БАНКОВСКАЯ ТАЙНА: КОНФЛИКТ ПУБЛИЧНОГО И ЧАСТНОПРАВОВОГО ИНТЕРЕСА
В. В. БОГДАНОВ
Богданов В. В., юрисконсульт ОАО «ХОУМ-БАНК».
Введение
В соответствии с пунктом 1 статьи 857 Гражданского кодекса Российской Федерации <*> банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте. В пункте 2 ст. 857 указывается, что «государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и порядке, которые предусмотрены законом». ——————————— <*> Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая // Собрание законодательства РФ. 1996. N 5. Ст. 410.
Собственно эти два пункта и являются предпосылкой существования конфликта частноправового интереса, выразившегося, собственно, в институте банковской тайны и интересов публичных, интересов государства в лице его уполномоченных органов. В ГК заложены основы разрешения этого конфликта отсылкой на законодательно установленный перечень случаев и порядок предоставления информации, составляющей банковскую тайну. Однако в дальнейшем данное положение не реализуется достаточно четко в других законах. И если в отношении перечня случаев статьей 26 Федерального закона N 395-1 от 2 декабря 1990 г. «О банках и банковской деятельности» <*> (далее — Закон о банках и банковской деятельности) внесена определенная ясность, то нормы, касающиеся порядка предоставления информации, содержащей банковскую тайну, очень запутанны. Ввиду отсутствия четко установленных законодателем «правил игры» вышеуказанный конфликт интересов на практике перерастает в коллизию норм действующего законодательства. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 1996. N 6. Ст. 492.
Стоит отметить, что наиболее остро проблема проявляет себя в противостоянии банков с налоговыми органами и органами внутренних дел в связи с запросами данных уполномоченных органов о предоставлении сведений, составляющих банковскую тайну. В данной статье хотелось бы рассмотреть наиболее часто встречающиеся коллизии и спорные ситуации, возникающие при применении соответствующих норм.
Что предоставлять?
Достаточно часто в запросах содержится требование о предоставлении выписки по расчетному счету, документов из досье клиента, копий карточек образцов подписей и печатей и т. п., а не справок по операциям и счетам юридического лица. Однако Законом о банках и банковской деятельности не предусмотрена обязанность банков предоставлять каких-либо иные, чем справки по операциям и счетам клиентов, документы (в частности, выписки по расчетному счету, копии учредительных документов, карточек образцов подписей и оттисков печатей и т. п.). Высший Арбитражный Суд уже отмечал (Постановление Президиума ВАС от 26.07.2005 N 2338/05), что предоставление вышеуказанных документов не тождественно предоставлению справки по операциям и счетам юридических лиц и индивидуальных предпринимателях и что такие документы по расчетному счету относятся к иным, чем указанная в Законе справка по операциям и счетам, документам. Аналогичная позиция выражена и в ряде постановлений ФАС Московского федерального округа (N КА-А41/2954-04 от 20.04.2004 и других). Ввиду этого при истребовании выписки по конкретному лицевому счету либо иных, кроме справки по операциям и счетам, документов в ответе на подобные запросы, полагаем, следует указывать, что предоставление документов иных, чем справки по операциям и счетам клиентов банка, действующим законодательством не предусмотрено. Содержание справки по операциям и счетам, ввиду отсутствия соответствующих разъяснений в Законе, должно быть максимально конкретизировано в запросе, причем, как представляется, в нем должны содержаться указание на конкретный счет и конкретные операции по этим счетам.
Когда предоставлять?
Также нужно отметить, что банковские документы (к коим, кстати, относится и выписка по расчетному счету организации) в силу прямого указания Федерального закона от 21 ноября 1996 г. «О бухгалтерском учете» <*> служат первичным учетным документом бухгалтерского учета, которые, в свою очередь, являются документами, необходимыми для исчисления и уплаты налогов, и (или) документами, подтверждающими полученные доходы и произведенные расходы, а также уплаченные (удержанные) налоги. В соответствии с пунктом восьмым части первой статьи 23 Налогового кодекса Российской Федерации <**> в обязанность налогоплательщика вменено обеспечение сохранности указанных документов в течение 4 лет. Более того, пунктом пятым ч. 1 указанной статьи установлена обязанность налогоплательщиков представлять налоговым органам и их должностным лицам в случаях, предусмотренных НК РФ (такие случаи предусмотрены, в частности, статьей 88 НК, т. е. при проведении камеральной налоговой проверки), документы, необходимые для исчисления и уплаты налогов. В связи с этим особое значение приобретает п. 2 ст. 86 НК РФ, в котором установлена обязанность банков предоставлять ответы на запросы только по мотивированным запросам налоговых органов. Очевидно, мотивировка запроса должна содержать как минимум ссылку на отказ представления их налогоплательщиком или отсутствие указанных документов у налогоплательщика или обоснованные сомнения в их подлинности либо действительности. ——————————— <*> Собрание законодательства РФ. 1996. N 48. Ст. 5369. <**> Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.
