(Страунинг Э. Л.) («Арбитражный и гражданский процесс», 2007, N 7)
АРБИТРАЖНАЯ ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ ОБРАТНОЙ СИЛЫ ЗАКОНА «О РЕКЛАМЕ»
Э. Л. СТРАУНИНГ
Страунинг Э. Л., заместитель председателя правления ООО КБ «Инкредбанк», кандидат юридических наук.
Как справедливо указывалось в литературе, «проблема применения закона во времени при всей ее неразрешенности является вопросом классическим» <1>. Ее особенность заключается в том, что по общему правилу на обратную силу закона в любом цивилизованном обществе существует запрет. Это объясняется необходимостью обеспечения стабильности общественных отношений, добиться которой невозможно в условиях нестабильного законодательства. «Мысль о возможности внезапного и непредсказуемого законодательного изменения правового положения участников общественных отношений к худшему способна резко ослабить активность, а то и вообще парализовать социальную активность» <2>. ——————————— <1> Бержель Ж.-Л. Общая теория права / Пер. с фр. М., 2000. С. 213. <2> Лейст О. Э. Сущность права. В кн.: Общая теория государства и права. Академический курс в 3 томах. 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. проф. М. Н. Марченко. Т. 2. М., 2001. С. 45.
Вместе с тем любое общество стремится к совершенствованию существующих отношений, их развитию. Соответственно, изменяются и правовые нормы, регулирующие такие отношения. Некоторые отношения, которые ранее не признавались обществом в силу его развития, изменения нравственных ценностей, становятся нормальными для общества, некоторые — просто необходимыми для его полноценного развития (классическим примером являются отношения по скупке и последующей продаже товара с целью получения прибыли, которые в социалистическом обществе признавались общественно опасным деянием — спекуляцией, а в условиях рынка являются одним из основных его инструментов). Кроме того, законодательство как продукт человеческой деятельности обладает признаками субъективизма и во многом зависит от уровня законодателя. Иными словами, право в принципе не может быть идеальным. При таких обстоятельствах законодательство признает возможность обратной силы закона, но только закона, который смягчает (улучшает) положение участников общественных отношений. Все сказанное в полной мере относится и к рекламному законодательству. С 1 июля 2006 г. вступил в силу Закон «О рекламе» <3>, с введением которого утратили силу нормы иных законодательных актов, регулирующих рекламные отношения <4>. Изменения коснулись и вопросов ответственности за те или иные деяния в рекламной сфере: одни утратили свою противоправность (например, неуказание в рекламе, содержащей публичную оферту, срока ее действия), другие приобрели данное свойство (отсутствие разрешения на установку рекламных конструкций). В связи с этим в переходный период времени между старым и новым рекламным законодательством одной из самых актуальных проблем его применения является проблема действия обратной силы Закона «О рекламе». ——————————— <3> Федеральный закон Российской Федерации от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 12. Ст. 1232. Далее — Закон «О рекламе». <4> Федеральный закон Российской Федерации от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О рекламе» // Российская газета. 2006. 18 окт.
Арбитражная практика показывает, что в большинстве случаев суды применяют обратную силу рекламного законодательства, но имеют место и случаи отказа в удовлетворении требований об отмене постановлений антимонопольных органов о привлечении к административной ответственности за нарушение законодательства о рекламе, совершенное в период действия Закона «О рекламе» 1995 г. Так, например, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа не принял во внимание довод заявителя жалобы о нарушении судом первой инстанции ст. 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <5> (далее — КоАП РФ). Он указал, что действительно с 1 июля 2006 г. вступил в силу новый Закон «О рекламе», отменяющий запрет на использование образов детей в рекламе, не относящейся непосредственно к товарам для несовершеннолетних. Вместе с тем вмененное заявителю нарушение законодательства о рекламе и привлечение его к административной ответственности имели место в период действия Закона «О рекламе» 1995 г. Кроме того, изменений в установлении или изменении вида административного наказания, предусмотренного ст. 14.3 КоАП РФ, не производилось. В результате чего решение суда первой инстанции было оставлено без изменения, Постановление антимонопольного органа признано законным и обоснованным, а в удовлетворении кассационной жалобы — отказано <6>. ——————————— <5> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Российская газета. 2001. 31 дек. <6> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 11 октября 2006 г. по делу N Ф03-А73/06-2/3426. Все судебные акты приводятся по информационно-справочной системе «КонсультантПлюс».
Возникает вопрос: отчего же суд не применил обратную силу Закона «О рекламе»? Мотивация, изложенная в приведенном Постановлении суда кассационной инстанции, достаточно скупа и неубедительна. Если следовать приведенным в судебном акте доводам, то получается, что обратная сила закона не может быть применена вообще никогда, поскольку вопрос о ее применении встает в период смены законодательства, когда уже действует новый закон, а правонарушение было совершено в период действия прежнего закона. Но неприменение при таких обстоятельствах обратной силы закона противоречит основам права, его конституционным принципам. Однако настолько ли «беспринципным» является принятое по указанному выше делу Постановление? Для того чтобы разобраться в этом, обратимся к анализу Постановления Федерального арбитражного суда Центрального округа, который более серьезно мотивировал свое решение в части отказа в применении обратной силы Закона «О рекламе». Отклонив довод кассатора о том, что на момент вынесения судебных актов первой и апелляционной инстанциями действовали новый Закон «О рекламе» и Федеральный закон от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ, которые улучшили положение правонарушителя, Федеральный арбитражный суд Центрального округа указал следующее. Согласно смыслу ст. 1.7 КоАП РФ смягчающий или устраняющий ответственность новый закон имеет обратную силу и распространяется на лицо, совершившее административное правонарушение, но не на принятые в соответствии с действующим законодательством постановления административных органов о привлечении к административной ответственности. В рассматриваемой ситуации применение обратной силы и распространение нового закона на лицо, привлеченное к административной ответственности, означают право этого лица быть освобожденным от исполнения наказания за совершение административного правонарушения (которое с принятием нового Закона утратило свой противоправный характер), а не свидетельствуют о незаконности акта административного органа о привлечении к административной ответственности. С учетом изложенного суд кассационной инстанции посчитал, что оснований для отмены оспариваемых судебных актов, как и постановления антимонопольного органа, не имеется <7>. ——————————— <7> Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 1 февраля 2007 г. по делу N А54-382/2006-С18.
