«ИНФОРМАЦИОННОГО» ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РФ В СВЕТЕ РЕАЛИЗАЦИИ
ПРИОРИТЕТНОГО НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА «ОБРАЗОВАНИЕ»
А. Н. КОПЫРЮЛИН
Копырюлин А. Н., соискатель Тамбовского государственного университета им. Г. Р. Державина, помощник судьи Ленинского районного суда г. Тамбова.
Повышение качества жизни граждан Российской Федерации является основным направлением государственной политики. Но еще относительно недавний исторический опыт показывает, что всего лишь несколько лет назад бесспорность политики государства была не столь очевидной. Дезинтеграция государственных институтов, системный экономический кризис, серьезные просчеты в проведении экономических и социальных реформ — вот далеко не полная характеристика ситуации в РФ в период последнего десятилетия XX века. Весной 2004 г. в Послании Федеральному Собранию Президент РФ сконцентрировал внимание на самых насущных для граждан страны проблемах — качестве и доступности медицинского обслуживания, образования, жилья. Осенью 2005 г. заявлено о «национальных» проектах в тех же сферах.
Остановимся на приоритетном национальном проекте «Образование». Так, одним из направлений в рамках данного проекта является внедрение современных образовательных технологий. Основными мероприятиями по настоящему направлению являются: разработка и размещение в открытом доступе в сети Интернет информационных образовательных ресурсов, подключение школ к сети Интернет, приобретение и поставка в образовательные учреждения компьютерного оборудования.
В свете реализации приоритетного национального проекта «Образование» представляется необходимым рассмотреть вопрос о состоянии информационного законодательства в Российской Федерации и направлениях его дальнейшего развития.
Информационная сфера — одна из наиболее динамичных и быстро развивающихся сфер общественных отношений, нуждающихся в адекватном правовом регулировании. Законодательные акты Российской Федерации в данной сфере были приняты во второй половине 90-х годов и на сегодняшний день не отвечают современному состоянию общественных отношений, по отдельным вопросам вступают в противоречие с более поздними законодательными актами, тормозят развитие информационного общества.
Основными причинами низкой результативности законотворческой работы в данной сфере являются:
— отсутствие общегосударственного подхода к проблеме;
— отсутствие системности и координации работы среди субъектов законотворческой деятельности;
— недостаточный учет в законотворческих процессах позиции и мнения пользователей информационных и телекоммуникационных услуг.
Отношения в этой области регулируются не только специальными законами, но и соответствующими нормами Конституции, Гражданского кодекса РФ, а также иными законодательными актами, в частных нормах которых упоминаются информационные отношения и телекоммуникационные каналы связи.
На сегодняшний день сформулированы три базовых принципа информационной безопасности: целостность данных (защита от сбоев, ведущих к потере информации, защита от неавторизованного создания или уничтожения данных), конфиденциальность информации, а также доступность информации для всех авторизованных пользователей [1].
Кроме того, в РФ компьютерная информация или информационные ресурсы, содержащиеся на машинном носителе, в ЭВМ, системе ЭВМ или их сети подлежат уголовно-правовой охране. Компьютерная информация или информационные ресурсы выступают в качестве нематериальных ценностей, на которые непосредственно воздействует виновный, осуществляя преступное посягательство на общественные отношения по обеспечению безопасности такой информации, а также нормальной работы ЭВМ, системы ЭВМ или их сети [2].
В законодательстве в области информационных технологий выделяются следующие сферы регулирования:
1. Базовые нормативные установления, содержащиеся в Конституции РФ, Гражданском кодексе РФ, а также в Федеральных законах «О правовой охране программ для ЭВМ и баз данных», «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» и ряде других.
