(Федосеева Н. Н.) («Международное публичное и частное право», 2008, N 1)
ОПЫТ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ДОКУМЕНТООБОРОТА
Н. Н. ФЕДОСЕЕВА
Федосеева Н. Н., старший преподаватель кафедры государственных и международно-правовых дисциплин Муромского института (филиала) Владимирского государственного университета, соискатель Владимирского юридического института ФСИН России.
Развитие информационных технологий и их использование в сетевых системах обмена информацией кардинально изменили отношение к документированной информации. Поэтому правовое регулирование документирования информации и ее обращение в современных телекоммуникационных сетях становятся актуальными не только для отдельных государств, но и для всего международного сообщества. Формируется новая предметная область правовых отношений, в центре внимания которой находятся юридические аспекты формирования и использования транснациональных информационных ресурсов. В настоящее время остро назрела необходимость унифицированного правового регулирования виртуальных отношений в области документооборота в рамках единого мирового (или европейского) пространства и установления реальных гарантий прав и законных интересов их участников. Формирование современного информационного общества связано с факторами, которые затрагивают сферу обращения документированной информации. Во-первых, изменяются состав и структура ресурсов документированной информации, способов фиксации деятельности людей. Во-вторых, расширяется документальное поле информационного пространства (имеется в виду глобализация всех общественных отношений). В-третьих, документооборот обогащается традициями каждой отдельно взятой страны. Наконец, человек становится участником не только отношений в пределах территории своего государства, но может активно общаться с различными участниками мирового информационного пространства. В таких условиях необходимо на международном уровне обеспечить организационное взаимодействие государств, скоординировать формы и методы их деятельности посредством документированной информации. Сегодня во всех странах приняты и реализуются концепции и стратегии информационного общества, включающие использование электронного документооборота и электронной подписи, решен вопрос о сочетании электронного и бумажного документов. Облик документирования кардинально меняет Интернет. По свидетельству экспертов, изучение опыта 22 стран убеждает в необходимости правового регулирования ряда новых явлений. К ним относятся сочетание бумажного и электронного документов, перевод одной формы в другую путем создания электронных копий бумажных документов, дублирование этих форм при одновременном их хождении в обороте; отказ от бумажной формы и замена ее электронной; подготовка профессионалов в данной сфере правоотношений; разработка новых форм доступа к информации и предоставление документов через сайты, порталы и терминалы. Европейской комиссией по вопросам сохранения и доступа цифровых материалов в 2002 г. был подготовлен доклад Генерального директора по проекту Хартии о сохранении цифрового наследия мира для ЮНЕСКО. Комиссия обращает внимание на то, что правительственные и неправительственные организации, международные, национальные и частные учреждения должны принимать меры к обеспечению того, чтобы на уровне национальной политики отдавался высокий приоритет сохранению цифрового наследия. По версии DMA (Document Management Alliance), на рынке систем управления документами (DMC — Document Management System) под документом понимается множество различных форм, которые могут быть переведены в цифровую форму. Виртуальный документ представляет собой совокупность информационных объектов, создаваемую в результате взаимодействия с информационной системой (например, Интернетом). Структура электронных документов в DMA стандартизирована, например, ISO 8879, ISO 9613 <1>. ——————————— <1> См. подробнее: Головин С. И., Андреев А. Г. Безопасность в киберпространстве, или России необходим Информационный кодекс // Закон и право. 2003. N 8. С. 49 — 54.
