(Артамонов А. Н., Лурье О. Г.) («Информационное право», 2013, N 5)
РЕГИОНАЛЬНЫЕ СМИ В СИСТЕМЕ РАСПРОСТРАНЕНИЯ ПРАВОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
А. Н. АРТАМОНОВ, О. Г. ЛУРЬЕ
Артамонов Алексей Николаевич, заместитель начальника Главного управления Минюста России по Ростовской области.
Лурье Ольга Григорьевна, начальник отдела организации взаимодействия со средствами массовой информации Управления Федеральной службы судебных приставов по Ростовской области, член Союза журналистов России.
Рецензент: Танимов Олег Владимирович, старший научный сотрудник ФБУ НЦПИ при Минюсте России, кандидат юридических наук, доцент.
В статье анализируются способы распространения информации и источники официального опубликования нормативных правовых актов отдельных субъектов Российской Федерации, затрагиваются некоторые вопросы регионального нормотворчества, предлагаются пути их совершенствования.
Ключевые слова: официальный источник опубликования, закон субъекта Российской Федерации, порядок вступления в силу, средство массовой информации.
Regional Mass Media in the system of distribution of legal information A. N. Artamonov, O. G. Lur’e
This article analyzes how to disseminate the information and the sources of official publication of normative legal acts of the constituent entities of the Russian Federation, addressed some issues of regional rulemaking proposes ways to improve them.
Key words: the official source of publication, the law of the Russian Federation, the procedure for entry into force, the media.
Для нашей обыденной жизни нам требуется гораздо больше правил, установлений и законов, чем журавлям и муравьям для их жизни, а между тем мы видим, что они живут по строго заведенному порядку, не имея никаких представлений о науке.
Мишель Монтень. Опыты
Вопросам распространения информации, ее доступности были посвящены мысли человечества во все времена, остаются они крайне актуальными и в наше время. В современном Российском государстве сформулированы принципы правового регулирования отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, среди которых можно выделить свободу поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом; установление ограничений доступа к информации только федеральными законами; открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами; равноправие языков народов Российской Федерации при создании информационных систем и их эксплуатации; достоверность информации и своевременность ее предоставления; недопустимость установления нормативными правовыми актами каких-либо преимуществ применения одних информационных технологий перед другими, если только обязательность применения определенных информационных технологий для создания и эксплуатации государственных информационных систем не установлена федеральными законами <1>. ——————————— <1> Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Российская газета. 2006. 29 июля. N 165.
При этом особое значение имеет доступ к правовой информации, под которой предлагается понимать сведения о фактах, событиях, предметах, лицах, явлениях, протекающих в правовой сфере жизни общества, содержащиеся как в нормах права, так и в других источниках и используемые при решении правовых задач <2>. Как регулируются отношения в указанной сфере, рассмотрим на примере обнародования законов в субъектах Российской Федерации Южного федерального округа, по причине того, что обнародованию законов во все времена отводилась весьма значимая роль в процессе правотворчества, ведь именно через обнародование достигается «знание прав и законов» <3>. ——————————— <2> Шмелев А. А. О правовой информации // Федеральное государственное учреждение «Научный центр правовой информации» при Министерстве юстиции Российской Федерации. URL: http://www. scli. ru/rights/ (дата обращения: 19.08.2013). <3> Юртаева Е. А. Обнародование законов в дореволюционной России // История государства и права. 2012. N 12. С. 23.
Развитие информационных технологий позволяет выстраивать отношения государства и общества на принципиально новом уровне. Информационные технологии дают возможность гражданам не только получать информацию, но и взаимодействовать с государственными структурами, получать государственные услуги в электронном виде <4>. ——————————— <4> Терещенко Л. К. Доступ к информации: правовые гарантии // Журнал российского права. 2010. N 10. С. 46.
