Калмыков Юрий Павлович, кандидат экономических наук, профессор, заместитель директора Института краткосрочных программ Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.
В рамках статьи раскрывается механизм нормативно-правового обеспечения государственной закупочной деятельности в Российской Федерации, начиная от первых правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере деятельности, до формирования федеральной контрактной системы. На основе анализа преимуществ и недостатков правового поля размещения госзаказа на разных этапах становления новой России автор обосновывает предложения по совершенствованию системы государственной закупочной деятельности в целях обеспечения единства экономического пространства на всей территории страны, развития добросовестной конкуренции, стимулирования инноваций, эффективного использования бюджетных средств и предотвращения коррупции. Особое внимание в статье уделяется исследованию качества правовых норм Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ и обоснованию необходимости разработки и внедрения федеральной контрактной системы. Для проведения данного исследования автором широко привлекаются научные публикации и фактические материалы Минэкономразвития России, ФАС России и Счетной палаты РФ.
Genesis of publik procurement lafs and regulations
Yu. P. Kalmykov
Within the frameworks of this article the mechanism of the regulatory support of the governmental purchases in Russian Federation beginning from the initial laws to the Federal Contract System establishment is disclosed. On the basis of the advantages and disadvantages analysis of governmental purchase orders placement regulatory support on the different stages of Russian economic development author substantiate governmental orders placement improvement purposes for Russian joint economical zone establishment, fair competition, stimulation of innovative economical branch, effective consumption of budget funds and corruption counterworks. Special attention is paid towards the investigation the Federal Law N 94-FL of 21.07.2005 quality and substantiation of the Federal Contract System development and implementation. Scientific publications and actual data provided by Russian Economical Development Ministry, Russian Federal Antimonopoly Service and Court of Auditors were fully involved.
Key words: Financial law, state orders, budget, efficiency.
Объективной основой существования в рыночной экономике системы государственной закупочной деятельности является исполнение органами власти в центре и на местах возложенных на них гражданским обществом публичных обязательств. С помощью этого инструмента правительства стран решают вопросы укрепления национальной безопасности и правопорядка, повышения уровня жизни населения, обеспечения макроэкономической стабильности, особенно в периоды экономических кризисов, и многие другие стратегические и текущие задачи жизнедеятельности государства.
В отличие от развитых стран, где свободное предпринимательство являлось с самого начала их образования базовым элементом государственного устройства, Россия стала применять современные рыночные инструменты (многообразие форм собственности, рынок труда и капитала, формирование цен на основе спроса и предложения и др.) лишь в конце двадцатого столетия, освободившись от планово-директивных методов управления общественным производством. Пришедшие им на смену новые условия хозяйствования потребовали коренной перестройки производственных и социальных отношений в обществе, включая сферу материального и финансового обеспечения выполнения государственных функций. Естественной формой решения данной задачи стало размещение на открытом рынке государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для общественных нужд.
Первым законодательным актом, заложившим основу для обеспечения в России государственных потребностей, стало принятие на общероссийском народном референдуме в 1993 году Основного Закона страны — Конституции Российской Федерации. Наряду с признанием прав и свободы человека и гражданина, Конституция РФ определила цели и задачи строительства новой России, основы ее федеративного устройства, структуру представительных и исполнительных органов власти, место и роль в обществе судебной системы и, что очень важно, подведомственность (компетенцию) решения государственных задач и функций на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
В связи с принятием Конституции Российской Федерации последовал масштабный пересмотр существовавших нормативных документов в сфере производства и поставки продукции, идущей на государственные нужды. Так, в декабре 1994 г. были приняты по этому вопросу сразу три Федеральных закона: N 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»; N 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд»; N 79-ФЗ «О государственном материальном резерве». А спустя год (27.12.1995) был принят четвертый Федеральный закон N 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе».
Выход в свет перечисленных законодательных актов имел принципиальное значение для материального и финансового обеспечения решения государственных задач. В них впервые были раскрыты содержание и цели федеральных государственных нужд и определены основные подходы для правового регулирования государственной закупочной деятельности.
Весьма важным стало введение указанными выше законами особых терминов (понятий) для организации работы по размещению госзаказа, а именно: «государственный заказчик»; «государственный контракт»; «закупка»; «поставка»; «головной исполнитель»; «исполнитель» и другие.