В настоящее время в современном международном праве в юридической и технической литературе достаточно широко используется термин «электронный документ». Однако, несмотря на это, данный термин как принятое официальное определение является относительно новым международным понятием и на национальном законодательном уровне легализован недавно. Учитывая национальный законодательный опыт, можно сказать, что нормотворческий процесс в данной сфере проходит бессистемно, не имеет под собой разработки единой концепции регулирования соответствующих общественных отношений, которая бы учитывала международные и национальные реалии, а также детерминировала и обосновывала бы иерархию соответствующих правовых проблем и механизмы их решения. Важно отметить, что первый опыт определения понятия «электронный документ» связан с Конвенцией Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1952 г., вступившей в силу 24 августа 1962 г. Данный международный нормативно-правовой акт, «желая улучшить взаимопонимание между народами путем свободного обмена информацией и мнениями», отмечает, что «в настоящее время целесообразно установить международный порядок проверки… сообщений, повысить чувство ответственности тех, кто регулярно занимается распространением информации». Для раскрытия указанных целей в Конвенции используется термин «информационное сообщение», который, на наш взгляд, тесно связан с понятием электронного документа. «Информационное сообщение — это осведомительный материал, предоставляемый письменно или при помощи электросвязи в той форме, которая обычно используется информационными агентствами при передаче осведомительного материала в газеты, периодические издания и организации по радиовещанию, до его опубликования» <2>. ——————————— <2> Конвенция Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1952 г. (вступила в силу 24 августа 1962 г.) «О праве международного опровержения» // Международные акты о правах человека: Сборник документов. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. С. 107.
Таким образом, в международном публичном праве еще в 50-е годы XX в. была предусмотрена возможность передачи документов с помощью электросвязи и предпринимались попытки легализации используемых для этого терминов (иногда чисто технических). В последнее время международное сообщество обращает особое внимание на правовое регулирование электронного документооборота, в частности в виде формулирования точного определения понятия «электронный документ» в Типовом законе ЮНСИТРАЛ <3> «Об электронной торговле», одобренном 16 декабря 1996 г. Резолюцией А/51/628 на 85-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН. Так, в ст. 2 Закона используется термин, который можно перевести как «информационное сообщение» или «сообщение данных». Он определяется как «информация, подготовленная, отправленная, полученная или хранимая с помощью электронных, оптических или аналогичных средств, включая электронный обмен данными, электронную почту, телекс или телефакс, но, не ограничиваясь ими» <4>. При этом понятие электронного обмена данными раскрывается как электронная передача информации от компьютера к компьютеру в соответствии с согласованными стандартами структуры информации. ——————————— <3> Комиссия ООН по праву электронной коммерции. <4> См.: http://www. duma. gov. ru/infocom/input7_1/un_elcom. htm.
Итак, под электронным документом в смысле этого Закона понимается информация в форме, пригодной для хранения и передачи с использованием электронных средств связи. При таком определении в содержание понятия «информационное сообщение», которое является видом электронного документа, включается любая информация, что обоснованно. Таким образом, в международном праве применен подход, в соответствии с которым при определении термина «электронный документ» обязательно указание на связь электронного документа с каким-либо носителем информации. Однако данный подход не единственный, и, следовательно, определения термина «электронный документ» не идентичны. Например, в Российской Федерации ни законодатель, ни современная доктрина до настоящего времени не разработали общепринятого определения электронного документа: в научной литературе имеется свыше 40 таких определений. Их анализ показал, что при всем разнообразии подходов можно выделить три основные группы определений электронного документа: 1) это машиночитаемый документ на машинном носителе; 2) это особый тип документа; 3) это электронная форма документа. Вместе с тем некоторые исследователи употребляют другие термины для обозначения подобных актов: «машинный документ» (Э. Мурадьян), «цифровой