(Павлов И. Ю.) («Ленинградский юридический журнал», 2013, N 1)
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И СЛУЖЕБНОЙ ТАЙНЫ В РОССИИ
И. Ю. ПАВЛОВ
Павлов Иван Юрьевич, кандидат юридических наук, адвокат, Председатель Совета Фонда свободы информации (Институт развития свободы информации).
В статье обозначены актуальные проблемы, связанные с тем, что действующий в России режим правового регулирования государственной и служебной тайны систематически создает необоснованные препятствия для доступа граждан к информации, способствуя тем самым и развитию коррупции. Автор статьи вносит ряд конкретных предложений по реформированию законодательства в сторону установления баланса между правом граждан на доступ к информации и необходимостью ограничения доступа к конкретным ее категориям.
Ключевые слова: доступ к информации, государственная тайна, служебная тайна, реформирование законодательства.
The paper outlines actual problems related to systematic ungrounded restrictions for information access in Russia resulting from current state of affairs with legislative regulation of state secret and administrative secret. The author offers a number of concrete proposals on legislation reforming in order to establish balance between the civil right to information and the necessity to restrict access to specific information categories.
Key words: access to information, state secret, administrative secret, legislation reforming.
В этой статье обозначен ряд проблем, с которыми пришлось столкнуться Фонду свободы информации <1> (так же известному как Институт развития свободы информации) в своей практической деятельности по отстаиванию прав граждан на доступ к информации. ——————————— <1> Сайт организации в сети Интернет www. svobodainfo. org.
В России институт государственной тайны всегда был больше, чем просто ограничение права граждан на доступ к определенной информации. Гостайна, пожалуй, прежде всего была какой-то сакральной непостижимой сущностью, которая внушала страх и трепет тем, кому доводилось с ней соприкоснуться. Непостижимой потому, что четкого правового регулирования этого понятия не было как в советское время, так нет его и сегодня. Главная претензия к нынешней системе регулирования этого института заключается в том, что ряд нормативных актов, входящих в указанную систему, издан под грифом секретности, не был опубликован и остается вне рамок общественного или экспертного контроля.
Трехуровневая система законодательства о государственной тайне — угроза для основ конституционного строя
Изданный еще до вступления в силу новой Конституции России Закон РФ «О государственной тайне» с изменениями, принятыми в 1997 г., определяет перечень сведений, составляющих государственную тайну. В соответствии с Законом Президент РФ утверждает перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Согласно Закону отнесение сведений к государственной тайне осуществляется в соответствии с перечнем сведений, составляющих государственную тайну, руководителями органов государственной власти, наделенных Президентом РФ полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне. На основании Закона РФ «О государственной тайне» органами государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, в соответствии с утвержденным Президентом РФ перечнем сведений, отнесенных к государственной тайне, разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. В эти перечни включаются сведения, имеющиеся в распоряжении указанных органов; кроме того, им присваивается определенная степень секретности. При составлении развернутого перечня руководители органов государственной власти обязаны руководствоваться Законом РФ «О государственной тайне», Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» (далее — Указ Президента РФ N 1203), а также Правилами отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 1995 г. N 870 (далее — Правила). В соответствии с п. 2 Правил ведомственные перечни должны определять степень секретности конкретных сведений. Вместе с тем Законом предусмотрена возможность засекречивания содержания самих ведомственных перечней. Именно это положение явилось основанием для засекречивания абсолютного их большинства. В связи с этим возникает серьезный вопрос о легитимности таких нормативных актов, с точки зрения ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, которая устанавливает, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Следует отметить, что ст. 15 Конституции РФ находится в главе, определяющей основы конституционного строя. Тем самым ситуация, при которой ограничение конституционного права граждан на доступ к информации регулируется неопубликованными секретными нормативными правовыми актами, является угрозой основам конституционного строя России. Трехуровневая система нормативных актов, определяющих процедуру отнесения сведений к государственной тайне, сегодня выглядит следующим образом: — Закон содержит перечень категорий сведений, составляющих государственную тайну; — Перечень, утвержденный Указом Президента РФ N 1203, определяет для распоряжения каждой категорией, указанной в Законе, полномочный государственный орган; — руководители государственных органов, определенных в Указе Президента РФ N 1203, на основании перечня Закона РФ «О государственной тайне» составляют и утверждают секретными приказами свои развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию, включая в них еще более детализированные категории сведений, которые находятся в компетенции этих органов. Каждый из этих нормативных актов имеет свое собственное функциональное значение при решении практического вопроса об отнесении тех или иных конкретных сведений к государственной тайне: Руководствуясь ведомственным перечнем, можно понять, какие категории сведений охраняются под режимом государственной тайны и какие они имеют степени секретности. Перечень Закона позволяет оценить легитимность решения государственного органа о засекречивании какой-то детализированной категории сведений (соответствует ли включенная в ведомственный перечень детализированная категория той или иной укрупненной категории, которая содержится в перечне ст. 5 Закона РФ «О государственной