(Иванюк О. А., Китрар С. Н.) («Административное право», 2012, N 2)
ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ УСЛУГ ПО «ЖИЗНЕННЫМ СИТУАЦИЯМ» — АКТУАЛЬНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ
О. А. ИВАНЮК, С. Н. КИТРАР
Иванюк Оксана Александровна, старший юрист департамента государственного консалтинга ЗАО «Аудиторско-консультационная группа «Развитие бизнес-систем», кандидат юридических наук.
Китрар Сергей Николаевич, старший менеджер департамента государственного консалтинга ЗАО «Аудиторско-консультационная группа «Развитие бизнес-систем».
Повышение эффективности публичной власти является условием успешного решения стоящих перед современным обществом сложных социальных и экономических задач. Для этого в системе государственного и муниципального управления необходимо проводить постоянные преобразования, в том числе направленные на совершенствование порядка предоставления государственных и муниципальных услуг.
В настоящее время деятельность по предоставлению государственных и муниципальных услуг регулируется при помощи административных регламентов, принятых на основании требований Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» <1>, Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг <2>, а также соответствующих региональных и муниципальных нормативных правовых актов по вопросам подготовки административных регламентов. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 31. Ст. 4179. <2> Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. N 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 2. Ст. 3169.
Регламентация предоставления услуг в рамках отдельных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления завершается в июле 2012 года. Следующим этапом оптимизации должен стать переход от функционального принципа в реализации властных полномочий к организации предоставления государственных и муниципальных (далее — публичных) услуг в рамках «жизненных ситуаций». Предоставление государственных и муниципальных услуг по «жизненным ситуациям» предполагает объединение в рамках единого процесса действий, необходимых для получения государственной или муниципальной услуги в соответствии с перечнем определенных типовых ситуаций, происходящих в жизни гражданина или в деятельности хозяйствующего субъекта (например, рождение ребенка, поиск работы, болезнь, выход на пенсию, организация малого бизнеса и др.). В настоящее время вопросы предоставления государственных и муниципальных услуг по «жизненным ситуациям» на нормативном правовом уровне не регулируются <3>. Вместе с тем в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы <4> отмечается необходимость перехода от регламентации отдельных государственных и муниципальных услуг к оптимизации и регламентации комплексных сервисов «по жизненным ситуациям». ——————————— <3> При этом в действующем законодательстве в отношении определенных групп социально незащищенных граждан (граждане пожилого возраста, инвалиды, беспризорные дети и др.) достаточно широко применяется понятие «трудная жизненная ситуация» (ст. 15 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3802; ст. 1 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерацию» // СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4872; Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2010 г. N 1234 «О порядке предоставления субсидий из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на проведение диспансеризации пребывающих в стационарных учреждениях детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации» // СЗ РФ. 2011. N 2. Ст. 395 и др.). <4> Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. N 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» // СЗ РФ. 2011. N 26. Ст. 3826.
В общем понимании дефиниция «жизненная ситуация» используется для обозначения совокупности общественных отношений, возникающих на основании определенного юридического факта (действия или события), наступившего как по воле участников данных отношений (открытие бизнеса, вступление в брак, приобретение квартиры), так и вне зависимости от воли (болезнь, смерть) и связанного с необходимостью обращения в органы власти за получением требующегося в сложившихся обстоятельствах результата предоставляемых публичных услуг. С точки зрения органов власти, в «жизненной ситуации» происходит объединение группы услуг по признаку их направленности на решение определенного социально значимого вопроса и необходимых для эффективной реализации прав и законных интересов участников соответствующих правоотношений. Таким образом, «жизненная ситуация» формируется в связи с каким-либо событием в жизни человека или деятельностью хозяйствующего субъекта или необходимостью получения ими разрешения на какое-либо действие и взаимодействием по этому поводу с органами власти. «Жизненная ситуация» предполагает несколько вариантов своего развития в зависимости от конкретных складывающихся в реальной жизни обстоятельств. Например, существуют различные формы приобретения недвижимости: купля-продажа, дарение, предоставление жилья на условиях социального найма. При этом в ходе получения государственных услуг в рамках «жизненной ситуации», как правило, подразумевается получение нескольких результатов (например, в случае рождения ребенка требуется оформить свидетельство о рождении, организовать получение соответствующих мер социальной поддержки, а с течением времени обеспечить ребенку получение дошкольного и среднего образования и др.). В связи со сказанным в качестве основных признаков «жизненной ситуации» можно назвать: — наступление того или иного юридического факта в жизни человека или хозяйствующего субъекта, влекущего правовые последствия: возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей — как у него, так и у соответствующего органа власти на федеральном, региональном или местном уровне; — социальная значимость и востребованность услуг, предоставляемых органами власти и уполномоченными организациями, с выделением наиболее массовых услуг, которые будут