НАХОДЯЩИХСЯ НА РАССМОТРЕНИИ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ
Е. К. ВОЛЧИНСКАЯ
Волчинская Е. К., ведущий советник аппарата Комитета Государственной Думы по безопасности, кандидат экономических наук.
Проект Федерального закона N 505633-4 «О внесении изменений в статьи 7, 7.1 и 9 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» внесен депутатом Государственной Думы П. А. Медведевым. Законопроект направлен на законодательное закрепление процедуры обязательной проверки достоверности предъявляемых гражданином Российской Федерации для удостоверения своей личности паспорта (или иного документа, удостоверяющего личность в соответствии с действующим законодательством) при осуществлении операций с денежными средствами или иным имуществом, а также проверки допустимости совершения соответствующих операций лицом, на чье имя выдан паспорт или иной документ, предъявленный для удостоверения личности. Требование такой проверки распространяется и на государственную регистрацию юридического лица или индивидуального предпринимателя.
В соответствии с положениями законопроекта Правительство Российской Федерации определяет полный перечень лиц, которым запрещено в соответствии с действующим законодательством совершение тех или иных операций или которым запрещено выступать в качестве заявителей в силу их недееспособности, ограниченной дееспособности и по другим причинам. Кроме того, Правительство Российской Федерации устанавливает форму заверенного электронной цифровой подписью документа, содержащего результат указанной проверки, а также максимальное время предоставления ответа на запрос о проверке, которое не должно превышать 10 минут.
Возможность такой оперативной проверки через информационно-телекоммуникационные сети общего пользования должны обеспечить федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции.
Проверке подлежат следующие реквизиты паспорта (или иного документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством): серия, номер, а также код или наименование выдавшего органа.
Согласно проекту Федеральный закон вступает в силу через шесть месяцев со дня его официального опубликования.
Предлагаемая проверка позволит предотвратить использование утраченных (утерянных, украденных) и иных недействительных, а равно поддельных паспортов или иных документов, удостоверяющих личность, что, в свою очередь, поставит заслон перед совершением тех или иных операций лицами, которым это не разрешено в соответствии с законодательством.
Таким образом, предложенные в законопроекте механизмы позволят повысить эффективность противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также предотвращения иных случаев мошенничеств и злоупотреблений.
Вместе с тем очевидно, что для реализации положений законопроекта необходимо создание информационно-коммуникационной системы, содержащей базу данных о документах, удостоверяющих личность, и обеспечивающей возможность оперативной проверки реквизитов документов одновременно большим количеством субъектов. Существующая в настоящее время в ФМС России автоматизированная информационная система «Паспорт РФ» содержит сведения о выданных, утраченных (похищенных) и недействительных паспортах, однако не все требуемые реквизиты включены в данные паспорта и система не работает в режиме реального времени, как это предусматривает законопроект. Следовательно, реализация его положений потребует разработки и внедрения соответствующего программно-аппаратного обеспечения, оснащения автоматизированных рабочих мест, прокладки и использования устойчивых высокоскоростных каналов связи и т. д., что влечет значительные дополнительные финансовые затраты, не предусмотренные планами развития автоматизированной информационной системы «Паспорт РФ».
Кроме того, использование в рамках предлагаемой процедуры результатов проверки в форме электронного документа, заверенного электронной цифровой подписью, предполагает наличие инфраструктуры открытых ключей и подтверждение сертификатов электронной цифровой подписи с использованием Интернета. Такая инфраструктура пока отсутствует и не может быть реализована без изменения Федерального закона «Об электронной цифровой подписи».
Таким образом, очевидно, что создание предусмотренной законопроектом общефедеральной системы проверки документов, удостоверяющих личность, потребует расходов, покрываемых за счет федерального бюджета. На это указывает и Правительство Российской Федерации в своем заключении.
Два следующих законопроекта связаны с проблемой защиты персональных данных. Известно, что Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных» вступил в силу в январе 2007 г. К сожалению, реальное применение Закона отложилось практически на год в связи с реорганизацией в структуре органов исполнительной власти и созданием Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, которой только в декабре 2007 г. были приданы «функции по контролю и надзору за соответствием обработки персональных данных требованиям законодательства Российской Федерации в области персональных данных» (Постановление Правительства РФ от 15 декабря 2007 г. N 878).
