(Павлов И. Ю., Сухих Д. Н.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 8)
ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ: НОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПЕРВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ <*>
И. Ю. ПАВЛОВ, Д. Н. СУХИХ
——————————— <*> Pavlov I. Yu., Sukhikh D. N. Access to information on the activity of agencies of power: new legislation and the first problems of law-application.
Павлов Иван Юрьевич, адвокат, председатель совета Института развития свободы информации, кандидат юридических наук.
Сухих Дарья Николаевна, юрист, руководитель юридического направления Института развития свободы информации.
В статье рассматриваются отдельные положения нового Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и отмечаются проблемы, возникшие с применением судами норм данного Закона, обусловленные формированием узкого подхода к толкованию понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», а также приводятся примеры из судебной практики по данному вопросу.
Ключевые слова: права и свободы гражданина, доступ к информации, информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
The article considers separate provisions of new Federal Law «On Ensuring Access to Information on Activity of State Agencies and Agencies of Local Self-government» and notes the problems arisen with application by the courts of norms of this law conditioned by formation of a narrow approach to interpretation of concept «information on activity of state agencies and agencies of local self-government» and also cites examples from judicial practice on this issue.
Key words: rights and freedoms of citizen, access to information, information on activity of state agencies and agencies of local self-government.
Первого января 2010 г. в Российской Федерации вступил в силу Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <1>. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. N 7. 16.02.2009. Ст. 776.
Принятие данного Закона имеет важное значение для создания в России условий, при которых органы власти должны стать более открытыми и доступными для граждан, а значит, подотчетными обществу. Еще в таких документах, как Доктрина информационной безопасности Российской Федерации от 9 сентября 2000 г. <2> и Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации от 7 февраля 2008 г. N Пр-212 <3>, утвержденных Президентом Российской Федерации, отмечалось, что сложившееся в стране положение дел требует безотлагательного решения такой задачи, как совершенствование нормативной правовой базы, включая механизмы реализации прав граждан на получение информации и доступ к ней. Таким образом, обеспечение гарантированного свободного доступа граждан к информации было обозначено как одна из важнейших задач государства. ——————————— <2> Российская газета. N 187. 28.09.2000. <3> Российская газета. N 34. 16.02.2008.
Указанные обстоятельства послужили почвой для принятия Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который впервые закрепил подробный механизм реализации гражданами своего права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Стоит отметить, что до появления данного Закона правовое регулирование вопросов доступа к информации о деятельности органов власти носило общий характер: основу правового регулирования доступа к информации о деятельности органов власти составляли ст. 24 и 29 Конституции Российской Федерации <4> и отдельные нормы Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <5>, закрепляющие лишь общие аспекты права на доступ к информации. Такое положение вещей негативным образом отражалось на практике реализации гражданами указанного права. ——————————— <4> Российская газета. N 7. 21.01.2009. <5> Собрание законодательства Российской Федерации. N 31 (ч. I). 31.07.2006. Ст. 3448.