При современном изобилии различных средств массовой информации, в том числе на региональном уровне, представляющих собой разнообразные формы подачи своей продукции: электронные, через радиоэфиры, печатные — именно последние в основном являются в настоящее время главными в доведении правовой информации до граждан: в них публикуются тексты нормативных правовых актов, и с фактом и датой такой публикации связываются юридические последствия положений этих документов (возможность их применения для регулирования общественных отношений). Официальный источник опубликования нормативного правового акта, в исследуемом случае закона, не должен быть самым массовым или наименее дорогим — таких требований действующим законодательством не установлено, он должен быть определен в таком качестве, получить соответствующий статус. В субъектах Российской Федерации источники официального опубликования региональных законов определяются, как правило, в специальных законах, регулирующих правоотношения в сфере установления порядка опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Федерации, вопросов регионального нормотворчества. В шести субъектах Российской Федерации, относящихся к Южному федеральному округу, приняты законы, в которых определены источники официального опубликования региональных законов: — в Республике Адыгея — республиканские газеты «Советская Адыгея» и «Адыгэ макъ», а также официальные интернет-сайты регионального парламента и высшего исполнительного органа государственной власти республики (Закон Республики Адыгея от 09.10.1998 N 92 «О нормативных и иных правовых актах») <5>; ——————————— <5> Советская Адыгея. 1998. 16 октября. N 203.
— в Республике Калмыкия — газеты «Хальмг унн» и «Известия Калмыкии» (Закон Республики Калмыкия от 25.04.2003 N 320-II-3 «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Калмыкия и постановлений Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия») <6>; ——————————— <6> Хальмг унн. 2003. 6 мая. N 90 — 91.
— в Краснодарском крае — газета «Кубанские новости» или официальный сайт администрации Краснодарского края в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (Закон Краснодарского края от 06.06.1995 N 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края») <7>; ——————————— <7> Кубанские новости. 1995. 21 июня. N 98.
— в Астраханской области — Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области (Закон Астраханской области от 10.04.2012 N 18/2012-ОЗ «О нормотворческой деятельности, нормативных правовых актах и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области») <8>; ——————————— <8> Сборник законов и нормативных правовых актов Астрахани. 2012. N 17.
— в Волгоградской области — газета «Волгоградская правда» (Закон Волгоградской области от 01.10.2002 N 736-ОД «О законах и иных областных нормативных правовых актах») <9>; ——————————— <9> Волгоградская правда. 2002. 8 октября. N 181.
— в Ростовской области — газета «Наше время» или «Сборник правовых актов Ростовской области» (Областной закон Ростовской области от 29.12.2003 N 85-ЗС «О порядке опубликования и вступления в силу Устава Ростовской области, областных законов, постановлений Законодательного Собрания Ростовской области, правовых актов Губернатора Ростовской области и органов исполнительной власти Ростовской области» <10>). ——————————— <10> Наше время. 2004. 6 января. N 1.
В представленных субъектах Российской Федерации сохраняется традиционный путь официального опубликования региональных законов и иных нормативных правовых актов — региональные газеты (за исключением Астраханской области, в которой такой статус предоставлен только Сборнику законов и нормативных правовых актов Астраханской области), в республиках Южного федерального округа предусмотрен региональный аспект распространения информации — наряду с государственным языком, нормативные акты официально публикуются на соответствующем национальном языке; только в двух субъектах Федерации из шести кроме печатных источников предусмотрен электронный (интернет-сайт) — в Республике Адыгея с июня, а в Краснодарском крае — с июля 2012 г. Последнее обстоятельство непосредственно связано с изменениями федерального законодательства, определившими соответствующий способ официального опубликования федеральных конституционных и федеральных законов (См.: Федеральный закон от 14.06.1994 N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в ред. Федерального закона от 21.10.2011 N 289-ФЗ <11>), подзаконных и ведомственных нормативных правовых актов федерального уровня (см.: Указ Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 17.11.2011 <12>). То, что до настоящего времени далеко не все субъекты Федерации восприняли указанный федеральным законодательством способ официального распространения нормативной информации, показывает инертность региональной нормотворческой мысли, а отсутствие подобных инициатив, не дожидаясь общероссийского примера (хотя запрета на подобное урегулирование данных общественных отношений на уровне субъекта Российской Федерации не установлено), — о неверной идеологии регионального законотворчества, когда оно строится исключительно (обратные примеры очень редки) на воспроизведении норм федерального законодательства. ——————————— <11> Российская газета. 2011. 24 октября. N 238. <12> Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo. gov. ru (дата обращения: 17.11.2011); Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 47. Ст. 6621.