Однако в ноябре началось формирование подзаконной нормативной базы, необходимой для реализации Закона (Постановление Правительства РФ N 781 «Об утверждении Положения об обеспечении безопасности персональных данных при их обработке в информационных системах персональных данных», Приказ Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия, которым были утверждены форма уведомления об обработке (о намерении осуществлять обработку) персональных данных и Рекомендации по заполнению уведомления об обработке (о намерении осуществлять обработку) персональных данных).
В ноябре 2007 г. в Государственную Думу депутатами А. Н. Харитоновым и Л. В. Говоровым был внесен проект Федерального закона «О внесении изменений в статью 6 Федерального закона Российской Федерации «О персональных данных» (по вопросу о включении организаций почтовой связи, организаций жилищно-коммунального хозяйства, операторов электросвязи в перечень организаций, не требующих согласия субъекта персональных данных при их обработке).
Статья 6 Федерального закона устанавливает в ч. 1 основное условие обработки персональных данных — согласие субъекта, а в ч. 2 — исключения из правил в следующих случаях:
1) обработка персональных данных осуществляется на основании федерального закона, устанавливающего ее цель, условия получения персональных данных и круг субъектов, персональные данные которых подлежат обработке, а также определяющего полномочия оператора;
2) обработка персональных данных осуществляется в целях исполнения договора, одной из сторон которого является субъект персональных данных;
3) обработка персональных данных осуществляется для статистических или иных научных целей при условии обязательного обезличивания персональных данных;
4) обработка персональных данных необходима для защиты жизни, здоровья или иных жизненно важных интересов субъекта персональных данных, если получение согласия субъекта персональных данных невозможно;
5) обработка персональных данных необходима для доставки почтовых отправлений организациями почтовой связи, для осуществления операторами электросвязи расчетов с пользователями услуг связи за оказанные услуги связи, а также для рассмотрения претензий пользователей услугами связи;
6) обработка персональных данных осуществляется в целях профессиональной деятельности журналиста либо в целях научной, литературной или иной творческой деятельности при условии, что при этом не нарушаются права и свободы субъекта персональных данных;
7) осуществление обработки персональных данных, подлежащих опубликованию в соответствии с федеральными законами, в том числе персональных данных лиц, замещающих государственные должности, должности государственной гражданской службы, персональных данных кандидатов на выборные государственные или муниципальные должности.
Проект федерального закона предусматривает изложение п. 5 ч. 2 ст. 6 в новой редакции в интересах организаций жилищно-коммунального хозяйства: «обработка персональных данных необходима для доставки почтовых отправлений организациями почтовой связи, для осуществления организациями жилищно-коммунального хозяйства и операторами электросвязи расчетов с потребителями жилищно-коммунальных услуг и пользователями услуг связи за оказанные услуги, а также рассмотрения претензий потребителей жилищно-коммунальных услуг и пользователей услугами связи».
К сожалению, материалы законопроекта не содержат объяснений того, с какими трудностями сталкиваются организации жилищно-коммунального хозяйства и почему для них надо делать исключение.
В принципе как исключение из общего правила, предусмотренное п. 5 для операторов почтовой связи и электросвязи, так и расширение числа таких субъектов представляется недостаточно обоснованным, особенно учитывая объемы накапливаемой этими субъектами информации персонального характера.
Возникает вопрос: не подпадают ли отношения субъектов персональных данных с операторами связи и организациями жилищно-коммунального хозяйства под действие других исключительных оснований, в частности п. 2. Доставка почтовой корреспонденции по адресу не связана с обработкой персональных данных, поскольку при этом не проверяется, действительно ли по данному адресу проживает указанный субъект, т. е. идентификация не производится. Получение почтовой корреспонденции с предъявлением паспорта означает де-факто согласие субъекта персональных данных. Отношения с пользователями услугами электросвязи и потребителями жилищно-коммунальных услуг строятся на основе гражданско-правового договора.
Кроме того, как справедливо указывает Ю. Травкин в книге «Персональные данные», «специальное правовое основание, «предоставленное» отдельным категориям операторов, не обладающих спецификой, отличающих их от других субъектов правоотношений, противоречит базовому свойству правовых оснований — их универсальности».
