Вступление в силу нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП) повлекло существенные изменения в правовом регулировании административной ответственности за правонарушения в области рекламы.
Исходя из ст. 3 Федерального закона от 18 июля 1995 г. «О рекламе» отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться исключительно федеральными правовыми актами (соответственно, законодательство о рекламе состоит только из федеральных законов). Конституционность данных положений Закона была обоснована тем, что соответствующая норма «распространяется на регулирование тех отношений в области рекламной деятельности, которые относятся к сфере гражданского законодательства и составляют основы единого рынка» (Постановление Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. N 4-П по делу о проверке конституционности ст. 3 Федерального закона от 18 июля 1995 г. «О рекламе»).
Между тем часть правоотношений, связанных с рекламой, выходит за рамки гражданско — правовых. К их числу относятся и отношения, возникающие при привлечении нарушителей законодательства о рекламе к административной ответственности. В отличие от гражданского законодательства законодательство об административных правонарушениях, регламентирующее такие отношения, как часть административного и административно — процессуального законодательства, отнесено Конституцией РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Как это отражается на правовом регулировании административной ответственности за правонарушения в области рекламы?
Прежде всего необходимо отметить, что в отличие от отношений, возникающих в процессе производства, размещения и распространения рекламы, которые регулируются как законами, так и подзаконными актами, правовое регулирование административной ответственности может осуществляться теперь исключительно законами, так как в силу ч. 1 ст. 1.1 КоАП законодательство России об административных правонарушениях состоит только из Кодекса и законов субъектов Федерации. Более того, новый КоАП заменил собой все положения федерального законодательства, предусматривавшие административную ответственность, в том числе и соответствующие положения ст. 31 Закона о рекламе, которые с 1 июля 2002 г. утратили силу.
Относительно вопроса о возможности регулирования административной ответственности на уровне субъектов Федерации, который в силу указанной выше особенности сводится к вопросу о возможности принятия субъектами соответствующих законов, необходимо отметить следующее. Исходя из заложенной в Конституции РФ модели совместного ведения, по предметам, к нему относящимся, субъекты Федерации имеют право регламентировать только те вопросы, регулирование которых не отнесено к полномочиям Российский Федерации. Применительно к законодательству об административных правонарушениях такие полномочия определены в ч. 1 ст. 1.3 КоАП. Эта статья предусматривает, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях помимо прочего относится установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Из приведенной нормы следует, что за нарушение положений федеральных правовых актов ответственность может устанавливаться исключительно КоАП. Учитывая то обстоятельство, что законодательство о рекламе состоит только из федеральных законов и, более того, любые отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, могут регулироваться исключительно на федеральном уровне, субъекты Федерации теперь не имеют права устанавливать административную ответственность за правонарушения в области рекламы, и с 1 июля 2002 г. единственной законно установленной административной ответственностью за такие нарушения следует признать ответственность, которая предусмотрена нормами КоАП.
Исходя из этого, обратимся к общей характеристике положений нового Кодекса, предусматривающих ответственность за правонарушения в области рекламы и регламентирующих ее применение. При этом специальные составы, связанные с нарушением условий и правил рекламы в определенных сферах или применительно к определенным видам деятельности (ст. 5.9, ст. 6.13, ч. 2 ст. 14.24, ст. 11.21 и ст. 15.24), в настоящей статье рассматриваться не будут.
Основной статьей, предусматривающей административную ответственность за правонарушения в области рекламы, является ст. 14.3 КоАП, из санкции которой следует, что субъектами административной ответственности за предусмотренное ею административное правонарушение могут быть как физические, так и юридические лица. (При этом индивидуальные предприниматели, исходя из примечания к ст. 2.4 КоАП, несут ответственность как должностные лица.) В отличие от этого, например, за установку наружной рекламы на полосе отвода автомобильной дороги без согласования с дорожными органами (ст. 11.21 КоАП) юридические лица, в силу положений ст. 2.10 Кодекса, ответственность нести не могут.
Характеризуя диспозицию ст. 14.3, содержащую определение (признаки) предусмотренного ею правонарушения, необходимо обратить внимание на ряд моментов.
Во-первых, объективную сторону состава административного правонарушения образует нарушение только законодательства о рекламе. Как указывалось, законодательство о рекламе состоит исключительно из федеральных законов. Поэтому несоблюдение положений иных правовых актов (они перечислены в ч. 2 той же статьи), регулирующих отношения в области рекламы, повлечь административную ответственность по ст. 14.3 КоАП не может.
Во-вторых, сама диспозиция раскрывает, что в данной статье имеется в виду под нарушением законодательства о рекламе — такими нарушениями являются ненадлежащая реклама и отказ от контррекламы. Термины «ненадлежащая реклама» и «контрреклама» (как и термины «рекламодатель», «рекламопроизводитель» и
«рекламораспространитель») являются понятиями Закона о рекламе, который в ст. 2 раскрывает их содержание.
Под ненадлежащей рекламой понимается недобросовестная, недостоверная, неэтичная, заведомо ложная и иная реклама, в которой допущены нарушения требований к ее содержанию, времени, месту и способу распространения, установленных законодательством Российской Федерации. Под контррекламой Закон имеет в виду опровержение ненадлежащей рекламы, распространяемое в целях ликвидации вызванных ею последствий.
