимание, прежде всего, на некоторые недостатки данного Закона, предложим возможные пути их устранения. ——————————— <1> СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 776. Далее, если специально не оговорено, — Закон.
Следует особо подчеркнуть, что принятие и вступление в силу данного Закона, безусловно, большой шаг по пути обеспечения максимальной гласности и открытости государственных органов, обеспечения доступа граждан к информации. На уровне субъектов Российской Федерации предпринимались попытки регламентировать доступ к информации, находящейся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такие законы были приняты в Калининградской и Волгоградской областях, г. Москве. До принятия Закона от 9 февраля 2009 г. в России отсутствовал на федеральном уровне опыт законодательного регулирования доступа к информации, находящейся в распоряжении органов государственной власти. Многие положения, содержащиеся в Законе, ранее отсутствовали в российском законодательстве. Так, в ст. 1 Закона впервые законодательно закреплено, что следует понимать под информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и под официальным сайтом данных органов. В ч. 1 ст. 2 определяется сфера действия Закона, в нее входят отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Из анализа положений других частей данной статьи и других статей Закона становится ясным, что толковать вышеприведенные положения следует ограничительно. Это связано с тем, что положения Закона не распространяются или распространяются не в полном объеме на отношения, связанные со спецификой предоставления отдельных видов информации. Поэтому не следует считать, что данный Федеральный закон стал базовым законом, определяющим в целом общий порядок доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Статья 4 Закона провозглашает принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В качестве принципов объявляются: открытость, доступность и достоверность информации, своевременность ее предоставления, свобода поиска, получения и распространения информации. В этой норме повторяются отдельные положения ст. 3 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <2>. В ст. 8 Закона от 9 февраля 2009 г., устанавливающей права пользователя информацией, следует обратить внимание на то положение, что пользователь имеет право не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации, доступ к которой не ограничен. По существу, на наш взгляд, данное право следует трактовать как еще один принцип обеспечения доступа к информации. ——————————— <2> См.: Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (в ред. Федерального закона от 27.07.2010 N 227-ФЗ) // СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. I). Ст. 3448; 2010. N 31. Ст. 4196.
В Законе, к сожалению, не указано достаточно четко, что понимается под доступностью информации. Представляется, что более целесообразным было бы, если бы Закон содержал перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не может быть ограничен для физических и юридических лиц. Следует отметить, что похожий перечень информации содержится в ч. 4 ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». В соответствии со ст. 5 Закона доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может быть ограничен. Данная статья является бланкетной, поскольку отсылает к действующему законодательству. Статья 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» перечисляет основные виды информации, доступ к которым ограничен. В этой норме названы виды тайны: государственная, коммерческая, служебная, профессиональная, информация о частной жизни, персональные данные и иные. Наиболее острым вопросом, связанным с перспективами реализации Закона, является неудовлетворительное регулирование обращения с информацией, составляющей служебную тайну. Актом, регулирующим порядок обращения с информацией, составляющей служебную тайну, является утвержденное Постановлением Правительства от 3 ноября 1994 г. N 1233 <3> Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти. Долгое время этот акт не был доступен, он официально опубликован лишь в 2005 г. Четкий критерий отнесения сведений к «служебной информации ограниченного распространения» или перечень такой информации в указанном Положении отсутствуют <4>. ——————————— <3> См.: Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N 1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» // СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3165. <4> См.: Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: Колл. монография / Под общ. ред. И. Л. Бачило. М.: Издательство «Юрайт», 2009. С. 470; Павлов И. Ю. Проблемные вопросы понимания служебной тайны // Информационное право. 2010. N 3. С. 6 — 9; Шевердяев С. Н. Преимущества и недостатки Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 14. С. 22 — 23.