входить в перечень услуг «по жизненным ситуациям»; — урегулированность возможных вариантов развития «жизненной ситуации» на законодательном уровне; — наличие у государства в лице его уполномоченных органов, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления полномочий по предоставлению услуг в рамках «жизненной ситуации»; — интеграция нескольких услуг (простых и сложных) в рамках какой-либо одной «жизненной ситуации»; — несколько возможных вариантов развития «жизненной ситуации»; — несколько результатов на «выходе» из «жизненной ситуации». В числе участников «жизненных ситуаций» можно назвать: — государство в лице уполномоченных органов (как на федеральном, так и на региональном уровнях) и органы местного самоуправления; — уполномоченные организации, участвующие в предоставлении государственных и муниципальных услуг, входящих в «жизненную ситуацию»; — физические и юридические лица — получатели результатов публичных услуг. Следует отметить, что практика группировки государственных и муниципальных услуг по «жизненным ситуациям» получила распространение в отдельных зарубежных странах. Так, объединение государственных и муниципальных услуг в рамках тех или иных «жизненных ситуаций» предусмотрено на порталах государственных услуг Австралии, Канады, ЮАР и Франции. На портале Австралии <5> выделено 14 жизненных ситуаций, на портале Канады <6> — 17, на портале ЮАР <7> — 14, на портале Франции <8> — 11. При этом на порталах названных четырех стран выделены такие «жизненные ситуации», как рождение ребенка, выход на пенсию, поиск работы, смерть. ——————————— <5> http://australia. gov. au/life-events <6> http:// www. servicecanada. gc. ca/ eng/ lifeevents/ index. shtml <7> http:// www. services. gov. za/ services/ content/ Home/ ServicesForPeople/ en_ZA <8> http:// vosdroits. service-public. fr/ particuliers/ N13042.xhtml
Наиболее активно конструкция «жизненных ситуаций» используется в отношении предоставления государственных услуг на государственном и типовом региональном порталах Канады. Данные порталы содержат стандарты предоставления государственных услуг, подробную информацию о процедуре подачи заявлений, формы заявлений, контактные данные, декларативные и отчетные документы, а также порядок организации обратной связи с гражданами и хозяйствующими субъектами. В России в процессе реализации Концепции и плана мероприятий административной реформы в Российской Федерации на 2006 — 2010 годы было многое сделано для оптимизации управления в стране. Вместе с тем современный уровень развития государственно-правовых и общественных институтов ставит перед органами власти новые актуальные задачи: обеспечение поэтапного снижения административных барьеров, предоставление государственных и муниципальных услуг на базе многофункциональных центров, перевод предоставления государственных и муниципальных услуг в электронную форму и др. Используемые в настоящее время инструменты и средства, такие как Сводный реестр государственных и муниципальных услуг, ведомственные аналитические и информационные системы, не создают достаточно эффективной основы для принятия управленческих решений по вопросам предоставления публичных услуг, услуг организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг в случае возникновения тех или иных «жизненных ситуаций». В этих условиях особое значение приобретают вопросы разработки правовой и концептуальной научной основы «жизненных ситуаций» с определением публичных услуг, предоставление которых необходимо физическому или юридическому лицу в рамках каждой «жизненной ситуации». В первую очередь это относится к предоставлению так называемых сложных, комплексных, композитных услуг, в которых задействованы органы власти одного или нескольких уровней. Следует отметить, что до настоящего времени процесс оптимизации услуг имел преимущественно внутриведомственный характер, то есть каждый орган оптимизировал свои функции без построения модели общего процесса с точки зрения предоставления услуги, которая будет являться конечным (а не промежуточным), необходимым заявителю результатом деятельности всей системы органов власти в достижении той или иной социально значимой цели. Вместе с тем в ходе проведенной работы по оптимизации порядка предоставления услуг по существу были созданы организационные основы для постепенного перехода от метода функциональной оптимизации предоставления публичных услуг к их процессной оптимизации. В связи с этим следует выделить отдельные недостатки преимущественно применяемого в настоящее время функционального подхода в публичном управлении по сравнению с процессным: функциональный подход ориентирован, в первую очередь, на выполнение отдельных государственных (муниципальных) функций и услуг органами государственной власти, органами местного управления или уполномоченными организациями, а не на конечный результат (предоставление услуги потребителю) и процесс по его достижению. Кроме того, предоставление услуг, направленных в своей совокупности на достижение общего результата, не позволяет обеспечить эффективную поддержку сложносоставных (так называемых композитных услуг) процессов, проходящих через несколько органов власти и уполномоченных организаций. Например, услуга «Оформление права собственности (аренды) на земельный участок, на котором находится здание, строение, сооружение, находящееся в собственности заявителя», включает в себя государственную услугу «Проведение государственного кадастрового учета земельного участка», реализуемую территориальными органами Росреестра (региональный уровень) и муниципальную услугу «Согласование границ земельного участка и изготовление межевого плана», предоставляемую органом местного самоуправления по вопросам архитектуры и градостроительства или земельным комитетом (муниципальный уровень). Одним из недостатков функционального подхода также является то, что он существенно повышает риск возникновения ошибок в интеграции различных услуг и в конечном итоге оказывается неэффективным для интеграции