документ» (И. Ю. Богдановская), «документ на машинном носителе» (В. Вехов), «виртуальный документ» (А. А. Васильев, Т. Н. Абдурагимова). Однако приведенные понятия представляются не совсем точными ввиду того, что являются слишком широкими и не содержат указания на форму документа, которая и определяет особенности использования таких документов в гражданском и публичном обороте, а также в других сферах деятельности. На наш взгляд, более обоснованно употребление термина «электронный документ». В некоторых зарубежных странах приняты законы об электронном документе, устанавливающие правовые основы их применения в гражданском и публичном обороте, определяющие основные требования, предъявляемые к электронным документам, а также права, обязанности и ответственность участников правоотношений, возникающих в сфере обращения электронных документов. Например, Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 г. N 357-З. Статья 1 дает следующее определение: «электронный документ — информация, зафиксированная на машинном носителе и соответствующая требованиям, установленным настоящим Законом, то есть она должна: создаваться, обрабатываться, передаваться и храниться с помощью программных и технических средств; иметь структуру, установленную настоящим Законом (состоять из двух неотъемлемых частей — общей и особенной. Общая часть электронного документа состоит из информации, составляющей содержание документа. Информация об адресате относится к общей части. Особенная часть электронного документа состоит из одной или нескольких электронных цифровых подписей); содержать реквизиты, позволяющие ее идентифицировать; быть представленной в форме, понятной для восприятия человеком». Можно отметить, что данное определение достаточно развернутое, что позволяет полно раскрыть рассматриваемое понятие, вместе с тем оно весьма спорное. В Российской Федерации термин «электронный документ» на уровне федерального закона впервые был введен в правовой оборот Федеральным законом от 10 января 2002 г. «Об электронной цифровой подписи», где он определяется как «документ, в котором информация представлена в электронно-цифровой форме» <5>. В данном случае для характеристики особой формы этого вида документов используется указание на то, что она является электронной, т. е. связанной с электронами или основанной на свойствах электронов. Однако такой подход часто критикуется современными исследователями. Например, П. П. Зайцев отмечает: «Определение электронного документа как информации в электронной форме не указывает на специфичность формы такого вида документов: любой документ, в том числе и обычный документ на бумажном носителе, связан с электронами или основан на их свойствах (бумага состоит из вещества, имеющего молекулярную структуру, при которой в состав атомов данного вещества входят и электроны). На наш взгляд, такое определение является тавтологией» <6>. ——————————— <5> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» // Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 127. <6> Зайцев П. П. Электронный документ как источник доказательств // Законность. 2002. N 4. С. 44.
Действительно, российский законодатель в указанном Законе обратил внимание лишь на форму предоставления информации данного класса документов, отличающую их от других документов. Данное определение термина «электронный документ» достаточно широкое, и оно далеко не полностью раскрывает понятие, что дает почву для его неоднозначного толкования при решении задач правового регулирования. Определение изучаемого понятия, предлагаемое в проекте Закона РФ «Об электронной торговле», — информация формируемая, отправляемая, получаемая или хранимая с помощью электронных средств в связи с совершением сделок в сфере электронной торговли <7>, — более совершенное. Оно практически дублирует определение, данное в типовом законе ООН, вместе с тем ограничивает круг способов передачи информации только сферой электронной торговли. Действительно, электронная торговля как область существования электронного документа обусловливает его специфическую форму. Однако определение электронного документа как информации, полученной в связи с совершением сделок в сфере электронной торговли, не указывает непосредственно на те признаки, в соответствии с которыми ту или иную информацию можно было бы квалифицировать как электронный документ. Оно лишь указывает на критерии, в соответствии с которыми можно было бы определить перечень этих признаков. ——————————— <7> Проект Федерального закона «Об электронной торговле» // Интернет-сервер «АКДИ Экономика и жизнь» akdi@akdi. ru.