Новый Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» не только закрепляет подробный механизм обеспечения гражданам доступа к информации о деятельности органов власти, но и устанавливает новые возможности по получению от органов власти информации, которые ранее не были закреплены в законодательстве. Так, названный Закон впервые на уровне федерального законодательства установил обязанность органов власти размещать информацию о своей деятельности в сети Интернет (п. 2 ст. 6, ст. 10 Закона) и, более того, закрепил минимальный перечень информации, обязательной для размещения органами власти в данной сети (ст. 13 и 14 Закона). Также указанный Закон предусмотрел такой новый способ обеспечения доступа пользователей к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, как присутствие лиц на заседаниях коллегиальных государственных органов (органов местного самоуправления) и коллегиальных органов государственных органов (органов местного самоуправления). Одним из самых главных положительных моментов названного Закона является то, что в нем впервые получило закрепление юридическое определение понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» — объекта регулирования данного Закона. Данное понятие является ключевым для этого Закона, поскольку именно от его содержания зависит определение объема тех правоотношений, на которые распространяет свое действие данный Федеральный закон и все закрепленные в нем правовые гарантии обеспечения доступа к информации. Согласно п. 1 ст. 1 указанного Федерального закона, «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» — это «информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее — подведомственные организации), либо поступившая в указанные органы и организации». Анализируя сформулированное законодателем определение понятия «информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», можно выделить два основных критерия, по которым сведения или документы могут относиться к данному виду информации: информация должна быть либо создана самими государственными органами, их территориальными органами, организациями, подведомственными государственным органам, либо она должна поступить в государственные органы, их территориальные органы, организации, подведомственные государственным органам, в пределах их полномочий. С учетом этого можно сделать вывод, что практически любая информация, имеющаяся у органа власти (созданная им самим или поступившая из внешних источников), будет относиться к «информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Это означает, что любой документ, находящийся в органе власти в пределах его полномочий, либо информация в иных видах (в том числе в виде видеозаписи, аудиозаписи, фотографии и др.) подпадает под регулирование данного Закона. При этом орган власти имеет право ограничить доступ к информации лишь в том случае, если данная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну (ст. 5 Закона). Таким образом, в Законе дается весьма широкое понятие информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, что, несомненно, отвечает целям создания наиболее благоприятных условий обеспечения доступа граждан и иных лиц к этой информации. Тем не менее первый год применения Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» показал, что существуют проблемы в толковании понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и, соответственно, проблемы в применении норм данного Федерального закона к отношениям по получению информации от органов власти. Имеющиеся примеры судебной практики показывают, что происходит формирование достаточно узкого понимания информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, которое в значительной степени ограничивает сферу применения Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Указанный вывод можно проиллюстрировать следующими примерами из судебной практики. Определением Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2010 г. N КАС09-672 <6> было оставлено без изменения решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2009 г. по делу N ГКПИ09-1460 об отказе в удовлетворении заявления гражданина о признании недействующими п. 23, 24 Правил ведения Единого государственного реестра юридических лиц и предоставления содержащихся в нем сведений, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. N 438 <7>, п. 31, 32 Правил ведения Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и предоставления содержащихся в нем сведений, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2003 г. N 630 <8>. Данные пункты оспаривались заявителем в суде в связи с тем, что они устанавливают обязанность по внесению платы за предоставление сведений из указанных реестров как в бумажном виде, так и в электронном виде посредством размещения на официальном сайте Федеральной налоговой службы Российской Федерации сети Интернет. По мнению заявителя, оспариваемые пункты противоречат ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», а также ст. 20 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», которыми установлено, что бесплатно предоставляется информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенная такими органами в сети Интернет. ——————————— <6> URL: http://www. vsrf. ru/stor_pdf. php? id=286776. <7> Российская газета. N 113. 26.06.2002. <8> Собрание законодательства Российской Федерации. N 43. 27.10.2003. Ст. 4238.