органов государственной власти, местного самоуправления и уполномоченных организаций в рамках выполнения ими общих процессов. По сравнению с функциональным процессный подход, который представляется предпочтительным в оптимизации предоставления публичных услуг в рамках «жизненных ситуаций», обладает несомненными преимуществами в силу его всеохватывающих интегрирующих качеств. Процесс представляет собой взаимосвязанный набор действий, которые преобразуют «входы» в «выходы» в те или иные процедуры в ходе достижения значимого для потребителя конечного результата услуг. В соответствии с процессным подходом процесс — взаимосвязанный набор действий (процедур, операций), которые по определенным правилам преобразуют «входы» в «выходы», представляющие ценность для потребителя. Под процессом понимается структурированная последовательность действий по выполнению определенного вида деятельности на всех этапах жизненного цикла предмета деятельности — от создания концептуальной идеи через проектирование к реализации и результату, то есть определенный системно замкнутый процесс. Процессный подход ориентирован, в первую очередь, не на выполнение отдельных государственных (муниципальных) функций и услуг органами государственной власти, органами местного управления или уполномоченными организациями и их организационную структуру, а на конечный результат (предоставление сложной услуги потребителю) и процесс по его достижению. Названный принцип лежит в основе построения процесса предоставления сложных услуг: результат одной публичной услуги потребляется другой публичной услугой с целью получения потребителем (заявителем) заданного конечного ценного для него результата (результатов). В целом организация перехода к предоставлению государственных и муниципальных услуг в рамках «жизненных ситуаций» при помощи процессного подхода позволит: — проанализировать всю логически структурированную цепочку действий по принятию в отношении заявителя юридически значимых решений и осуществлению действий в рамках развития той или иной «жизненной ситуации»; — определить совокупность связанных между собой публичных услуг, требующих участия различных органов (уполномоченных организаций), по реализации соответствующих властных полномочий в определенной сфере на всех этапах: от возникновения потребности получателя в услуге до получения им необходимого конечного результата (результатов); — организовать одновременное предоставление услуг, интегрируемых в рамках «жизненных ситуаций» и составляющих их процессов; — осуществлять проектирование информационных сервисов по поддержке предоставления сложносоставных услуг (процессов, охватывающих несколько органов публичной власти и уполномоченных организаций) в рамках «жизненных ситуаций»; — выявить и учесть в последующей оптимизации различия в деятельности различных органов государственной власти, местного самоуправления и уполномоченных организаций по предоставлению услуг, входящих в «жизненную ситуацию». В соответствии с процессным подходом предоставление публичных услуг представляет собой определенный взаимосвязанный набор действий (процедур), которые по определенным правилам преобразуют «входы» в «выходы», представляющие интерес для потребителя. При осуществлении группировки публичных услуг в рамках «жизненных ситуаций» на портале государственных и муниципальных услуг <9>, предоставляемых в Российской Федерации, можно рекомендовать учесть соответствующий опыт Канады в части указания наименования каждой государственной услуги, входящей в «жизненную ситуацию», а также наименования органа, ответственного за предоставление услуги, перечня документов, необходимых для ее предоставления, сроков и результата предоставления государственных услуг, а также подробную информацию о формах заявлений, контактных данных органов, ответственных за предоставление государственных услуг. ——————————— <9> http://www. gosuslugi. ru
При этом для качественного описания государственных (муниципальных) функций и услуг в ходе разработки перечней «жизненных ситуаций» необходимо указать: — уровни предоставления государственной (муниципальной) услуги (федеральный, региональный, муниципальный); — последовательность выполнения государственных и муниципальных услуг, предоставление которых необходимо физическому или юридическому лицу в рамках каждой «жизненной ситуации», с определением последовательности работ; — орган, ответственный за предоставление комплекса государственных (муниципальных) услуг в рамках «жизненной ситуации». Информирование о государственных и муниципальных услугах, предоставление которых необходимо физическому или юридическому лицу в рамках «жизненной ситуации», следует осуществлять на соответствующих информационных стендах и сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет с представлением наименования каждой государственной услуги, входящей в «жизненную ситуацию»; наименование органов власти или уполномоченных организаций, ответственных за их предоставление; перечня документов, необходимых для их предоставления; сроков и результата предоставления публичных услуг; стоимости и порядка оплаты; а также подробную информацию о формах заявлений, контактных данных органов, ответственных за предоставление соответствующих государственных услуг. В целях обеспечения дальнейшей оптимизации государственного и муниципального управления следует предложить закрепить понятие «жизненной ситуации» в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и дополнить данный Закон отдельной главой, посвященной регулированию вопросов предоставления государственных и муниципальных услуг в рамках «жизненных ситуаций». Таким образом, можно сделать вывод о несомненной значимости осуществления дальнейшей оптимизации порядка предоставления государственных и муниципальных услуг, заключающейся в изменении подхода в организации их предоставления — от функционального к процессному. Это создаст необходимую основу для формирования комплексных сервисов предоставления услуг в рамках «жизненных ситуаций».