Такой подход едва ли можно признать обоснованным. Большое количество электронных документов создается и существует вне рамок электронной торговли и без цели использования их в процессе электронного документооборота. Примером таких документов могут служить магнитные записи «черных ящиков», домашние видео — и аудиозаписи и т. д. Именно поэтому при указании на форму электронного документа необходимо исходить из того, что он представляет собой запись на носителе информации. Современные исследователи (А. А. Косовец, П. П. Зайцев и другие) отмечают, что в отношении информации, составляющей содержание электронного документа, всегда должна существовать возможность ее идентификации и аутентификации, т. е. должна существовать возможность проверки достоверности документа. Под аутентификацией электронного документа обычно понимают возможность проверки целостности и неизменности содержания электронного документа. Под идентификацией электронного документа понимают возможность установления того, что он действительно получен от лица, которое, например, обозначено в нем в качестве отправителя. Интересно, что именно такой подход к определению понятия «электронный документ» нашел отражение и в мировой практике, в частности в США и Великобритании. В Великобритании, например, специально признано, что даже необходимость расшифровки при помощи специальных средств не делает принципиальной разницы между электронным документом и документом на бумажном и ином подобном носителе. Итак, автор попытался доказать неоднородность и неоднозначность определений термина «электронный документ» в международной и отечественной научной литературе. На основании изложенного можно предложить понимать под электронным документом вообще любую информацию, записанную на перфокарту, перфоленту, магнитный, оптический, магнитооптический накопитель, карту флэш-памяти и иной подобный носитель, которую можно аутентифицировать и/или идентифицировать. Таким образом, до настоящего времени мировое сообщество не выработало общепризнанного определения термина «электронный документ», что создает определенные трудности в правовом регулировании соответствующих отношений. Электронный документооборот предполагает, что информация передается в виде электронных документов, т. е. документов, создаваемых, хранимых, передаваемых и доступных для восприятия при помощи электронных средств. Это облегчает работу с информацией, ускоряет процесс работы с ней, но компьютерное оборудование и программное обеспечение становятся необходимыми посредниками в работе с документами. Важно заметить, что международный электронный документооборот, как отмечают многие современные исследователи, необходим ввиду большого масштаба международных отношений; ввиду того что в международном общении участвует большое число стран, структурные подразделения международных организаций разбросаны по большой территории <8>. ——————————— <8> См. подробнее: Ященко И. В., Анохин М. И. Электронный документооборот // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2000. N 4. С. 52.
Следовательно, электронный документооборот посредством Интернета может стать для международного сообщества значительно более удобным, чем документооборот бумажный. Это достигается за счет ряда преимуществ электронного документооборота. Генеральная Ассамблея ООН в качестве основных направлений развития законодательства в области регулирования документооборота в Интернете выделила следующие пять: защита частной жизни и персональных данных Интернета; разработка правил заключения соглашений, направленных на развитие торговли и частноправовых отношений в Интернете, и их защита; применение норм охраны интеллектуальной собственности для защиты содержания интернет-операций; борьба против распространения запрещенной информации и компромата; универсализация отраслевого законодательства, регулирующего отношения в сфере коммуникаций, информатики, аудио — и видеопроизводства. Новая среда киберпространства стала важной сферой приложения усилий ООН. ЮНЕСКО как единственный специализированный орган ООН, обладающий мультидисциплинарной компетенцией в сферах образования, гуманитарных и естественных наук, культуры и коммуникаций (особенно в информации и коммуникационных технологиях), имеет особые возможности содействовать и проводить трансдисциплинарные исследования по этическим, правовым и социальным проблемам киберпространства совместно с другими международными организациями. С этой целью в рамках этой организации создана Всемирная комиссия по этическим проблемам научного знания и технологии, в которую входят независимые специалисты в самых различных областях (философии, политики, права, образования, религии, науки и технологии). Кроме того, ЮНЕСКО подчеркивает особую важность участия в исследованиях представителей промышленности и частного сектора, которые являются главными участниками электронной торговли. В настоящее время электронный документооборот регулируют практически только Устав и Конвенция Международного союза электросвязи, подписанные в Женеве 22 декабря 1992 г. <9>. Осуществление электронного документооборота с помощью Интернета и других телекоммуникационных сетей подпадает под определение электросвязи, данное в Уставе Международного союза электросвязи. В его п. 1012 зафиксировано, что электросвязь — это «любая передача, излучение или прием знаков, сигналов письменного текста, изображений и звуков или сообщений любого рода по проводной, радио-, оптической или другим электромагнитным системам». ——————————— <9> Устав Международного союза электросвязи // Бюллетень международных договоров. 1997. N 3. С. 3; Конвенция Международного союза электросвязи // Бюллетень международных договоров. 1997. N 3. С. 30.