Третий законопроект «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» внесен членом Совета Федерации Е. Н. Трофимовым и направлен на конкретизацию процедуры получения при расследовании уголовных дел информации о входящих и исходящих сигналах соединений телефонов (сведений о дате, времени, продолжительности разговоров, номерах телефонов, с которыми осуществлялось соединение, регистрационных и учетных данных абонентов, участвовавших в соединении). Предлагается определить в ст. 5 УПК РФ понятие «получение информации о входящих и исходящих сигналах соединений телефонов»; установить, что решение о получении такой информации принимает суд (ст. 29 УПК РФ); распространить возможность получения такой информации на все категории расследуемых преступлений; обеспечить контроль за получением такой информации путем составления протокола с участием понятых (там же).
При анализе положений законопроекта необходимо учитывать следующее:
1) информация о входящих и исходящих сигналах соединений телефонов составляет тайну телефонных переговоров, защищаемую Конституцией Российской Федерации. Ограничение права на тайну допускается только на основании судебного решения (ч. 2 ст. 23). Вместе с тем ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации установлен общий принцип ограничения прав и свобод человека и гражданина: «федеральным законом только в той степени, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 октября 2003 г. N 345-О разъясняется, что «информацией, составляющей охраняемую Конституцией Российской Федерации и действующими на территории Российской Федерации законами тайну телефонных переговоров считаются любые сведения, передаваемые, устанавливаемые и сохраняемые с помощью телефонной аппаратуры, включая данные о входящих и исходящих сигналах соединения телефонных аппаратов конкретных пользователей связи». В этом Определении Конституционный Суд Российской Федерации подтверждает необходимость получения судебного решения;
2) Федеральным законом «О связи» введено, но не раскрыто понятие «тайна связи» (ст. 63), там же определено, что ознакомление с информацией, передаваемой по сетям электросвязи, осуществляется только «на основании судебного решения, за исключением случаев, установленных федеральными законами»;
3) ч. 1 ст. 64 Федерального закона «О связи» определена обязанность операторов связи предоставлять в случаях, установленных федеральными законами, органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность или обеспечение безопасности Российской Федерации, информацию о пользователях услугами связи и об оказанных им услугах, а также иную информацию, необходимую для выполнения возложенных на эти органы задач. Правила взаимодействия операторов связи с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2005 г. N 538;
4) Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» предусмотрены оперативно-розыскные мероприятия, в их числе «контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений» (п. 9 ст. 6) и «прослушивание телефонных переговоров» (п. 10 ст. 6). Эти мероприятия, ограничивающие конституционные права человека и гражданина, проводятся с использованием оперативно-технических сил и средств органов федеральной службы безопасности, органов внутренних дел и органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ в порядке, определяемом межведомственными нормативными актами или соглашениями между органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ч. 4 ст. 6);
5) ст. 8 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» устанавливает жесткие условия проведения оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина, на основании судебного решения и при наличии определенной информации. Причем прослушивание телефонных и иных переговоров допускается только в отношении лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений средней тяжести, тяжких или особо тяжких. В связи с этим необходимо обратить внимание на указанное выше Постановление Правительства Российской Федерации от 27 августа 2005 г. N 538, в котором предусмотрен круглосуточный удаленный доступ к базам данных об абонентах оператора связи и оказанных им услугах (п. 12), что затрудняет контроль со стороны оператора связи наличия судебного решения для получения информации о соединениях и подразумевает только внутриведомственный контроль;
6) Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации определил в ст. 5 понятие «контроль телефонных и иных переговоров» (пп. 14.1) как «прослушивание и запись переговоров путем использования любых средств коммуникации, осмотр и прослушивание фонограмм»;
7) ст. 13 УПК РФ «Тайна переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений» определено, что контроль и запись телефонных и иных переговоров могут производиться только на основании судебного решения;
8) порядок проведения контроля и записи переговоров определен ст. 186 УПК РФ, в соответствии с положениями которой проведение таких мероприятий допускается при производстве по уголовным делам о преступлениях средней тяжести, тяжких и особо тяжких преступлениях на основании судебного решения;
9) в соответствии со ст. 186 УПК РФ по результатам осмотра и прослушивания фонограммы следователь с участием понятых и при необходимости специалиста, а также лиц, чьи телефонные и иные переговоры записаны, составляет протокол, в котором должна быть дословно изложена та часть фонограммы, которая, по мнению следователя, имеет отношение к данному уголовному делу. Лица, участвующие в осмотре и прослушивании фонограммы, вправе в том же протоколе или отдельно изложить свои замечания к протоколу;
10) для получения сведений о входящих и исходящих сигналах соединений телефонов (документов, содержащих эти сведения) правоприменитель использует порядок, предусмотренный ст. 183 УПК РФ «Основания и порядок производства выемки», в которой также закреплено требование получения судебного решения для осуществления выемки «предметов и документов, содержащих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну» (ч. 3). Документы изымаются в ходе обыска. При производстве обыска составляется протокол в соответствии со ст. ст. 166 и 167 УПК РФ. Верховный Суд Российской Федерации в надзорном Определении от 2 июня 2006 г. (дело N 9-ДП06-10) указывает на различие условий для прослушивания телефонных переговоров и для получения сведений о телефонных соединениях. Так, если в первом случае работает ограничение по категориям преступлений, по которым возможно прослушивание, то во втором случае этих ограничений нет. «При производстве выемки у операторов связи документов о входящих и исходящих сигналах соединений… тайна содержания переговоров сохраняется».