2. Законодательные акты, касающиеся обращения информации открытого доступа — массовой информации. В настоящий момент указанная сфера регулирования ограничивается Законом «О средствах массовой информации» от 1991 г. В этом разноплановом и во многом непоследовательном Законе фактически объединены как нормы, относящиеся к массовой информации вообще, так и нормы, конкретизирующие специфику деятельности таких хозяйствующих субъектов, как средства массовой информации. Несмотря на постоянно вносимые изменения, Закон «О средствах массовой информации» требует обновления в новой редакции. Подготовка различных поправок, включая обсуждение новых законопроектов, проводится несколько последних лет. Здесь необходимо упомянуть и о многочисленных законопроектах — «О праве на информацию», «Об информационной открытости», «О доступе к информации о деятельности государственных органов», обсуждавшихся на федеральном и региональном уровнях. Отдельного внимания, на наш взгляд, заслуживает принятый в июле 2006 года ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [3], призванный откорректировать в первую очередь ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации», который действовал в РФ с 1995 г., а также решить актуальные проблемы, обозначенные опытом его правоприменения. Перед разработчиками законопроекта стояла задача по приведению понятийного аппарата и механизмов регулирования в соответствии с практикой применения информационных технологий, в том числе определение таких понятий, как «информационные технологии», «информационная система», «информационно-телекоммуникационная сеть», «документированная информация», «электронное сообщение», «оператор информационной системы». Рассматриваемым Законом определен правовой статус различных категорий информации, а также сделана попытка по регулированию процесса создания и эксплуатации информационных систем и установления общих требований к их использованию.
3. Законодательный блок нормативных актов, посвященных обращению информации закрытого доступа: Закон РФ «О государственной тайне» и различные подзаконные нормативные акты, касающиеся не только государственной, но и банковской, налоговой, таможенной тайны.
4. Комплекс законодательных актов прикладного характера. Сюда необходимо отнести и законодательство о связи, и ФЗ «Об электронной цифровой подписи», и законопроекты «Об электронной торговле», «Об электронном документе». Поскольку первый законопроект снят с рассмотрения Государственной Думы еще в 2001 г., интерес для нас представляет проект Закона «Об электронном документе» [4]. Обмен документами с использованием электронных средств массовых коммуникаций имеет свои специфические особенности, требующие отдельного регулирования. В законопроекте предлагается установить требования, предъявляемые к обеспечению сохранности электронных документов, их защите от несанкционированного доступа. Также решается вопрос о правовом положении электронных документов, обмен которыми осуществляется с использованием телекоммуникационных технологий, придавая подобным документам силу документов, составленных в письменной форме, и разрешая ссылаться на такие сделки в качестве доказательства установления правоотношений. В этой связи трудно не согласиться с позицией академика А. А. Фатьянова, полагающего, что «электронный документ как юридическая категория производен от более общей категории «документ» и в силу этого должен иметь все те атрибуты и юридические свойства, что и соответствующий документ на бумажном носителе» [5]. Действительно, если законодатель не счел необходимым издание отдельного нормативного акта о документе, то вряд ли удастся адекватно урегулировать отношения и в сфере электронного документооборота, поскольку речь идет лишь о форме представления информации на материальном носителе. Электронный документ по своей природе и правовым последствиям, которые порождают его создание и использование, ничем не должен отличаться от аналогичного документа на бумажном носителе.
5. Законодательство об интеллектуальной собственности (исключительных правах на результаты творческой деятельности). Основным законом в области авторского права в РФ является Закон «Об авторском праве и смежных правах» 1993 г. С учетом конкретизации предмета регулирования действуют также принятые еще в 1992 г. Законы РФ «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных» и «О правовой охране топологий интегральных микросхем».
Далее рассмотрим правомерность вывода о неэффективности действующего российского законодательства применительно к правоотношениям, связанным с информационными ресурсами и использованием телекоммуникационных каналов связи. На уровне повседневной деятельности российских компаний и государственных органов указанный вывод не вызывает сомнений — слишком много пробелов в регулировании, слишком неоднозначны предложенные в законодательстве нормативные правила. Но существует необходимость в обосновании данного вывода и на уровне теоретических обобщений. Для этого можно было бы, во-первых, произвести количественную и качественную оценку действенности существующей в РФ нормативной базы. Во-вторых, целесообразно произвести сравнение с зарубежной практикой нормативного регулирования соответствующих вопросов. Однако не стоит забывать и о собственном, российском, опыте развития информационного законодательства, поскольку комплекс законов РФ об интеллектуальной собственности совпадает с зарубежными аналогами. Российские законодательные акты по интеллектуальной собственности, равно как и соответствующие законы большинства зарубежных стран, основываются на ряде международных конвенций и в целом не противоречат друг другу. Слабым звеном в РФ остается нормативная база правоприменения таких законодательных актов.