В своем Определении от 2 февраля 2010 г. N КАС09-672 Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации указала, что довод заявителя о том, что сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц и Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, как относящиеся к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещенной в информационно-телекоммуникационных сетях, должны предоставляться бесплатно, ошибочен и основан на неправильном толковании нормы права. Суд отметил, что «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относится непосредственно к их деятельности как соответствующих органов власти, в частности, раскрывает их структуру, полномочия, порядок формирования и иные аспекты, касающиеся их деятельности». Из системного анализа ст. 1, 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» судом был сделан вывод, что информация, содержащаяся в указанных государственных реестрах, не относится к числу информации о деятельности государственных органов. Показательными являются также следующие примеры применения судами Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Куйбышевским районным судом г. Санкт-Петербурга было рассмотрено дело по заявлению гражданина к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по г. Санкт-Петербургу о признании незаконным решения последнего об отказе в предоставлении по запросу гражданина информации о количестве транспортных средств, состоящих на балансе данного органа, о количестве денежных средств, потраченных на ремонтные работы в доме, в котором расположен данный орган власти, на установку стационарных ограждений во дворе указанного дома, а также о сроках и исполнителях указанных работ <9>. Судом было отказано в удовлетворении требований гражданина со ссылкой на тот факт, что запрашиваемая им информация не относится к «информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в том смысле, который заложен законодателем в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Данный вывод суда был основан на том, что запрашиваемая заявителем информация (сведения о количестве транспортных средств на балансе Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Санкт-Петербургу, о количестве денежных средств, потраченных на ремонтные работы в доме, в котором расположен данный орган власти, на установку стационарных ограждений во дворе указанного дома, а также о сроках и исполнителях указанных работ) «относится к хозяйственной деятельности заинтересованного лица и не связана с непосредственными его полномочиями, осуществлением функций и выполнением целей и задач, для реализации которых был образован данный конкретный государственный орган». ——————————— <9> Решение Куйбышевского районного суда г. Санкт-Петербурга от 06.09.2010 N 2-3378/2010 // URL: https://vps. svobodainfo. org/register/ticket/337.
Октябрьским районным судом г. Санкт-Петербурга было рассмотрено дело по заявлению граждан о признании незаконным отказа в предоставлении информации по их запросу, направленному в органы системы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и касавшемуся предоставления заявителям копий конкретных документов, составленных по результатам проверок соблюдения требований пожарной безопасности в одном из образовательных учреждений Санкт-Петербурга (копий актов проверок, предписаний об устранении допущенных нарушений, постановлений о привлечении к административной ответственности и других документов) <10>. Судом в удовлетворении требований заявителей было отказано со ссылкой на то обстоятельство, что запрашиваемая заявителями информация не относится к информации о деятельности тех органов власти, чьи действия обжалуются, в смысле, определенном нормами ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», поскольку запрашиваемые документы вынесены в отношении «конкретного лица и носят индивидуальный характер». ——————————— <10> Решение Октябрьского районного суда г. Санкт-Петербурга от 18.11.2010 N 2-3792/2010 // URL: https://vps. svobodainfo. org/register/ticket/354.
Представляется, что изложенная трактовка термина «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», которая дается судами в приведенных прецедентах судебной практики, не в полной мере соответствует вытекающему из закона буквальному смыслу данного понятия. По мнению авторов, буквальное толкование понятия «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» позволяет отнести к этой категории любые сведения и документы, которые находятся в обладании органов власти, независимо от характера и содержания данных сведений и документов. С учетом этого и сведения о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, содержащиеся в Едином государственной реестре юридических лиц и Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, которые ведутся налоговыми органами, и сведения об имеющемся на балансе какого-либо органа власти имуществе и потраченных данным органом бюджетных средствах, и документы, составленные органом власти в отношении конкретного лица в ходе осуществления этим органом контрольных мероприятий, являются «информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», поскольку перечисленные сведения (документы) отвечают двум установленным в п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» критериям: эта информация создана органом власти в пределах его полномочий или поступила в данный орган также в пределах его полномочий. При этом, как уже было отмечено, сам характер информации (наличие в ней сведений о конкретном физическом или юридическом лице, о хозяйственных аспектах функционирования органа власти и др.) не влияет на относимость такой информации к категории «информация о деятельности государственных органов и органов власти», поскольку законодательное определение понятия, содержащееся в п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», не ставит отнесение сведений или документов к данному виду информации в зависимость от характера и содержания этих сведений (документов). Таким образом, можно сделать вывод, что складывающаяся судебная практика применения Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» основана на неверном понимании термина «информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Это исключает из сферы регулирования данного Закона значительный объем информации, находящейся в ведении органов власти и носящей социально значимый характер. Такое положение вещей не позволяет в полной мере обеспечить права граждан на доступ к информации о деятельности органов власти, а значит, не позволяет достигнуть главной цели нового Закона — обеспечить подотчетность органов власти обществу.