Закон в ст. 6 определяет способы доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться путем обнародования (опубликования) данными органами информации о своей деятельности в средствах массовой информации, размещения такой информации в сети Интернет, в помещениях, занимаемых указанными органами, и в отведенных для этих целях местах, а также через библиотечные и архивные фонды, в присутствии граждан на заседаниях коллегиальных органов государственной власти и органов местного самоуправления, посредством предоставления пользователям информации по запросу. В Законе подробно раскрываются такие способы, как размещение информации о своей деятельности в сети Интернет и предоставление пользователям информации по их запросу. Статья 10 Закона обязывает государственные органы, органы местного самоуправления для размещения информации о своей деятельности создавать официальные сайты в сети Интернет с указанием адресов электронной почты. В помещениях государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных библиотек, других местах, доступных для посещения, должны создаваться пункты подключения к сети Интернет. Полагаем, что следует организовать в ряде случаев возможность бесплатного доступа к информации, находящейся на сайтах органов государственной власти и местного самоуправления. Конечно, в соответствии со ст. 21 Закона информация, размещаемая государственным органом, органом местного самоуправления в сети Интернет, предоставляется на бесплатной основе. Однако здесь речь идет именно о создании таких пунктов, в которых граждане получали доступ, не платя за трафик и время работы за компьютером, только к строго определенным сайтам. Для этого вполне возможно использование персонала и оборудования уже существующих во многих регионах центров правовой информации. Возможно также создание точек доступа к сайтам органов государственной власти общественно доступным местам в отделениях почтовой связи ФГУП «Почта России», библиотеках, государственных и муниципальных учреждениях по оказанию бесплатной юридической помощи, в учебных заведениях. В настоящее время начинают появляться так называемые инфоматы <5> — аппараты, обеспечивающие доступ к информации единого портала государственных услуг. Полагаем, что через такие автоматы граждане могут получать информацию, размещенную не только на портале государственных и муниципальных услуг, но и на сайтах федеральных органов исполнительной власти. К сожалению, таких инфоматов пока немного. ——————————— <5> В Москве открыли первый «инфомат» // Lenta. ru: URL: http:// lenta. ru/ news/ 2010/ 12/ 10/ infomat.
В рассматриваемом Законе ст. 13 содержит перечень информации, которая может быть размещена на официальных сайтах органов государственной власти и органов местного самоуправления. Она размещается соответствующим органом в зависимости от сферы его деятельности. Не совсем корректна формулировка статьи, получается, что «информация… содержит… общую информацию». Перечень достаточно обширный, поэтому неслучайно Общественная палата РФ в своем заключении на проект Закона указывала, что подобный перечень очень трудно сделать полным и непротиворечивым <6>. ——————————— <6> Заключение Общественной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона N 386525-4 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Общественная палата Российской Федерации. URL: http:// www. oprf. ru/ publications/ documents/ resolutions/ 2196.
В Законе четко не указано, где пользователь информацией может узнать о полномочиях государственного органа. Подпункт «б» п. 1 ст. 13 Закона говорит о том, что в сети Интернет размещаются «сведения о полномочиях государственного органа, органа местного самоуправления, задачах и функциях соответствующих структурных подразделений указанных органов, а также перечень законов и иных нормативных актов, определяющих эти полномочия, задачи и функции». Сведения о полномочиях государственного органа четко прописаны именно в нормативных правовых актах. Поэтому представляется, было бы целесообразным предоставлять возможности ознакомиться заинтересованным лицам с данными актами на сайте органа. К сожалению, в настоящее время отсутствует сайт органов государственной власти, который в полном объеме обеспечил бы доступ граждан к действующему законодательству, а также и к проектам нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами государственной власти. Не предполагается и создание в сети Интернет сайта, позволяющего гражданам получать социально значимую информацию и консультации по действующему законодательству, ознакомиться с действующим законодательством. Право утверждения перечней информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в Интернете, делегировано самим государственным органам и органам местного самоуправления. Статья 14 Закона указывает, что эти перечни утверждаются подзаконными нормативными правовыми актами. Тем самым получается, что Закон исходит из того, что право на доступ к информации гарантируется федеральным законом только в той части, в которой этот доступ не запрещен подзаконными актами. В заключении Общественной палаты России на проект данного Закона отмечалось, что предмет регулирования следует «перевернуть», акцентируя внимание на закреплении общих гарантий доступа к информации, с одновременным указанием на исключения, предусмотренные другими федеральными законами (но никак не подзаконными актами). Нормы не должны содержать перечни сведений, которые могут быть доступны, а перечни сведений, которые: а) должны быть доступны гражданам и б) не могут быть доступны гражданам. Необходима замена диспозитивных норм императивными. На наш взгляд, более целесообразным было бы указание в тексте Закона обязательного минимального перечня информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, которая должна содержаться на официальных сайтах государственных органов и органов местного самоуправления в сети