Способствует этому отсутствие реальной ответственности за неурегулирование определенных общественных отношений, которые должны быть урегулированы на уровне субъектов Российской Федерации (так же как и на подзаконном уровне): гораздо неприятнее вступить в противоречие с вышестоящими нормами, чем выявить правотворческую пассивность. Хотя есть и обратные примеры, когда неурегулированность вопросов на общегосударственном уровне компенсируется принятием нормативных правовых актов в регионах. Пример можно выявить из законов субъектов Российской Федерации Южного федерального округа, приведенных выше: региональные законы о нормативных правовых актах компенсируют невозможность принять соответствующий федеральный закон в течение 17 лет. Однако негативных примеров, связанных с отсутствием инициативы в регулировании каких-либо вопросов на региональном уровне, когда нормы права не работают или работают выборочно, еще очень много. В качестве примера, связанного с вопросами официального опубликования и порядком вступления региональных нормативных правовых актов в силу, можно привести реализацию положения п. 5 ст. 8 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации» <13>, согласно которому конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Данная норма об отлагательном сроке вступления в силу нормативных правовых актов, в том числе и законов в субъектах Российской Федерации, по крайней мере Южного федерального округа, не работает — если в редких актах данное положение применяется, то, по нашим оценкам, это носит случайный характер. Любые указания на необходимость соблюдения данной нормы федерального законодательства со стороны территориальных органов Минюста России или прокуратур субъектов Федерации отражаются региональными органами государственной власти ссылками на соответствующее определение Конституционного Суда Российской Федерации, который не признал обязательность соблюдения этого положения <14>. ——————————— <13> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005. <14> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10.03.2005 N 71-О «По запросу Самарского областного суда о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 17 мая. N 102.
Логика данного положения следующая: когда объем моих прав и обязанностей меняется — я должен иметь возможность ознакомиться с новыми требованиями и подготовиться к их реализации. Подобная логика, на наш взгляд, всегда применялась к распространению правовой информации: когда не было современных средств ее доставки, мгновенных и одновременных, независимо от расстояния, то это предусматривалось (например, королевские указы во Франции не вступали в силу одновременно в Париже и, скажем, в Лионе, учитывалось необходимое время для конной доставки информации из первого города в последний). В рассматриваемом примере различий в доставке правовой информации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина и иной информации нет, значит, законодателем при утверждении данных положений руководили другие соображения, преследовались другие цели. Не оспаривая приведенную позицию Конституционного Суда Российской Федерации, считаем возможным указать на необходимость уточнения положений пункта 5 статьи 8 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ: после 10 марта 2005 г. (дата принятия Определения Конституционным Судом) данный пункт должен быть дополнен словами: «…если самими законами или иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации не установлен другой порядок вступления в силу». Сохраняя какое-либо положение федерального законодательства в одном состоянии, при этом рекомендовать применять его с учетом толкования судом, даже конституционным, это путь не совсем верный: он оставляет простор и интерес для научных исследований (например, по вопросам нормотворческой функции судебной власти), но усложняет практику применения, а значит, формирует соответствующее отношение к норме закона. Возвращаясь к средству массовой информации, как источнику распространения официальных текстов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, попытаемся определить: чем должен такой источник быть или какую функцию выполнять. Как относиться к источнику официального опубликования — как к носителю соответствующей информации или как к эталону этой информации, тогда его тираж не играет такой роли. В приведенных выше примерах субъектов Российской