тайне»). С помощью Указа Президента РФ N 1203 можно проверить наличие соответствующих полномочий у ведомства, которым принято решение о засекречивании этих сведений. Имеется в виду, что если согласно Указу Президента РФ N 1203 категория, содержащая эти сведения, находится в исключительной компетенции Министерства обороны РФ, то никакие другие ведомства не могут включать их в свой перечень. Необходимо особо подчеркнуть, что руководители органов государственной власти при формировании своих ведомственных перечней могут в них включать только то, что попадает в рамки категорий сведений, указанных в перечне Закона. Таким образом, содержащиеся в ведомственном перечне детализированные категории сведений, подлежащих засекречиванию, не могут выходить за рамки категорий сведений, перечисленных в Законе. Должностные лица, формирующие ведомственные перечни, наделены правом только конкретизировать перечень Закона путем его детализации, а не устанавливать по своему усмотрению новые категории. На практике в нарушение этого принципа в ведомственные перечни нередко включаются такие категории сведений, которые не подпадают ни под одну из укрупненных категорий, содержащихся в перечне Закона. К тому же отдельные формулировки ведомственных перечней страдают пороком неконкретности, расплывчатости и непонятности, что нарушает конституционные принципы равенства всех перед законом и определенности правовой нормы, закрепленные ст. 19 Конституции РФ. Решению этих проблем могло бы способствовать радикальное реформирование законодательства о государственной тайне. Представляется, что преобразование действующей трехуровневой системы перечней (федеральный закон — указ Президента РФ — ведомственный акт) в двухуровневую (федеральный закон — указ Президента РФ) устранило бы многие пороки законодательства. Все ведомственные перечни должны быть пересмотрены, систематизированы и объединены в единый перечень, утвержденный указом Президента РФ. Это помогло бы избавиться от ведомственного подхода в вопросах отнесения тех или иных сведений к государственной тайне, а также сделало бы законодательство в этой сфере более прозрачным и понятным как для правоприменителей, так и для граждан.
О максимальном сроке засекречивания
Известно, что Законом РФ «О государственной тайне» (ст. 13) установлен максимальный срок засекречивания документов — 30 лет. Этот срок может быть продлен в исключительных случаях и только если специальный орган — Межведомственная комиссия по защите государственной тайны — вынесет соответствующее заключение. Между тем в настоящее время можно утверждать, что уже сформировалась правоприменительная (в том числе поддержанная судами самого высокого уровня) практика, согласно которой установленный ст. 13 Закона РФ «О государственной тайне» 30-летний срок засекречивания сведений применяется только к сведениям, засекреченным после введения в действие указанного Закона. Так, в рамках двух рассмотренных Московским городским судом дел по заявлению Н. В. Петрова к ФСБ России об оспаривании обоснованности отнесения к государственной тайне сведений, содержащихся в ряде архивных приказов МГБ СССР 1940-х и 1950-х гг., судом было отказано в удовлетворении требований заявителя <2>. ——————————— <2> Решение Московского городского суда от 15 июня 2011 года по делу N 3-156/32011; решение Московского городского суда от 28 июня 2011 года по делу N 3-0128/2011.
В своих решениях суд указал, что согласно ст. 4 Гражданского кодекса РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Суд отметил, что, согласно Постановлению Верховного Совета РФ от 21.07.1993 N 5486-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «О государственной тайне», Закон вводится в действие с момента его опубликования, и какие-либо иные указания в этом Постановлении или в Законе отсутствуют. Также в абзаце 1 ст. 13 Закона РФ «О государственной тайне» закреплено, что под рассекречиванием сведений и их носителей понимается «снятие ранее введенных в предусмотренном настоящим Законом порядке ограничений на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и на доступ к их носителям», что суд расценил как подтверждение вывода о том, что Закон РФ «О государственной тайне» распространяет свое действие в части срока засекречивания не на любые правоотношения, а только на те, которые возникли после введения Закона в действие. С учетом изложенного, по мнению суда, рассекречивание сведений, отнесенных к государственной тайне до введения в действие Закона РФ «О государственной тайне» (до сентября 1993 г.), является правом, а не обязанностью государственного органа, наделенного полномочиями в области защиты государственной тайны. Верховный Суд РФ, рассматривая данные дела в кассационном и надзорном порядке, оставил решения в силе, согласившись с вышеуказанной позицией. Таким образом, Межведомственная комиссия по защите государственной тайны в настоящее время уклоняется от вынесения заключений по вопросу о продлении сроков секретного хранения документов, засекреченных до сентября 1993 г. Это позволяет ведомствам, в чьи полномочия входит отнесение тех или иных сведений и документов к государственной тайне, самостоятельно на основании внутриведомственных экспертиз продлевать сроки засекречивания документов на неограниченное количество лет. Подобный подход органов власти и судов к применению максимального 30-летнего срока засекречивания документов создает значительные препятствия для исследователей и пользователей архивами в получении для изучения архивных документов, особенно если учесть, что большую часть секретных архивных документов составляют именно материалы, засекреченные ранее 1993 г. Недавно нашей организацией была подготовлена жалоба в Конституционный Суд РФ, в которой мы оспариваем положения ст. 13 Закона РФ «О государственной тайне», которые по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, позволяют неограниченно долго оставлять на секретном хранении документы, засекреченные до введения в действие Закона РФ «О государственной тайне». Принятие Конституционным Судом РФ решения по этому делу может решить проблему недоступности значительного массива данных, прежде всего архивных исторических документов.
