«ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ — ЭТО САМОСТОЯТЕЛЬНАЯ И В ВЫСШЕЙ
СТЕПЕНИ ОТВЕТСТВЕННАЯ СФЕРА АДМИНИСТРАТИВНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА»
/»Административное право», 2008, N 3/
А. Ф. НОЗДРАЧЕВ
Ноздрачев А. Ф., доктор юридических наук, профессор, заведующий отделом административного законодательства и процесса Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, заслуженный деятель науки Российской Федерации.
— Мы являемся свидетелями коренного перераспределения обязанностей по обеспечению соблюдения требований к продукции между государственными органами и предпринимателями: ответственность за безопасность продукции берет на себя государство, а качество отдается на откуп предпринимателям? Чем вызвана такая реформа и какова роль административного законодательства в обеспечении реализации российским государством его новых задач и функций?
— Общеизвестно, что проблема обеспечения безопасности и качества продукции, работ и услуг стала одним из важнейших приоритетов мирового экономического развития, эффективным средством решения социальных задач. В государствах, которые принято именовать цивилизованными, сложилась развитая система технического законодательства, не просто устанавливающая конкретные обязательные требования к продукции и услугам, но нацеленная на то, чтобы эти требования были финансово и экономически обоснованы, эффективны, непротиворечивы, понятны и удобны для практического применения. И потому в этих странах административно-правовому регулированию, предметом которого являются критерии безопасности и качества продукции, уделяется самое пристальное внимание, а процесс создания и принятия нормативных правовых актов в технической сфере носит открытый, прозрачный и честный по отношению ко всем заинтересованным субъектам характер. В этих странах действуют эффективные контрольно-надзорные органы с широкими полномочиями по защите потребительского рынка от опасных и недоброкачественных товаров.
Процесс развития рыночных отношений в России настоятельно потребовал динамичного пересмотра государственной регламентации системы обязательных требований к безопасности и качеству продукции и связанных с ними процессов. Ведь существовавшая до недавнего времени система технического регулирования при всей ее дороговизне и тотальном характере контроля не обеспечивала реальный контроль качества и безопасности и стала существенным препятствием, сдерживающим развитие экономики России, и потому нуждается в модернизации.
Дополнительным импульсом для реформирования системы действующего законодательства в сфере технического регулирования явилась необходимость решения задач, связанных с вступлением России во Всемирную торговую организацию (ВТО), и в первую очередь — необходимость рецепции российским правом норм и правил этой организации. Ведь вступление в ВТО было и остается одним из приоритетных направлений внешней политики нашего государства, а обязательность всех норм соглашений ВТО для ее членов — одним из атрибутивных принципов этой организации. Здесь первостепенную роль играет устранение так называемых технических барьеров в торговле, к которым принято относить: расхождение обязательных требований к товарам, процессам, услугам; процедуры оценки соответствия; стандарты. Вступление нашей страны в ВТО будет перспективным только после создания российского «технического законодательства».
Основой реформы всей системы обязательных требований к продукции и к связанным с ними процессам, а также оценки и подтверждения соответствия стал Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании», который в настоящее время действует в редакции от 1 мая 2007 г. (далее — Закон).
Техническое регулирование — это самостоятельная и в высшей степени ответственная сфера государственной деятельности. В этой сфере Законом обозначены все основные государственные роли и обязанности и намечены контуры определенной системы государственных органов и негосударственных организаций, ответственных за нее.
— Закон о техническом регулировании является базовым нормативным правовым актом, а что собой будет представлять новая формирующаяся система законодательства о техническом регулировании?
— Система законодательства о техническом регулировании призвана охватить все аспекты регулирования отношений в области установления, применения и исполнения требований к продукции и к связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнение работ или оказание услуг и оценки соответствия и поэтому включает в себя обширный круг правовых источников.
Ее нормы призваны отразить содержание ч. 1 ст. 8, п. п. «ж», «з», «и», «р» ст. 71 и п. п. «д», «з», «к» ст. 72 Конституции РФ.
Прежде всего, эта система включает в себя акты законодательства, устанавливающего требования безопасности в отношении различных видов продукции и процессов: о качестве и безопасности пищевых продуктов; о промышленной безопасности опасных производственных объектов; о радиационной безопасности населения; о пожарной безопасности; о безопасности гидротехнических сооружений; о безопасности и др.
В ней займут надлежащее место нормы отраслевых федеральных законов (об окружающей среде, промышленности, транспорте, строительстве, торговой деятельности и т. д.), нормы системообразующих законодательных актов — Градостроительного кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Уголовного кодекса Российской Федерации в части ответственности за нарушение правил пользования топливом и энергией, устройства и эксплуатации энергетических установок, порядка строительства объектов, требований нормативных документов в области строительства, правил эксплуатации машин и оборудования и др.