Устав международного союза электросвязи предусматривает следующие положения. 1. Государство обязано обеспечить передачу сообщений от населения при помощи международной службы общественной корреспонденции с предоставлением по каждой категории корреспонденции одинаковых условий обслуживания, тарифов и гарантий без предоставления какого-либо приоритета или предпочтений (ст. 33 Устава). 2. Государство вправе прервать любую «частную электросвязь, которая могла бы представлять угрозу безопасности государства или противоречить его законам, общественному порядку или правилам приличия» (ст. 34 Устава). 3. Государство вправе прекращать службу международной электросвязи вообще или для отдельных видов электросвязи либо корреспонденций с немедленным уведомлением членов Союза международной электросвязи (ст. 35 Устава). 4. Не принимается никакая ответственность «по отношению к пользованию службами международной электросвязи, в частности в отношении претензий по возмещению убытков» (ст. 36 Устава). 5. Принимаются меры для сохранения тайны международных сообщений, с резервированием за государством права передавать эти сообщения компетентным властям во исполнение внутреннего законодательства либо международных соглашений (ст. 37 Устава). Другим международным актом, определяющим принципиальный подход к политике развития и правового регулирования процессов информатизации, является Окинавская хартия глобального информационного общества, принятая на совещании стран «восьмерки» 22 июля 2000 г. Данная Хартия провозглашает принципы, направленные на ликвидацию международного разрыва в области информации и знаний (цифрового разрыва), принцип содействия развитию конкуренции в телекоммуникационной сфере, защиты прав интеллектуальной собственности на информационные технологии, развитие трансграничной электронной торговли в контексте жестких рамок <10>. ——————————— <10> Материалы Третьей всероссийской конференции «Право и Интернет: теория и практика», 28 — 29 ноября 2000 г.
Хотелось бы заметить, что текущая позиция мирового сообщества относительно правового регулирования электронного документооборота включает в себя главным образом разработку единообразных законов в независимых государствах с очень различающимися правовыми системами и традициями. Поэтому главная цель состоит в гармонизации и унификации законодательства. Наиболее важным законодательным инструментом, используемым для достижения этих целей, в частности Европейским союзом, являются директивы. В них содержится обязательный результат, который государства-члены должны достигнуть в течение указанного срока, но формы и методы достижения результата оставлены на рассмотрение государств. В сфере электронного документооборота существуют две основные директивы: Директива об электронной коммерции 2000 г. (ДЭК), которая должна быть имплементирована в национальное законодательство государствами — членами ЕС до 17 февраля 2002 г. <11>, и Директива об электронных подписях 1999 г. (ДЭП), срок ввода в действие которой 19 июля 2001 г. <12>. ——————————— <11> Directive 2000/31/EC of the European Parliament and of the Council of 8 June 2000 on certain legal aspects of information society services, in particular electronic commerce, in the Internal Market (Directive on electronic commerce) // Official Journal of the European Communities L 178, 17.07.2000. Р. 1. Текст Директивы также можно найти в Интернете по адресу http://europa. eu. int/eur-lex/en/lif/dat/2000/en_300L0031.html. <12> Directive 1999/93/EC of the European Parliament and of the Council of 13 December 1999 on a Community Framework for Electronic Signatures (Electronic Signatures Directive) // Official Journal of the European Communities L013, 19.01.00. Р. 12. Текст Директивы также можно найти в Интернете по адресу http://europa. eu. int/comm/dg15/en/media/sign/elecsignen. pdf.
