Пределы и порядок вмешательства государства в любую из сфер предпринимательской деятельности всегда вызывают большой интерес, особенно когда такое «вмешательство» носит характер надзора или контроля, предписанного законом. Рынок рекламы развивается столь бурно и спонтанно, что поневоле напрашивается на обуздание.
Государственный контроль за соблюдением законодательства РФ о рекламе в соответствии со ст. 26 Федерального закона «О рекламе» от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ (в ред. от 20 августа 2004 г.) осуществляют федеральный антимонопольный орган и его территориальные органы в пределах их компетенции.
Функции федерального антимонопольного органа в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. от 20 мая 2004 г.) и Постановлением Правительства РФ «Вопросы Федеральной антимонопольной службы» от 7 апреля 2004 г. N 189 (в ред. от 30 июня 2004 г.) осуществляет Федеральная антимонопольная служба (далее — ФАС).
ФАС является федеральным органом исполнительной власти, который следит за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, о естественных монополиях, о рекламе, а также издает в пределах своей компетенции индивидуальные правовые акты в установленной сфере деятельности.
Содержание любого государственного контроля составляют:
— действия по проверке фактического положения дел на подконтрольном объекте;
— обнаружение и устранение недостатков, злоупотреблений;
— привлечение к ответственности виновных лиц.
При проверке деятельность подконтрольного объекта осуществляется в рамках закона и целесообразности.
Как следует из п. 1 ст. 26 Закона «О рекламе», антимонопольный орган контролирует соблюдение и исполнение только предписаний законодательства РФ о рекламе. Следовательно, он не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность подконтрольных объектов.
Вместе с тем не все перечисленные полномочия можно отнести к надзору, поскольку его содержание составляют лишь действия по проверке соблюдения и исполнения предписаний законов субъектами права. Полагаем, что в соответствии со ст. 26 Закона «О рекламе» антимонопольный орган осуществляет контрольно-надзорные и надзорные функции.
К контрольно-надзорным функциям антимонопольного органа относятся:
— предупреждение и пресечение фактов ненадлежащей рекламы, допущенные юридическими и физическими лицами;
— направление рекламодателям, производителям и распространителям рекламы предписаний о прекращении нарушения законодательства о рекламе, решений об осуществлении контррекламы.
К надзорным функциям относятся:
— обнаружение фактов нарушения законодательства о рекламе и направление материалов о нарушениях законодательства о рекламе в органы, выдавшие лицензию для решения вопроса о приостановлении или досрочном аннулировании лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности;
— направление в органы прокуратуры и другие правоохранительные органы по подведомственности материалов для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по признакам преступления в области рекламы;
— предъявление исков в суды, арбитражные суды, в том числе в интересах неопределенного круга потребителей рекламы, в связи с нарушением законодательства РФ о рекламе и о признании недействительными сделок, связанных с ненадлежащей рекламой.
Следует также отметить, что ФАС и его территориальные органы осуществляют административный надзор. Они в соответствии с п. 1 ст. 23.48 КоАП РФ рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.3, ч. 2 ст. 19.5 Кодекса. В части 2 ст. 19.5 КоАП РФ предусмотрен состав административного правонарушения против порядка управления в области рекламы и наказание за совершение данного административного правонарушения.
Таким образом, антимонопольный орган в области рекламы осуществляет три вида функций: контрольно-надзорные, надзорные и административные. Рассмотрим эти функции.
Предписания о прекращении нарушения законодательства о рекламе, решение об осуществлении контррекламы, решение о полном (частичном) приостановлении рекламы, постановление о наложении штрафа принимаются на основании решения Комиссии по рассмотрению дел по признакам нарушения законодательства о рекламе (далее — Комиссия). Комиссия является органом ФАС. Вынесение решения есть заключительная стадия рассмотрения Комиссией дел по признакам нарушения законодательства о рекламе.
Порядок такого рассмотрения утвержден Приказом Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 13 ноября 1995 г. N 147 (в ред. Приказов МАП РФ от 11 марта 1999 г. N 71, от 2 июля 2002 г. N 556; далее — Порядок).
Комиссия образуется для рассмотрения каждого конкретного дела. Председателем Комиссии является руководитель ФАС (начальник территориального управления) либо заместитель руководителя ФАС (заместитель начальника территориального управления). Персональный состав членов Комиссии образуется из специалистов ФАС и утверждается его руководителем.
Дела по признакам нарушения законодательства о рекламе рассматриваются в присутствии заявителя, а также рекламодателя, производителя, распространителя рекламы, в отношении которых возбуждено дело, или их представителей, а также с участием заинтересованных лиц. К участию в деле могут быть привлечены органы саморегулирования в области рекламы, а также заинтересованные лица (юридические и физические), на объем прав и обязанностей которых может повлиять решение Комиссии. С вынесением решения по существу дела или в порядке его исполнения Комиссия вправе обратиться к руководителю ФАС (начальнику территориального Управления) с предложением:
— о предъявлении исков в суды, арбитражные суды по фактам нарушения законодательства о рекламе, о направлении материалов о нарушении законодательства о рекламе в органы, выдавшие лицензию, для решения вопроса о приостановлении или о досрочном аннулировании лицензии на осуществление соответствующего вида деятельности;
— о направлении в органы прокуратуры, другие правоохранительные органы по подведомственности материалов для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по признакам преступлений в области рекламы.