Федерации фигурируют три вида официальных источников опубликования нормативных правовых актов: региональная газета, сборник, интернет-сайт. Например, в Ростовской области Сборник правовых актов Ростовской области издается тиражом 300, газета «Наше время» — 13 — 14,5 тысячи экземпляров, если в Ростовской области 365 муниципальных образований, то Сборник может попасть даже не в каждое из них, газета может быть в каждом муниципальном образовании, даже по несколько экземпляров, но далеко не у каждого судьи, не говоря о других субъектах правоприменения, у которых может возникнуть необходимость работать с текстом того или иного нормативного правового акта. Значит, в качестве носителя информации, которым можно постоянно пользоваться, саму газету, тем более сборник рассматривать нельзя (только путем ксерокопирования их текстов, т. е. путем увеличения тиража). Обеспечить свободный доступ к официальным текстам правовых актов может в наше время размещение их на интернет-портале, на что, например, указывает и комитет Госдумы по информационной политике, информационным технологиям и связи к проекту упомянутого Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», что отмечают отдельные исследователи, в частности, что это будет способствовать расширению возможностей пользователя получить официальную электронную копию нормативного правового акта <15>. ——————————— <15> Червяковский А. В. Проблемы законодательного обеспечения доступа к информации о деятельности органов государственной власти // Информационное право. 2011. N 1. С. 6 — 9.
На наш взгляд, поскольку обязанность обеспечивать официальное опубликование региональных нормативных правовых актов, в том числе законов, возложена на глав субъектов Федерации, возможно использовать в качестве источника официального опубликования сайты высших исполнительных органов государственной власти регионов, которые возглавляются главами субъектов: они подписывают законы (иные НПА) и обеспечивают размещение их текстов на соответствующих сайтах (несут ответственность за правильность и сроки размещения). Другой вариант, используемый некоторыми субъектами Российской Федерации (например, в Республике Ингушетия), — определение в качестве источника официального опубликования региональных НПА — федерального регистра нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, работу, полноту и правильность информации которого обеспечивает Минюст России и его территориальные органы. Предложенный обзор практики распространения правовой информации в отдельных субъектах Российской Федерации позволяет определить необходимость изучения данных вопросов, нахождения наиболее оптимальных способов доступности информации, ее открытости и достоверности, в которых должны и могут сочетаться знания и умения и юристов, и людей, занимающихся распространением информации.
Литература
1. Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Российская газета. 2006. 29 июля. N 165. 2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10.03.2005 N 71-О «По запросу Самарского областного суда о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 8 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 17 мая. N 102. 3. Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www. pravo. gov. ru (дата обращения: 17.11.2011). 4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 47. Ст. 6621. 5. Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005. 6. Советская Адыгея. 1998. N 203. 16 октября. N 203. 7. Хальмг унн. 2003. 6 мая. N 90 — 91. 8. Кубанские новости. 1995. 21 июня. N 98. 9. Сборник законов и нормативных правовых актов Астрахани. 2012. N 17. 10. Волгоградская правда. 2002. 8 октября. N 181. 11. Наше время. 2004. 6 января. N 1. 12. Российская газета. 2011. 24 октября. N 238. 13. Терещенко Л. К. Доступ к информации: правовые гарантии // Журнал российского права. 2010. N 10. С. 46. 14. Червяковский А. В. Проблемы законодательного обеспечения доступа к информации о деятельности органов государственной власти // Информационное право. 2011. N 1. С. 6 — 9. 15. Шмелев А. А. О правовой информации // Федеральное государственное учреждение «Научный центр правовой информации» при Министерстве юстиции Российской Федерации. URL: http://www. scli. ru/rights/ (дата обращения: 19.08.2013). 16. Юртаева Е. А. Обнародование законов в дореволюционной России // История государства и права. 2012. N 12. С. 23.