О служебной тайне
Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» устанавливает, что ограничение доступа к информации устанавливается исключительно федеральными законами и только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. На практике встречаются случаи, когда ограничения на доступ к информации устанавливаются подзаконными актами. Одним из ярких тому примеров является Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N 1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти» (далее — Постановление N 1233). Согласно п. 1.2 Постановления к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью. Поскольку критерием отнесения тех или иных сведений к категории служебной информации ограниченного распространения являются не конкретные объективные факторы, а субъективная категория — «служебная необходимость», возникает повод для возможности принятия произвольных правоприменительных решений. Таким образом, используемая в Постановлении N 1233 формулировка обесценивает существо конституционного права граждан на доступ к информации, поскольку ставит его реализацию в зависимость от ничем не ограниченного усмотрения должностного лица. Требование вводить ограничения исключительно федеральными законами содержится также в ч. ч. 1 и 2 ст. 5, ч. 4 ст. 8 и ч. 1 ст. 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». При этом законодателем введено ограничение и по разновидностям тайн: конфиденциальная информация, находящаяся в обладании органов власти (информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления), может быть либо государственной, либо служебной тайной. Таким образом, критерии отнесения конкретной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления к категории ограниченного доступа должны быть определены исключительно специальным федеральным законом и только в отношении государственной или служебной тайны. Федеральный закон «О служебной тайне» до сих пор не принят. Наличие дополнительной самостоятельной разновидности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, относящейся к категории ограниченного доступа, представляется чрезмерным, поскольку характеристика объекта, который охраняется в режиме «служебной тайны» в его сегодняшнем понимании, эквивалентна характеристике объекта, охраняющегося в режиме «государственной тайны». Вместе с тем следует отметить, что при определенных обстоятельствах органы власти становятся обладателями информации, которая хотя и не является государственной тайной, но ее конфиденциальность должна быть обеспечена в соответствии с федеральными законами в интересах иных лиц. Сегодня в России действуют федеральные законы, отдельные нормы которых регулируют отношения, возникающие в связи с обращением информации ограниченного доступа: Федеральный закон «О коммерческой тайне», Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, Федеральный закон «О связи», Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» и другие законы. Например, тайна усыновления не является государственной тайной, но усыновители вправе рассчитывать на то, что органы власти (в частности, органы опеки и попечительства, органы ЗАГС и их сотрудники), которые могут владеть указанной информацией на законных основаниях, обеспечат ограничение доступа посторонних лиц к такой информации, ибо она защищена нормами Семейного кодекса РФ (ст. 139). В связи с этим имеется целый массив не являющейся государственной тайной информации, обладателем которой являются органы власти, доступ к которой должен быть ограничен в интересах иных лиц. Таким образом, имеет смысл пересмотреть отношение к понятию служебной тайны и определить ее так: служебная тайна — это не относящаяся к государственной тайне, созданная или полученная государственным органом или органом местного самоуправления информация, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законом в интересах иных лиц. При таком понимании служебной тайны к ней будут относиться все иные (за исключением государственной тайны) виды информации ограниченного доступа, находящиеся в обладании государственного органа или органа местного самоуправления. Кроме того, в этом случае не потребовалось бы принятия специального Федерального закона «О служебной тайне», поскольку отношения в этой сфере будут регулироваться федеральными законами, которые устанавливают конфиденциальность определенных видов информации (например, Федеральный закон «О коммерческой тайне», Семейный кодекс Российской Федерации и т. д.). Для того чтобы снять проблему неопределенности, будет достаточно внести изменения в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», добавив в него статью, в которой дать вышеуказанное определение служебной тайны. Таким образом, законодательство, регулирующее государственную и служебную тайну, нуждается в реформировании. Имеющиеся пороки нормативных правовых актов, а также правоприменительной практики негативно влияют на обеспечение доступа граждан к официальной информации и, как следствие, создают препятствия для общественного контроля и предпосылки для развития коррупции.