ДЭК устанавливает общие основы для развития электронной коммерции. Статья 9 Директивы требует от государств придания законной силы договорам в электронной форме, устранения барьеров в их использовании и запрещает отрицание их юридической силы исключительно на основании электронной формы. Обязательства и выгоды, вытекающие из ДЭК, действительны только в пределах ЕС. ДЭП является более детализированной и устанавливает основы для юридического признания электронных подписей и требования к государствам-членам в области их сертификации. Автор предпринял попытку провести анализ восприятия положений указанных Директив законодательством государств — членов ЕС и пришел к выводу, что, несмотря на предпринятые комиссией ЕС попытки, законодательство получилось различным в различных странах — государствах ЕС. Соглашаясь с мнением М. М. Дутова, можно выделить несколько причин, способствовавших этому. Во-первых, различие национальных правовых традиций, правовых систем. Для стран общего права, например Соединенного Королевства, характерен подход ограничения вмешательства государства в частные дела. Соответственно и электронный документооборот не должен быть объектом жесткого регулирования. Для Германии же характерен государственный подход к регулированию многих сфер деятельности, вследствие чего и электронный документооборот оказался под жестким контролем государства. Во-вторых, электронный документооборот — очень новая проблема. Еще не успела выработаться практика, не проанализированы проблемы и их решения. В дальнейшем, видимо, будет наблюдаться выработка единого подхода, например, за счет жесткой судебной практики в Великобритании и диспозитивных по сути подзаконных актов и международных договоров государств — членов ЕС. В-третьих, разные государства по-разному подошли к проблеме использования электронного документооборота. Например, в Германии решили, что электронный документооборот, а в особенности электронные подписи, — самостоятельная сфера деятельности в области телекоммуникаций (наряду с телевещанием, предоставлением доступа в Интернет), а следовательно, должны быть поставлены под жесткий контроль государства. Во Франции, наоборот, намного более свободный подход к регулированию электронного документооборота, что проявляется в предоставлении сторонам свободы выбора технологии электронного документооборота при осуществлении предпринимательской и других видов деятельности — электронный документ и электронная подпись закреплены в нормах ГК <13>. ——————————— <13> См.: Дутов М. М. Сравнительный анализ европейского законодательства в области электронного документооборота // fecha@skif. net.
На наш взгляд, российский законодатель должен опираться на опыт Германии — разумное вмешательство государства в деятельность участников электронного документооборота. Объясняется это тем, что правоотношения по использованию электронного документа возникли относительно недавно, еще ни одна страна не имеет эффективно действующего законодательства в данной области, и поэтому пускать процесс построения таковых норм на самотек представляется неразумным. Здесь просто необходим контроль со стороны государства, хотя бы на начальном этапе. Таким образом, правовое регулирование международного электронного документооборота в настоящее время осуществляется по двум основным направлениям — электронная коммерция и электронная (цифровая) подпись. Важным способом регулирования отношений в сфере электронного документооборота является заключение двусторонних международных договоров. Их анализ отчетливо свидетельствует о том, что этими нормативными актами публично-правового характера регулируется достаточно широкий круг информационных отношений, складывающихся в международно-правовой сфере. Следует отметить, что в настоящее время наиболее крупные, комплексные информационные проблемы находят отражение в специально посвященных им международных договорах (например, о формировании определенных информационных ресурсов, об установлении информационных отношений в конкретной области и т. п. <14>). ——————————— <14> См.: Решение о Концепции экономического интеграционного развития Содружества Независимых Государств (Москва, 28 марта 1997 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Греческой Республики о сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства и другими связанными с ними экономическими преступлениями (Афины, 12 октября 2000 г.); Закон Владимирской области от 9 сентября 2003 г. N 84-ОЗ «Об утверждении (ратификации) Соглашения между Администрацией Владимирской области Российской Федерации и Администрацией провинции Падуя Итальянской Республики о сотрудничестве в экономической, культурной и информационной сферах» и др.
Итак, чтобы не возникало указанных проблем, представляется необходимым на уровне международного сообщества принять и разработать комплексный акт, регулирующий общие вопросы электронного документооборота, без решения которых невозможно дальнейшее его развитие и полноценное функционирование.