Сопоставление указанных выше положений законодательства Российской Федерации позволяет сделать некоторые выводы:
1) Федеральные законы «О связи» и «Об оперативно-розыскной деятельности», а также УПК РФ соответствуют положениям Конституции РФ в части ограничения права на тайну телефонных переговоров на основании судебного решения;
2) неясно содержание понятия «тайна связи» и соотношение его с тайной телефонных переговоров. Можно допустить, что «тайна связи» — это не право, а обязанность операторов связи, связанная с их служебной деятельностью, по сохранению тайны переговоров как личной или коммерческой тайны абонентов. При этом под режим тайны должны подпадать как содержание переговоров, так и данные о телефонных соединениях. В связи с этим положения УПК РФ, с одной стороны, представляются более однозначными (понятие «контроль телефонных переговоров» определено именно как прослушивание и запись, т. е. исключается получение дополнительной информации о переговорах), с другой стороны, последующие положения ст. ст. 13 и 186 УПК РФ используют термин «контроль» наряду с термином «запись телефонных переговоров». Наконец, еще большую сумятицу в вопрос вносят положения Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», где мероприятия по контролю телеграфных и иных сообщений не включают прослушивание телефонных переговоров, так как это самостоятельное мероприятие. Таким образом, содержание охраняемой информации при использовании систем электросвязи однозначно российским законодательством не определено и введение законопроектом понятия «получение информации о входящих и исходящих сигналах соединений телефонов» оправданно;
3) положения Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 8) и УПК РФ (ст. 186) идентичны в отношении ограничений на проведение мероприятий по прослушиванию телефонных переговоров только в случаях подозрения о преступлениях средней тяжести, тяжких и особо тяжких преступлениях. На основании этих положений можно заключить, что данное ограничение относится к получению информации не о содержании переговоров, а о дополнительной информации о соединениях. Следовательно, предусмотренное законопроектом распространение на все категории преступлений права получения информации о соединениях не противоречит законодательству Российской Федерации;
4) предлагаемая законопроектом процедура оформления протоколом факта получения информации о телефонных соединениях схожа с предусмотренной ст. 186 УПК РФ для результатов прослушивания, а также не противоречит требованиям к протоколу следственных действий (ст. 166 УПК РФ).
Таким образом, рассматриваемый законопроект не противоречит действующему законодательству, обеспечивает защиту конституционных прав человека и гражданина на тайну телефонных переговоров и, скорее всего, поможет правоприменителю в получении информации о входящих и исходящих сигналах соединений телефонов, необходимой в рамках следственных действий при расследовании любых преступлений.
Вместе с тем такая возможность имеется и сейчас. Более важно, что отсутствует возможность получения подобной информации в рамках оперативно-розыскной деятельности, где она не менее, а, наверное, более необходима. Сохраняется терминологическое разнообразие в отношении охраняемой информации и, что особенно важно, сохраняется опасная неопределенность в содержании и соотношении режимов тайн, которая в конечном итоге создает условия для нарушения конституционных прав и свобод личности и прав юридических лиц.