Дела в ФАС (территориальных Управлениях) рассматриваются либо по заявлениям юридических и физических лиц, либо по собственной инициативе в случае, если должностным лицом получены сведения, свидетельствующие о признаках нарушения законодательства о рекламе. Эти сведения могут содержаться как в средствах массовой информации, так и в других носителях информации. Заявление подается по месту нахождения (месту регистрации) рекламодателя, производителя и распространителя рекламы, совершивших нарушение, за исключением случаев, когда дело принимает к рассмотрению ФАС России. Однако само по себе заявление не является основанием для возбуждения дела.
ФАС (территориальное Управление) рассматривает заявление в месячный срок. Если она приходит к выводу, что сведения о признаках нарушения законодательства о рекламе не подтверждены, то отказывает в возбуждении дела, о чем письменно информирует заявителя.
Если представленные в ФАС (территориальное Управление) документы содержат признаки нарушения законодательства о рекламе, заместитель руководителя ФАС (начальника территориального Управления) представляет руководителю ФАС (начальнику территориального управления) служебную записку с обоснованием необходимости возбуждения производства по делу в отношении рекламодателя (производителя, распространителя рекламы), нарушившего законодательство о рекламе. Если руководитель ФАС (начальник территориального Управления) находит доводы, изложенные в служебной записке, а также материалы, собранные для возбуждения производства по делу, достаточными, то издает приказ о формировании Комиссии.
В приказе утверждается персональный состав членов Комиссии и ее председатель, если он назначается из числа заместителей руководителя ФАС (начальника территориального Управления). Председатель Комиссии в 5-дневный срок выносит определение о возбуждении производства по делу по признакам нарушения законодательства о рекламе, которое направляется всем лицам, привлеченным к участию в деле. Дела о нарушениях законодательства о рекламе рассматриваются в 3-месячный срок с момента вынесения определения о возбуждении производства по делу. Если член Комиссии не согласен с решением, он обязан подписать его и вправе изложить особое мнение. Решение Комиссии выносится немедленно по окончании разбирательства дела. По особо сложным делам составление мотивированного решения может быть отложено на срок не более 5 дней, но резолютивную часть решения Комиссия объявляет в том же заседании, в котором закончилось разбирательство дела. Копия мотивированного решения направляется сторонам, заинтересованным лицам в 3-дневный срок.
Решения антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд.
Хотелось бы отдельно остановиться на предписаниях о прекращении нарушения законодательства о рекламе, которые вправе давать антимонопольный орган. Предписание не должно носить абстрактный характер, но должно касаться конкретного выявленного нарушения.
В арбитражном суде имело место следующее дело.
Организация-рекламодатель опубликовала в газете рекламу товара с указанием условий договора купли-продажи, но без срока действия рекламы, что является нарушением ст. 25 Закона «О рекламе». Антимонопольный орган направил рекламодателю предписание, которым обязал его прекратить нарушение Закона о рекламе, не допускать подобных нарушений в течение года и сообщить об исполнении предписания не позднее 10 дней с момента истечения установленного срока.
Несмотря на это, рекламодатель через полгода вновь опубликовал рекламу о продаже товара, который подлежит сертификации, без указания об этом в рекламе, тем самым нарушив предписания п. 4 ст. 5 Закона «О рекламе». Антимонопольный орган вынес решение о наложении штрафа за неисполнение предписания и обратился в суд с требованием о принудительном взыскании штрафа. Однако арбитражный суд отказал в удовлетворении заявленного требования со ссылкой на п. 1 ст. 26 Закона «О рекламе». Кроме того, суд отметил, что, поскольку Закон о рекламе определяет рекламу как информацию определенного содержания, распространяемую в любой форме, с помощью любых средств, нарушение требований к рекламе происходит и фиксируется компетентным органом не ранее обнародования соответствующих сведений. Далее суд делает вывод о том, что предписание может быть дано о прекращении конкретного, уже выявленного нарушения в виде ненадлежащей рекламы с целью пресечь и (или) предотвратить ее дальнейшее распространение. Направление предписаний иного содержания Законом «О рекламе» не предусмотрено. Суд справедливо указывает на то, что в рассматриваемом случае предписание не было связано с конкретным нарушением, не соответствовало его характеру и дано антимонопольным органом с превышением полномочий, предоставленных Законом. Суд также отметил, что содержащиеся в предписании общие указания о необходимости соблюдения Закона в течение определенного предписанием срока не могут расцениваться как индивидуальные требования к нарушителю.
Исполнение решения об осуществлении контррекламы или предписания о нарушении законодательства о рекламе председатель Комиссии возлагает на одного из членов Комиссии. В случае неисполнения Комиссия вправе в порядке обеспечения исполнения этого решения принять решение о полном или частичном приостановлении любой рекламы нарушителя до дня завершения распространения им контррекламы и (или) о наложении штрафа (п. 4.4 Порядка).