Указание Закона на то, что под ненадлежащей рекламой понимается реклама, нарушающая требования, установленные лишь законодательством Российской Федерации о рекламе, дополнительно подтверждает сделанный выше вывод о том, что за нарушение требований иных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, привлечь к административной ответственности по ст. 14.3 КоАП нельзя.
Согласно п. 1 ст. 29 Закона о рекламе в случае установления факта нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе нарушитель обязан осуществить контррекламу в срок, установленный федеральным антимонопольным органом (его территориальным органом), вынесшим решение об осуществлении контррекламы. Неисполнение в срок указанного решения и следует квалифицировать как отказ от контррекламы. Если опровержение осуществлено с нарушением положений п. 3 ст. 29 Закона о рекламе, также можно вести речь об отказе нарушителя от контррекламы.
Иные нарушения законодательства о рекламе (помимо ненадлежащей рекламы и отказа от контррекламы) повлечь административную ответственность на основании ст. 14.3 КоАП не могут. Для сравнения отметим, что нормы Закона о рекламе, утратившие силу с 1 июля 2001 г. (абз. 1 п. 2 и абз. 1 п. 3 ст. 31), предусматривали административную ответственность также за непредставление в установленный срок сведений по требованию федерального антимонопольного органа (его территориального органа) и за неисполнение в срок предписаний антимонопольных органов о прекращении нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе и решений об осуществлении контррекламы.
Применительно к нарушениям законодательства о рекламе существует особенность, касающаяся давности привлечения к административной ответственности: для вынесения постановления по таким делам ст. 4.5 КоАП установлен срок в один год со дня совершения административного правонарушения (при длящемся правонарушении эти сроки начинают исчисляться со дня его обнаружения).
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.3 КоАП, согласно ст. 23.48 Кодекса рассматривают федеральный антимонопольный орган и его территориальные органы. В настоящее время это Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и его территориальные управления. От имени указанных органов рассматривать дела об административных правонарушениях должны их руководители (заместители).
Относительно производства по делам об административных правонарушениях в области рекламы, также претерпевшего изменения в связи с вступлением в силу нового КоАП, необходимо отметить следующее. Прежде всего регламентирование порядка производства по делам об административных правонарушениях теперь осуществляется исключительно КоАП. Данный вывод следует из п. 4 ч. 1 ст. 1.3 Кодекса, который предусматривает, что установление порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, является предметом ведения Российской Федерации. Поэтому с 1 июля 2002 г. иные законы, а тем более акты антимонопольных органов, не могут регулировать вопросы, относящиеся к порядку производства по делам об административных правонарушениях в области рекламы. В этой связи требует серьезной корректировки Порядок рассмотрения дел по признакам нарушения законодательства Российской Федерации, утвержденный Приказом МАП РФ от 13 ноября 1995 г. N 147, в части нарушений законодательства о рекламе, содержащих признаки административного правонарушения.
Дело о нарушении законодательства о рекламе может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях. Как следует из ч. ч. 1 и 2 ст. 28.3 Кодекса, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.3, могут составлять должностные лица антимонопольных органов, должностные лица органов внутренних дел (милиции), должностные лица органов государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.
Особенность производства по делу о нарушении законодательства о рекламе состоит в том, что в случаях, если после выявления такого административного правонарушения осуществляется экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование, срок которого не может превышать один месяц с момента возбуждения дела (в исключительных случаях он может быть продлен, но не более чем на месяц). В случае проведения такого расследования протокол об административном правонарушении составляется по его окончании (ст. 28.7 КоАП). Протокол об административном правонарушении в течение суток с момента его составления должен быть направлен в орган (должностным лицам), уполномоченный рассматривать дело об административном правонарушении.
По общему правилу дело рассматривается по месту совершения правонарушения. Если проводилось административное расследование, дело рассматривается по месту нахождения органа, его проводившего. Важно отметить, что в силу ч. 2 ст. 25.1 КоАП дело об административном правонарушении должно рассматриваться с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу. В отсутствие его дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения. Нарушение в прошлом аналогичной нормы прежнего КоАП РСФСР неоднократно влекло на практике принятие решений судебных органов о недействительности постановления по делу об административном правонарушении, с вытекающими из этого последствиями. По результатам рассмотрения дела может быть вынесено постановление либо о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо о назначении административного наказания.
Постановления по делам о нарушениях законодательства о рекламе могут быть обжалованы (опротестованы) указанными в Кодексе лицами. Это корреспондирует п. 4 ст. 31 Закона о рекламе, согласно которому рекламодатель, рекламопроизводитель или рекламораспространитель вправе обратиться в суд, арбитражный суд с заявлением о признании недействительным полностью или частично решения антимонопольного органа. Если субъектом правонарушения является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, постановление обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (ч. 3 ст. 30.1 КоАП). Новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ содержит специальную главу, регламентирующую рассмотрение дел об административных правонарушениях в этих судах. В остальных случаях постановление обжалуется и пересматривается в порядке, установленном гл. 30 КоАП.
По вступлении в законную силу постановление, которым назначено административное наказание, подлежит исполнению, если только не истекли сроки давности, установленные ст. 31.9 КоАП. Новеллой Кодекса является возврат к возможности взыскания штрафа без судебного решения при его неуплате в установленный срок (ч. 4 ст. 32.2 КоАП). Таким образом, с 1 июля 2002 г. утратила силу норма абз. 5 п. 3 ст. 31 Закона о рекламе, согласно которой взыскание штрафа производилось в судебном порядке, если уплата штрафа не была произведена добровольно.