Мотивировка запросов налоговых органов имеет очень важное значение. В Налоговом кодексе отсутствуют критерии того, какой запрос можно считать мотивированным, а какой — нет. В письме МНС РФ Банку России N 24-2-02/410 от 27 мая 2004 г. разъясняется, что «при отсутствии в запросе налогового органа мотивировки необходимости предоставления соответствующей информации либо при наличии ненадлежащей мотивировки, не связанной с целями и задачами налоговых органов, а также при отсутствии в запросе указания на конкретный период, за который запрашивается информация, данные запросы исполнению банками не подлежат». Таким образом, даже в разъяснении самих налоговых органов указывается на то, что запрос должен быть обусловлен «необходимостью предоставления соответствующей информации» и при этом такая необходимость также должна быть связана «с целями и задачами налоговых органов» и указанием «конкретного периода, за который испрашивается информация». Здесь стоит особо отметить наличие общей, а не конкретной мотивировки со ссылкой, например, на общие задачи и функции налоговых органов, что вряд ли может считаться правомерным обоснованием запроса. Подобными мотивами налоговые органы должны руководствоваться во всей своей деятельности, а не только при направлении запросов. Как представляется, мотивировка запросов, хотя это прямо и не указано в законе, имеет значение и в тех случаях, когда информация запрашивается органами внутренних дел. Полагаем, что общая ссылка на осуществление функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений не может считаться правомерным обоснованием запроса, поскольку ч. 3 ст. 26 Закона о банках и банковской деятельности устанавливает обязанность банков предоставлять справки «при», но не «в связи» (как это часто указывается в запросах) с осуществлением органами внутренних дел указанных функций. То есть, очевидно, в Законе подразумевается проведение конкретных мероприятий по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений, и о таких мероприятиях банку должно быть известно. На необходимость конкретизации мотивировки запросов указывается и в постановлениях ФАС Московского округа (N КА-А40/2742-05 от 15.04.2005 и других), где отмечается, что ссылка в запросе на проведение мероприятий налогового контроля не может быть принята в качестве надлежащего мотива, поскольку в них отсутствуют доводы о необходимости предоставления соответствующей информации. В отсутствие таких доводов запрос нельзя считать мотивированным.
Кому предоставлять?
Острые споры вызывает и вопрос об экстерриториальном характере рассматриваемого права налоговых и иных уполномоченных органов. Налоговые органы часто апеллируют к статьям 1 и 2 Закона РФ от 21 марта 1991 г. N 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» <*>, где отмечается, что «налоговые органы составляют единую систему» и расширительно толкуют положения указанного Закона, а также Налогового кодекса и Закона о банках и банковской деятельности. ——————————— <*> Бюллетень нормативных актов. 1992. N 1.
Из анализа статьи 83 Налогового кодекса, однако, можно сделать вывод о том, что налоговый контроль все же осуществляется по территориальному признаку. Важным нормативно-правовым актом, регламентирующим деятельность налоговых органов, является Приказ Минфина РФ от 9 августа 2005 г. N 101н «Об утверждении Положений о территориальных органах Федеральной налоговой службы» <*>. Пункты шестой и седьмой утвержденного указанным Приказом Положения об инспекции Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции Федеральной налоговой службы межрайонного уровня, устанавливая полномочия налоговой инспекции, увязывает их с «установленной сферой деятельности» соответствующего налогового органа. Есть все основания полагать, что понятие «сфера деятельности» налогового органа включает в себя, прежде всего, территориальный аспект (вряд ли имеется в виду конкретная сфера экономической деятельности, ведь налоговые инспекции образуются не по «экономическому» принципу, а в соответствии с п. 3 вышеназванного Положения являются «территориальными органами»). На необходимость учета территориальной подведомственности указывает и судебно-арбитражная практика. В Постановлении ФАС Московского округа от 21.04.2004 N КА-А40/2689-04 указывается, что «по смыслу ст. 86 НК РФ право требования подобной информации, т. е. осуществлять налоговый контроль, принадлежит Инспекции, на учете в которой состоит налогоплательщик», а в Постановлении ФАС Московского округа от 04.11.2004 N КА-А40/10238-04 довод Налоговой инспекции, что «об отсутствии в законодательстве прямых указаний на то, что право истребования сведений о налогоплательщике имеет лишь налоговый орган по месту его учета», признан несостоятельным, «поскольку в соответствии со ст. ст. 83, 86 НК РФ налоговый контроль осуществляется по территориальному признаку». Аналогичная позиция отражена и в Постановлении ФАС Уральского округа от 30.08.2005 N Ф09-3704/05-С7 и других судебных решениях. ——————————— <*> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 38.