Федеральными законами определены также общие правовые и экономические нормы для регулирования отношений при размещении и исполнении госзаказа. К ним относятся:
— основные принципы разработки и реализации федеральных целевых программ;
— формирование и размещение государственных заказов на поставку продукции для федеральных государственных нужд;
— стимулирование выполнения поставок продукции для федеральных государственных нужд;
— ответственность за неисполнение государственных контрактов на поставку продукции для федеральных государственных нужд;
— финансовое обеспечение и порядок оплаты поставок продукции для федеральных государственных нужд.
Несмотря на отмеченные выше и другие новации в обеспечении государственных нужд, на практике выявились и слабые стороны новых законодательных актов. Они, во-первых, носили узкоспециализированный, отраслевой характер и затрагивали только первый уровень государственного управления — федеральный, оставляя в стороне нужды субъектов Российской Федерации, муниципальные нужды и нужды бюджетных организаций.
Во-вторых, действовавшая система госзакупок не содержала нормативных процедур размещения госзаказа и лишена была информационной прозрачности, что порождало коррупцию и другие злоупотребления в этой сфере. По данным аналитического доклада «Неправильные» закупки», подготовленного Аудиторско-консалтинговой компанией ФБК, доля честных конкурсов (когда победитель не был известен заранее) в общем количестве госзакупок не превышала в 2003 — 2004 годах одного процента [1].
В-третьих, принятые акты не нацеливали государственных заказчиков и исполнителей государственных контрактов на целевое и эффективное использование бюджетных средств, внедрение инноваций и модернизацию экономики.
Устранение отмеченных выше недостатков и проблем потребовало от законодателей разработки и принятия 21 июля 2005 года нового Федерального закона N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Данный Закон отличается универсальностью и обладает рядом неоспоримых преимуществ по сравнению с другими аналогичными правовыми актами, а именно:
— он основывается на общих нормах права и механизмах их реализации, в том числе на Гражданском, Бюджетном, Налоговом, Административном кодексах Российской Федерации и иных федеральных законах, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов;
— в данном Законе отражены многие специальные нормы права, регулирующие отношения применительно к отдельным видам и сферам удовлетворения общественных потребностей, например, в сфере размещения оборонного заказа, выполнения проектно-изыскательских и строительных работ, разработки и поставки для государственных нужд научно-технической продукции;
— он вобрал в себя положительные результаты правового обеспечения размещения госзаказа в нашей стране, а также опыт правового регулирования государственных закупок, содержащийся в законодательстве развитых экономик и нормативных правовых актах международных организаций.
Федеральный закон N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» вступил в силу с 1 января 2006 года и является основополагающим, главенствующим нормативным правовым документом, регулирующим гражданско-правовые и процедурные вопросы государственной закупочной деятельности. В части 1 статьи 2 Федерального закона 94-ФЗ записано: «Нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать настоящему Федеральному закону».
Сегодня, когда с момента вступления в силу Федерального закона N 94-ФЗ прошло достаточно длительное время, закономерно встает вопрос о том, что получилось, а что не получилось в достижении целей и задач, объявленных в законе, и почему ему на смену по поручению Президента Российской Федерации (N ПР-3534 от 06.12.2010) в настоящее время разрабатывается новый Федеральный закон «О федеральной контрактной системе»?
Ответы на эти вопросы требуют исследования сильных и слабых сторон Федерального закона N 94-ФЗ, его роли и места в удовлетворении общественных нужд на современном этапе развития российской государственности. Правильное понимание этого — путь для более глубокого познания современного состояния правового регулирования отношений в сфере госзакупок и принятия в будущем обоснованных решений по их дальнейшему совершенствованию и модернизации.
Одной из приоритетных целей реализации Федерального закона N 94-ФЗ, которая указана в его первой статье, является решение правовыми средствами проблемы формирования конкурентной среды при размещении заказа. И это не случайно, поскольку в рыночной экономике от фактора добросовестной конкуренции напрямую зависят все жизненно важные стороны деятельности государства: развитие предпринимательства, эффективность общественного производства, экономия живого и овеществленного труда.