Как видно, суд верно оценил смысл обратной силы закона, заключающийся в неприменении к лицу ответственности после ее отмены новым, более мягким законом, и достаточно полно обосновал свое решение в этой части. Но суд отказал и в отмене постановления антимонопольного органа о привлечении такого лица к административной ответственности, что противоречит законодательству по следующим причинам. Во-первых, такой подход не соответствует ст. ст. 24.5, 30.7, 1.7 КоАП РФ. Во-вторых, отказывая (после 1 июля 2006 г.) в отмене постановления антимонопольного органа о привлечении к административной ответственности лица за совершение им правонарушения, предусмотренного законом, действовавшим до 1 июля 2006 г., суд фактически признает его (постановления антимонопольного органа) силу, но при этом указывает, что оно не должно исполняться. А это входит в противоречие с принципом действительности и обязательности исполнения вступивших в силу судебных (административных) актов. В связи с этим более предпочтительной с точки зрения действующего законодательства выглядит иная позиция судов по таким делам. Так, например, суды первой и апелляционной инстанций, рассмотрев материалы дела, признали доказанным факт совершения обществом административного правонарушения в части ненадлежащей рекламы алкогольной продукции и пришли к выводу о законности оспариваемого по делу постановления антимонопольного органа о привлечении общества к административной ответственности. Суд кассационной инстанции, соглашаясь с доводами нижестоящих судов, указал, что вступившим в силу с 1 июля 2006 г. Законом «О рекламе» изменены требования к рекламе алкогольной продукции. В частности, п. 2 ст. 21 данного Закона установлен запрет только на размещение рекламной продукции на первой и последней полосах газет, а также на первой и последней страницах и обложках журналов. Статьей 40 Закона «О рекламе» предусмотрено, что впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, действующих на территории Российской Федерации и регулирующих отношения в сфере рекламы, в соответствии с Законом «О рекламе» указанные Законы и иные нормативные правовые акты применяются постольку, поскольку они не противоречат Закону «О рекламе». Кроме того, ст. 17 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» <8>, нарушение которой явилось основанием для привлечения общества к ответственности, утратила силу на основании Федерального закона от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ. ——————————— <8> Российская газета. 1999. 19 янв.
При таких обстоятельствах совершенное обществом правонарушение в момент рассмотрения дела кассационной инстанцией таковым уже не признавалось. В соответствии с ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ обратная сила закона распространяется на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. В судебном заседании представители сторон подтвердили, что оспариваемое по делу постановление не приведено в исполнение. На основании изложенного суд кассационной инстанции посчитал принятые по делу судебные акты подлежащими отмене с вынесением нового решения о признании незаконным и отмене Постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве и Московской области о привлечении общества к административной ответственности по ст. 14.3 КоАП РФ по правилам ст. 1.7 КоАП РФ <9>. ——————————— <9> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 9 января 2007 г. по делу N КА-А40/12658-06.
Казалось бы, достаточно мотивированное постановление, снимающее вопросы об обратном действии Закона «О рекламе», однако и оно не лишено недостатков. Во-первых, антимонопольный орган выносил постановление на основании действовавшего на тот момент законодательства, а лицо, привлекавшееся к ответственности, преступило границы, установленные нормативно. Во-вторых, вынесение судом решения, признающего незаконными постановления антимонопольных органов, ставит ситуацию «с ног на голову». Правомерно действующий антимонопольный орган становится правонарушителем, который издал акт, признанный впоследствии противоправным, а правонарушитель — потерпевшим от незаконных действий лица, пытавшегося незаконно привлечь его к ответственности (антимонопольный орган). В-третьих, лицо, привлекаемое к ответственности, в любом случае нарушило (как правило, умышленно) законодательство о рекламе, действовавшее на тот момент, т. е. совершило антисоциальный поступок. В нашей ситуации получается, что лицо, совершившее правонарушение, формально считается не совершавшим его в силу действия обратной силы закона. Налицо правовая фикция, применение которой может быть чревато появлением у правонарушителя чувства безнаказанности. Представляется, что устранить первые два недостатка можно следующим образом. Отменяя постановления антимонопольных органов, судам необходимо указывать в качестве основания отмены не их незаконность, а действие обратной силы Закона «О рекламе» и соответствующих норм КоАП РФ. Что же касается последнего недостатка, то здесь, возможно, следует для целей применения ст. 4.6 КоАП РФ приравнять лицо, освобожденное от ответственности вследствие действия обратной силы закона, к лицу, подвергнутому наказанию. При этом годичный срок мог бы исчисляться со дня отмены постановления о привлечении к административной ответственности на основании действия обратной силы закона. Тогда в случае совершения аналогичного правонарушения данное обстоятельство может выступать как отягчающее. Кроме того, оно может стать серьезным дисциплинирующим фактором: то, что лицо было освобождено от ответственности за противоправное деяние, не должно означать, что о данном факте общество и сам нарушитель должны забыть. Такое предложение видится весьма актуальным не только для дел, связанных с применением обратной силы законодательства о рекламе, но и при рассмотрении дел по иным составам, особенно тех, в которых повторность предусмотрена в качестве квалифицирующего признака.