Впрочем, в этом вопросе судебно-арбитражная практика, к сожалению, далека от единообразия. Контраргументы изложенного выше подхода приведены в Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 06.12.2005 N А13-5801/2005-27. В отношении запросов органов внутренних дел также можно отметить, что, исходя из буквального толкования Закона о банках и банковской деятельности и действующей подзаконной нормативно-правовой базы, нельзя сделать вывод о том, что такое право носит экстерриториальный характер. Так, например, в соответствии с пунктом 1 Типового положения «О Министерстве внутренних дел, главном управлении, управлении внутренних дел субъекта Российской Федерации» <*> (утверждено Приказом МВД РФ от 15 сентября 2003 г. N 730) «главное управление, управление внутренних дел субъекта Российской Федерации осуществляет полномочия органов внутренних дел Российской Федерации в области …борьбы с преступностью на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Если налогоплательщик не зарегистрирован и не стоит на налоговом учете на территории соответствующего субъекта РФ, то, как представляется, правомочия по истребованию соответствующей информации у органов внутренних дел данного субъекта в соответствии с ч. 3 ст. 26 Закона о банках и банковской деятельности отсутствуют». ——————————— <*> Российская газета. N 211. 2003.
Кроме того, в Законе о банках и банковской деятельности указывается, что вышеуказанные справки предоставляются «в соответствии с законодательством». Таким образом, норма имеет отсылочный характер к нормам других нормативно-правовых актов, которые, в общем-то, на сегодняшний день отсутствуют. И хотя достаточно часто органы внутренних дел указывают в качестве правового обоснования своих запросов ссылки на Законы «О милиции» и «Об оперативно-розыскной деятельности», вряд ли такие ссылки могут быть признаны удачными. Ведь ни Закон РФ от 18 апреля 1991 года N 1026-1 «О милиции» <*> (п. 4 ст. 11 этого Закона, в частности, устанавливает право органов внутренних дел требовать предоставление справок от граждан и должностных лиц, но не от кредитных или других организаций), ни Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» <**> не содержат прямого указания на обязанность банков предоставлять какую-либо информацию по операциям и счетам юридических лиц. ——————————— <*> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503. <**> Собрание законодательства РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.
Что делать?!
Прежде всего, неукоснительно следовать закону. И не только его букве, но и (в условиях неясности содержания многих правовых норм это приобретает особое значение) его духу. Нормы о защите банковской тайны не являются в нашем законодательстве случайными и не могут рассматриваться государственными органами как пустая формальность. Эти нормы точно так же, как деятельность государственных органов, имеют публично-правовую значимость, выполняя важную роль в обеспечении стабильности предпринимательской деятельности. Расширительное толкование полномочий государственных органов и иного рода административные экспансии в условиях правового государства вряд ли можно считать приемлемыми. Не вполне понятны порой заявления некоторых представителей государственных органов о формальном характере норм, направленных на защиту банковской тайны, как «лазейках» для недобросовестных предпринимателей. В частности, отмечается, что, например, незаконное (за пределами предоставленных государственным органам полномочий) сообщение сведений, составляющих банковскую тайну, государственным органам вообще не может повлечь причинение каких-либо убытков (возмещение которых предусмотрено банком, п. 3 ст. 857 ГК). Однако законодательно презумпция добросовестности деятельности государственных органов также не закреплена (российская правовая действительность указывает на обратное и существует множество примеров того, когда государственные органы используются в корпоративных войнах). Не исключены также и нормы штрафного характера со стороны клиентов банка (нарушение банковской тайны может, в частности, служить основанием для взыскания установленной договором банковского счета неустойки). В такой ситуации у российского банка есть серьезный стимул обеспечивать режим банковской тайны не хуже, чем это делают их хрестоматийно известные коллеги из Швейцарии. Впрочем, конфликт, конечно, хотя и во многом вызван противостоянием интересов, однако, прежде всего, спровоцирован неясностью некоторых законодательных положений. Такие неясности и служат основанием, благодатной почвой для различного рода правовых коллизий, не способствуют выработке единой практики применения норм, дестабилизируют правопорядок. А в этом случае страдают и частные, и публичные интересы. Остается все же надеяться, что на законодательном уровне эти проблемы все же когда-нибудь будут разрешены.