Являясь, по выражению Адама Смита (1723 — 1790), «невидимой рукой» рыночной системы хозяйствования, конкуренция выполняет роль «соединительной ткани», благодаря которой рыночное хозяйство функционирует как сложная многозвенная система.
Наличие в экономике добросовестной конкуренции и поддержка ее развития со стороны государства создают условия для соперничества субъектами рынка за более выгодные и экономически оптимальные результаты производства и реализации продукции и услуг, за лучшее качество обмениваемых благ и обслуживание потребностей, а также содействуют ускорению научно-технического прогресса и совершенствованию структуры национального хозяйства.
«Конкуренция создает необычайное и важное тождество — тождество частных и общественных интересов. Фирмы и поставщики ресурсов, добивающиеся увеличения собственной выгоды и действующие в рамках остро конкурентной рыночной системы, одновременно — как бы направляемой «невидимой рукой» — способствуют обеспечению государственных или общественных интересов [2].
Учитывая исключительно важную роль конкурентной борьбы в реализации госзаказа, разработчики Федерального закона N 94-ФЗ предусмотрели ряд процедурных положений и норм, которые бы стимулировали размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг на конкурсной основе, широкое использование конкурсов и аукционов коммерческих торгов. Так, в пункте 2 статьи 10 Закона «Способы размещения заказа» указано: «Во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов (выделено мной. — Ю. П.), за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом».
К таким случаям относятся размещение заказа у единственного поставщика и запрос котировок цен. В Законе даются определение данных форм размещения заказов и условия их использования.
В ходе реализации Закона N 94-ФЗ в целях его развития и обновления были приняты более 30 подзаконных актов, а также осуществлено значительное дополнение и совершенствование иных локальных норм, регламентирующих сферу госзаказа. Особенно значительной корректировке были подвергнуты нормы и положения Закона, регулирующие процедурные отношения, от которых напрямую зависит развитие высококонкурентной среды для удовлетворения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах. Среди них необходимо особо выделить следующие направления работы:
а) обеспечение информационной прозрачности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;
б) создание равных процедурных условий для всех участников торгов, организуемых государственными и муниципальными заказчиками;
в) стимулирование эффективных форм реализации госзаказа, обеспечивающих повышение эффективности использования бюджетных средств и предотвращение коррупции и других злоупотреблений при госзакупках.
На протяжении ряда лет, после принятия Федерального закона N 94-ФЗ, в стране действовали сотни разрозненных информационных систем, которые использовались государственными заказчиками и муниципальными образованиями для целей размещения заказа. Это давало возможность заказчикам манипулировать размещением заказов: или их вовсе не размещать в официальных изданиях, публиковать о проведении торгов и запросах котировок цен в изданиях, имеющих ограниченный доступ для участников размещения заказов, или сообщать информацию о размещении заказа задним числом. В результате вокруг государственных заказов процветала коррупция, а многие добросовестные юридические и физические лица были лишены возможности принимать участие в размещении заказа.
Учитывая это, Правительством РФ 10.03.2007 было принято Постановление N 147 о создании в стране единого общероссийского портала для информационного обеспечения государственной закупочной деятельности, что в последующем нашло отражение в Федеральном законе от 24.07.2007 N 218-ФЗ. Единый общероссийский портал (www. zakupki. gov. ru), или официальный сайт, начал работать с января 2011 года, на котором теперь размещается информация о всех заказах, включая заявки на приобретение товаров, выполнение работ и оказание услуг для удовлетворения региональных и муниципальных нужд. В результате субъекты хозяйствования, в т. ч. малый бизнес, имеют теперь возможность для получения на безвозмездной основе сведений о размещении заказа в масштабе всей страны.
К исключительно значимым преимуществам единого общероссийского портала по сравнению с другими информационными ресурсами, используемыми в сфере госзакупок, является придание юридической значимости всем операциям, проводимым пользователем на портале. Это обеспечивается путем использования заказчиками и участниками размещения заказов электронно-цифровой подписи (ЭЦП).