Применительно к другим блокам российского информационного законодательства контраст с зарубежными аналогами виден достаточно четко. В качестве примера рассмотрим действовавший до июля 2006 г. Закон «Об информации, информатизации и защите информации». Как справедливо полагают Е. А. Войниканис и М. В. Якушев, в этот Закон достаточно искусственно были втиснуты сразу три различных предмета регулирования, указанные в его названии, что не совсем характерно для зарубежной законотворческой практики [6]. Отмечаются и другие несоответствия. Так, общетеоретические вопросы информационного права в законодательстве зарубежных стран обычно урегулированы в нормативных актах более высокого уровня (гражданских кодексах и их аналогах). В российских же условиях невнятность нормативного текста Закона «Об информации, информатизации и защите информации» не только не согласуется с положениями Гражданского кодекса РФ, но и зачастую противоречит здравому смыслу. К тому же нигде за рубежом не существует нормативной фиксации правового статуса таких объектов, как «информационные ресурсы» или «информатизация». Понятие «информатизация» является настолько условным, что его невозможно перевести ни на один иностранный язык.
Фундаментальным недостатком Закона «Об информации, информатизации и защите информации», по мнению ряда специалистов в области информационного права, являлось то, что его действие применительно к информационным ресурсам ограничивалось лишь документированной информацией, хотя, например, в сети Интернет абсолютное большинство циркулирующей информации никак нельзя отнести к традиционному документообороту [6]. Исследователи обоснованно полагали, что базовый характер старого Закона предопределил и масштаб негативного воздействия, которое распространяется на развитие в нашей стране информационных технологий, считали, что практическая ценность указанного Федерального закона, реальная эффективность его применения была близка к нулевой отметке.
Вопросы защиты информации в зарубежных законодательных актах рассматриваются лишь в составе прикладного блока законов или в качестве разделов (глав, статей) иных законов — о телекоммуникациях, о персональных данных и т. д. Давно решен и вопрос о разграничении информации на материальном носителе и информации в электронном виде, которая может и не предполагать материальной фиксации. Данное разграничение оказывается тем более значимым, что при его наличии способы регулирования (в частности, условия наступления ответственности и виды санкций) оказываются производными от правил, продиктованных базовыми технологиями и определяющих распространение и обмен информацией.
Полагаем, что системное обновление российской законодательной базы, связанной с информационными правоотношениями, невозможно без реформирования профильного законодательства. Однако данное обновление практически невозможно без формулирования и последовательного проведения в жизнь государственной политики в области развития информационных технологий и регулирования соответствующих общественных отношений.
В специальной литературе встречаются различные мнения о принципах развития российского информационного законодательства, которые можно обобщить следующим образом:
1. Приоритетное внимание международному регулированию, унификации правовых норм, участию России в разработке и выполнении международных соглашений.
2. Использование внеюридических методов регулирования. Определенное число проблем, связанных, например, с использованием сети Интернет, может быть решено на уровне организационного взаимодействия сетевого сообщества путем алгоритмизации и автоматизации используемых процедур.
3. Разумная достаточность регулирования. Избыток нормативных правил в итоге приводит к невозможности их исполнения на практике.
4. Комплексный подход. Нельзя ограничиваться лишь созданием относительно изолированного, специального законодательства. Одновременно с разработкой новых правовых норм необходимо вносить изменения (в ряде случаев существенные) в уже действующее законодательство с целью обеспечения его прямого действия применительно к информационным правоотношениям.
5. Единообразие терминологии. Используемые юридические понятия должны не только быть корректными с технической (технологической) точки зрения, но и соответствовать общепринятой правовой терминологии.
Литература:
1. Партыка Т. Л., Попов И. И. Информационная безопасность. Учебное пособие. М., 2005.
2. Ветров Н. И. Уголовное право. Особенная часть. Учебник для вузов. М., 2002; Уголовное право Российской Федерации / Под ред. А. И. Рарога. М., 2004.
3. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Российская газета. 2006. 29 июля.
4. Проект ФЗ N 159016-4 «Об электронном документе».
5. Правовое регулирование электронного документооборота. Учебно-практическое пособие / Научная разработка академика РАЕН, д. ю.н., проф. А. А. Фатьянова. М., 2005.
6. Войниканис Е. А., Якушев М. В. Информация. Собственность. Интернет: Традиция и новеллы в современном праве. М., 2004.