Интернет. Возможно, это мог бы быть не один, а несколько перечней информации, относящихся к разным государственным органам, а также отдельный перечень, относящийся к органам местного самоуправления. Конечно, Закон из-за наличия перечня (перечней) стал бы менее лаконичным, но более информативным и менее декларативным. Закрепление перечня (перечней) позволило более четко контролировать выполнение государственными органами и органами местного самоуправления возложенной на них обязанности по созданию и функционированию интернет-сайтов этих органов. В ч. 8 ст. 14 Закона указывается, что при утверждении перечней информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления определяются периодичность размещения информации в сети Интернет и сроки ее обновления с учетом предусмотренных выше требований. Возможно, на наш взгляд, установление в Законе максимального времени обновления отдельной (строго очерченной в Законе) информации. Представляется, в частности, что нормативные правовые акты, принимаемые соответствующим органом государственной власти и местного самоуправления, должны размещаться одновременно с их официальным опубликованием в соответствующих печатных изданиях. Статья 16 Закона посвящена размещению информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях занимаемых указанными органами и иных отведенных для этих целях местах. В ч. 2 данной статьи перечень обязательной информации является очень узким. Полагаем, что на информационных стендах должны быть указаны полномочия соответствующих органов, их официальные сайты, адреса электронной почты. Закон предполагает принятие конкретизирующих его подзаконных нормативных актов. Именно от подзаконных нормативных актов будет во многом зависеть эффективность его закона. В ч. 4 ст. 10 Закона указано, что «требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами иных государственных органов, а также органов местного самоуправления устанавливаются в пределах своих полномочий указанными органами». Постановлением Правительства РФ от 22 июня 2009 г. N 514 <7> Минэкономразвития России наделено полномочием по утверждению требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти. ——————————— <7> См.: Постановление Правительства РФ от 22 июня 2009 г. N 514 «О внесении изменения в Положение о Министерстве экономического развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. N 26. Ст. 3190.
Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. N 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» <8> утверждены Перечень информации о деятельности Правительства РФ, размещаемой на официальных сайтах государственных органов в сети Интернет, Перечень информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, и подведомственных им федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в сети Интернет. Установлены сроки, в течение которых информация должна будет размещена в сети Интернет. Утверждены требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом Правительства РФ в сети Интернет. На Министерство экономического развития РФ возложена обязанность ежегодно представлять Правительству РФ доклад об исполнении данного Постановления федеральными органами исполнительной власти. ——————————— <8> См.: СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5832.
Говоря о требованиях к сайтам, необходимо отметить, что в условиях развития электронного правительства (e-Government 2.0), сайты органов государственной власти должны предоставлять пользователям информацией возможность беспрепятственного поиска и получения доступа ко всей информации, размещенной на официальном сайте, включая поиск документов по их реквизитам, ключевым словам, дате принятия, дате размещения на официальном сайте, содержанию документов, а также по фрагменту текста, содержащемуся в размещенном на официальном сайте документе. Официальные сайты должны предусматривать возможность обратной связи, при этом речь идет не только о наличии адреса электронной почты ведомства на сайте. Государственные органы должны на официальных сайтах иметь блоги руководителей органов, форумы, в том числе по отдельным проблемам, предложенным администраторами и зарегистрированными пользователями сайта. Сайты должны предоставлять пользователям возможность знакомиться с новостями сайта, перечнем новых материалов, размещенных на сайте, обеспечивать возможность подписки пользователей на новостные рассылки сайтов, перехода пользователя на сайты других органов власти. К настоящему времени в целом федеральные органы исполнительной власти имеют свои официальные сайты. Об этом свидетельствуют, в частности, результаты мониторинга официальных сайтов государственных органов. Важным представляется именно своевременное наполнение этих сайтов. Становление и развитие так называемого электронного правительства в России будет способствовать повышению открытости информации о деятельности органов государственной власти, расширению возможности доступа к ней и непосредственному участию граждан в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», наряду с Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» <9>, создали необходимую базу для развития процессов, направленных на обеспечение доступности гражданам и организациям информации о деятельности государства. Представляется целесообразным в дальнейшем принять консолидированный Закон о доступе к информации, а также подписать и ратифицировать Конвенцию о доступе к официальным документам (CETS N 205) <10>. ——————————— <9> См.: Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 28.06.2010 N 123-ФЗ) // СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6217; 2010. N 27. Ст. 3407. <10> См.: Конвенция о доступе к официальным документам (CETS N 205). Тромсо, 18.06.2009 (на англ. яз.) // Бюро Договора Совета Европы: URL: http:// www. conventions. coe. int/ Treaty/ Commun/ QueVoulezVous. asp? NT= 205&CM;= 8&DF;= 15/ 01/ 2011&CL;=RUS.