Важным шагом в развитии добросовестной конкуренции стало принятие ряда законодательных актов (от 20.04.2007 N 53-ФЗ, от 24.07.2007 N 218-ФЗ, от 30.12.2008 N 308-ФЗ), направленных на обеспечение равного доступа предпринимателей к госзаказу и ликвидацию имевших место массовых нарушений процедур со стороны заказчиков при проведении торгов. Для этого, во-первых, установлен перечень обязательных и дополнительных требований при размещении заказа. Например: отсутствие решения арбитражного суда о признании участника размещения заказа — юридического лица, индивидуального предпринимателя банкротом и об открытии конкурсного производства; отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков сведений об участниках размещения заказа; обладание участниками размещения заказа исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности, если в связи с исполнением контракта заказчик приобретает права на объекты интеллектуальной собственности.
Во-вторых, законодательно определено содержание конкурсной документации и документации об аукционе, где указано, какие требования подлежат включению в документацию, а какие не допускаются к включению, например требования к деловой репутации участника размещения заказа, указания на товарные знаки, знаки обслуживания, патенты, наименование места происхождения товара или наименования производителя.
В-третьих, предоставлено право любому участнику размещения заказа обжаловать в антимонопольных органах и суде действия заказчика, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника размещения заказа. Важно здесь отметить, что предпринимателям в сфере госзаказа созданы условия для оперативной, в течение пяти дней, защиты своих прав, чего нет сегодня ни в одной другой сфере экономики.
Длительное время существовало положение, когда оценка заявок на участие в конкурсе была не урегулирована, что лишало конкурсы прозрачности и порождало многочисленные жалобы предпринимателей на субъективные и предвзятые действия заказчиков. Существенную роль в наведении порядка в этом деле сыграло Постановление Правительства РФ от 10.09.2009 N 722 «Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Согласно утвержденным Правилам оценка заявок участников размещения заказа в целях выявления лучших условий исполнения государственного или муниципального контракта производится по восьми критериям. Необходимо отметить, что из перечисленных в Правилах критериев оценки заявок такие критерии, как «расходы на эксплуатацию товара», «расходы на техническое обслуживание товара» и «объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг», не нашли широкого применения на практике: они применяются менее чем в 5% случаев. Это связано с тем, что данные критерии устанавливаются в качестве обязательных требований к продукции, которые формулируются в заявках заказчиками.
Реализация перечисленных нами мер по правовому регулированию требований при размещении госзаказа и оценке заявок на участие в конкурсах сделала невозможным со стороны заказчика продвигать «своего» исполнителя контракта на поставку товара, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В результате рынок поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд стал более динамичным, прозрачным и менее затратным для бюджета.
Однако главным направлением для повышения эффективности использования бюджетных средств и предотвращения коррупции в сфере госзакупок стало принятие законодательных актов по стимулированию эффективных форм реализации госзаказа. Среди них особое место заняли меры по ограничению использования размещения заказа без проведения торгов и расширению возможностей для проведения электронных аукционов.
Первым крупным шагом в ограничении размещения заказа вне рамок коммерческих торгов стало принятие Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ, которым на открытый рынок госзаказа с 1 января 2012 г. выведена достаточно большая группа заказчиков. К ним относятся субъекты естественных монополий, государственные корпорации, государственные компании, государственные и муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения, а также хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской федерации и муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов.
Федеральным законом N 223-ФЗ установлено, что при закупке товаров, работ, услуг перечисленные выше заказчики должны руководствоваться утвержденными в установленном порядке Положениями (а при их отсутствии Законом N 94-ФЗ) и следующими основными принципами:
— информационная открытость закупки;
— отсутствие необоснованных ограничений конкуренции;
— равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации по отношению к участникам закупки;
— целевое и эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика;
— отсутствие ограничений допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований участникам закупки.
Важно также отметить, что заказчики согласно Закону N 223-ФЗ размещают на официальном сайте Российской Федерации (www. zakupki. gov. ru) план закупки товаров, работ, услуг на срок не менее чем на один год, а планы закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции и лекарственных средств начиная с 1 января 2013 г. на трехлетний срок.
Ограничения по размещению заказа без проведения торгов коснулись и других заказчиков, имеющих право на заключение договоров и контрактов у единственного поставщика. Эти ограничения введены Федеральными законами от 27.07.2006 N 142-ФЗ, от 24.07.2007 N 218-ФЗ и от 20.04.2007 N 53-ФЗ и касаются: а) если потребность возникла в определенных товарах (работах, услугах) вследствие непреодолимой силы и необходимости срочного медицинского вмешательства; б) размещения заказа на оказание услуг связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка; в) размещения заказа на поставку российских вооружения и военной техники, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем; г) поставки товаров (работ, услуг) в малых объемах.
По первому виду потребностей на заказчиков возлагаются обязанности после заключения контрактов на поставку товаров (работ, услуг) незамедлительно уведомлять об этом уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов соответствующие органы исполнительной власти.
Оказание услуг связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка может быть возложено Правительством РФ на федеральный орган исполнительной власти, в ведении которого находятся сети связи специального назначения.
При размещении у единственного поставщика оборонного заказа требуется, чтобы такой поставщик был включен в реестр единственных поставщиков российских вооружений и военной техники, порядок ведения которого установлен Правительством РФ.
Что касается поставок товаров (работ, услуг) в малых объемах, то здесь Законом установлены ограничения на заказы в течение квартала одноименных товаров (работ, услуг): они могут быть размещены заказчиком в течение квартала на сумму, не превышающую установленного ЦБ РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке.
Следует отметить, что отмеченные выше и другие случаи заказа у единственного поставщика, разрешенные Законом N 94-ФЗ (статья 55), составили в среднем за год за период 2009 — 2010 гг. свыше 60% расходов бюджета и внебюджетных источников финансирования на закупки товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Это означает, что принятые Правительством РФ меры по ограничению размещения заказа у единственного поставщика создали условия для существенного повышения конкурентоспособности и эффективности функционирования рынка госзакупок [3].
Одной из современных и эффективных форм размещения госзаказа, обеспечивающей экономическую эффективность бюджетных средств и предотвращение коррупции, является использование открытого аукциона в электронной форме. В развитых экономиках на их долю приходится основная часть размещения заказа, а в системе государственных закупок России, например, за период 2009 — 2010 гг. электронный способ закупок по всем заказчикам составил около 22%, а по распорядителям средств федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования не более 5% [3].
Для государственной поддержки развития системы электронных торгов и стимулирования заказчиков по размещению заказа в электронной форме были приняты и реализованы на практике ряд нормативных правовых актов (Федеральный закон от 17.07.2009 N 164-ФЗ, распоряжение Правительства от 17.12.2009 N 1996-Р и др.), которые позволили коренным образом изменить отношение к электронным аукционам.
Так, для размещения заказов в электронной форме по федеральным, региональным и муниципальным закупкам был произведен отбор пяти электронных площадок и их интеграция с единым общероссийским порталом. Это позволило создать в сфере заказа единое экономическое пространство, высокую ликвидность торгов, существенно увеличить количество участников размещения заказов, а следовательно, сформировать высококонкурентную среду. Особенно в большом выигрыше от организации электронных площадок оказались субъекты малого бизнеса, которые получили возможность быстрого поиска закупок независимо от их места размещения.
Исключительно важным для расширения электронных торгов стало принятие решений по утверждению перечня товаров, работ, услуг, которые федеральные заказчики, заказчики субъектов Федерации и муниципальные образования должны приобретать на электронных аукционах.
Нельзя не отметить, что утвержденные перечни товаров (работ, услуг) для обязательного размещения для закупки на электронных площадках не охватывают многих часто приобретаемых заказчиками стандартных товаров. По заключению Счетной палаты РФ список товаров (работ, услуг), подлежащих реализации на открытых аукционах в электронной форме, может быть существенно расширен и составлять не менее 80% всех видов закупок для государственных и муниципальных нужд [4].
Перечисленные и другие меры Правительства по развитию электронных аукционов позволят, по расчетам Минэкономразвития России, довести в ближайшие годы размещение заказов в Интернете до 60% и обеспечить экономию средств бюджета и внебюджетных источников финансирования до 400 — 500 млрд. руб. в год [5].
Наряду с совершенствованием законодательной базы, направленной на создание высококонкурентной среды при размещении заказа, большое внимание законодателей было уделено качественному и своевременному исполнению заключенных контрактов и договоров на поставку товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд. Заметные изменения произошли здесь в области введения страхования ответственности исполнителей заказа и передачи оценки возможности исполнения предпринимателями контрактов от чиновников на аутсорсинг финансовым институтам.
Федеральными законами N 53-ФЗ, 218-ФЗ и 164-ФЗ предусмотрено право заказчика на установление требований о внесении денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе и обеспечение исполнения государственного или муниципального контракта после определения участника победителем торгов. Размер обеспечения заявки не может превышать пять процентов начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), а контракта — в размере 30% начальной (максимальной) цены контракта.
Законодательством также определены финансовые инструменты по обеспечению заявки и исполнению контракта, а именно:
— предоставление безотзывной банковской гарантии;
— выдача поручительства крупного юридического лица;
— передача заказчику в залог денежных средств, в т. ч. в форме вклада (депозита).
Введение страхования (финансовой ответственности) для обеспечения размещения заказа позволяет заказчику ограничить доступ к участию в торгах тех участников, которые не готовы финансово подтвердить свое намерение заключить государственный или муниципальный контракт. А предоставление права заказчикам устанавливать требования по страхованию исполнения контракта позволяет обеспечить заключение контракта только с тем участником размещения заказа, который намерен качественно и в установленные сроки исполнить свои обязательства по контракту.
Важно отметить, что предусмотренные меры по совершенствованию финансового механизма проведения торгов и законодательное исключение возможности представления предпринимателями некачественного обеспечения контракта существенно улучшили положение с исполнением контрактов. Так, по оценке ФАС количество неисполненных контрактов в Москве в 2010 г. по сравнению с 2008 г. снизилось в 11 раз или с 8,45% до 0,76%, т. е. после введения страхования ответственности участников размещения заказов более 99% заключаемых правительством Москвы контрактов исполняются [1].
Итак, мы рассмотрели место и роль Федерального закона N 94-ФЗ в регулировании отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В результате совершенствования и обновления отдельных норм и положений закона, имевших место в последние годы, его влияние на повышение эффективности государственной закупочной деятельности заметно возросло. Об этом свидетельствуют как приведенные нами примеры, так и материалы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих нормативное правовое регулирование и администрирование размещения заказов. Так, по данным Минэкономразвития России и ФАС России, за время проведения реформы законодательной системы по размещению заказа (2006 — 2010 гг.) получена экономия бюджетных средств на сумму более 1 трлн. 68 млрд. руб. [3].
Несмотря на изложенное выше, Закон N 94-ФЗ имеет ряд существенных недостатков, о чем свидетельствуют многочисленные жалобы участников размещения заказа, поступающие в органы государственной и законодательной власти. Так, за 2010 г. количество жалоб, поступивших в антимонопольные органы, превысило 28 тыс., или с ростом против 2008 г. в 1,9 раза [3].
К числу основных проблем, не урегулированных в Законе N 94-ФЗ, относятся: отсутствует система планирования госзаказа и методология установления инновационных требований к закупаемой продукции; отсутствует регламентация установления начальной (максимальной) цены контракта и система анализа размещаемых заказов, отсутствует публичный контроль за стадиями исполнения контракта и за конечным результатом. Из этого следует, что Закон N 94-ФЗ в его нынешнем виде не обеспечивает комплексность подхода к размещению заказа, в нем имеются очевидные разрывы между стадиями планирования закупок, размещения заказов и исполнением контрактов.
Для повышения качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд и создания условий, обеспечивающих единый технологический цикл организации закупок, стало настоятельно необходимым сформировать новый облик законодательства о размещении заказов. Им станет Закон «О федеральной контрактной системе», который прошел в начале 2012 г. общественную экспертизу и внесен Правительством РФ в Государственную Думу РФ.
Библиография
1. Письмо ФАС России в адрес Счетной палаты РФ от 16.03.2011 N 677 «О рассмотрении концепции проекта Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа» // СПС «КонсультантПлюс».
2. Кэмбелл Р. и др. Экономикс. М.: Республика, 1992. Т. 1.
3. Доклады Министерства экономического развития России Правительству Российской Федерации «Анализ размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в 2009 году и 2010 году» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Комплексный анализ эффективности функционирования существующей системы закупок для государственных нужд» // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации. 2009. N 3.
5. Российская газета. 2010. 10 февраля. N 25(5699).