В систему законодательства о техническом регулировании естественным образом войдут новые федеральные законы и иные нормативные правовые акты о метрологии, стандартизации, аккредитации, сертификации, об импортной и экспортной инспекции товаров и др.
Опираясь на часть 1 статьи 8, а также на п. п. «ж», «и», «м», «р» статьи 71 Конституции Российской Федерации, можно обоснованно сказать, что формирующуюся систему технического законодательства составят законодательные, правительственные и ведомственные акты федерального уровня, а также необходимые указы Президента Российской Федерации. Отношения технического регулирования не могут составлять лишь какой-либо сектор в экономике или складываться на какой-либо отдельной территории Российской Федерации. Требования к безопасности продукции или к связанным с ней процессам, установленные в технических регламентах, обязательны во всех сегментах общества и на всей территории Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации и тем более органы местного самоуправления не компетентны регулировать эти отношения на подведомственной территории.
Вместе с тем нельзя однозначно утверждать, что субъекты РФ должны быть полностью элиминированы из сферы технического регулирования. В силу ст. 72 Конституции РФ многие аспекты обеспечения безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности (пп. «д» п. 1); пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными субъектами (пп. «в» п. 1); осуществление мер по борьбе с катастрофами, эпидемиями, ликвидация их последствий (пп. «з» п. 1) и др.
Федеральные законы возлагают на органы государственной власти субъектов немало полномочий, относящихся к сфере технического регулирования: вопросы предотвращения и ликвидации последствий аварий и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; предотвращение негативного антропогенного воздействия на окружающую среду; противопожарной безопасности; установление различных ветеринарных и фитосанитарных мер в отношении той или иной продукции; вопросы реализации органами субъектов РФ контрольных и надзорных функций (пп. 5, 5.1, 7, 31, 45, 49, 51, 51.1, 57 п. 2 ст. 26.3 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»).
Ряд федеральных законов возлагает на органы исполнительной власти субъектов РФ осуществление контрольных и надзорных функций за соблюдением требований безопасности.
Кроме того, согласно п. 9 ст. 7 Закона технический регламент может содержать специальные требования к продукции или к связанным с ней процессам, применяемые в отдельных местах происхождения продукции, если отсутствие таких требований в силу климатических и географических особенностей приведет к недостижению установленных Законом (п. 1 ст. 6) целей технического регулирования.
Все это означает, что вопрос о полномочиях субъектов РФ в сфере технического регулирования пока остается открытым. Фактически в субъектах РФ существуют разные по объему массивы нормативных правовых актов в сфере технического регулирования, которые, бесспорно, должны соответствовать Закону. Так, субъектами РФ создаются региональные системы добровольной сертификации и утверждаются правила их функционирования, разрабатываются и утверждаются целевые программы по развитию систем оценки и подтверждения соответствия на соответствующей территории и т. д.
Таким образом, Закон и смежные с ним законодательные акты не позволяют сделать однозначный вывод о том, что вопросы технического регулирования находятся и должны находиться в исключительном ведении Российской Федерации. Видимо, вопрос о разграничении полномочий в сфере технического регулирования между Российской Федерации и субъектами РФ еще предстоит решить, с тем чтобы эти полномочия относились к компетенции того уровня власти, на котором они реально могут осуществляться максимально эффективно.
Заметный удельный вес в системе законодательства о техническом регулировании займут международно-правовые соглашения Российской Федерации, межправительственные и межведомственные соглашения в сфере технического регулирования. Опыт правотворчества Европейского союза в этой области свидетельствует о наличии в директивах общих норм и приложений с набором специальных правил.
Этот опыт используется и государствами — членами СНГ. Так, государства — члены Евразийского экономического сообщества 22 ноября 2004 г. заключили соглашение об основах гармонизации технических регламентов. Подобная унификация норм в сфере технического регулирования служит не только формальным средством сближения национальных законодательств, но и способствует достижению целей и защиты и здоровья граждан, охраны окружающей среды, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей, и устранения необоснованных ограничений во взаимной торговле.
Закон (п. 4 ст. 4) воспроизводит конституционную норму (Конституция РФ, часть 4 ст. 15) о приоритете норм и правил международных договоров РФ по отношению к национальному законодательству в сфере технического регулирования. Вместе с тем следует иметь в виду, что данный приоритет не является абсолютным. Согласно ч. 6 ст. 125 Конституции РФ любые международные договоры РФ, не соответствующие Конституции РФ, «не подлежат введению в действие и применению». Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ установлен Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации». Этот Закон применяется и в отношении международных договоров в сфере технического регулирования независимо от их вида (межгосударственные, межправительственные, межведомственные) и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол и т. д.).
Закон имеет головное значение в составе федеральных законов и иных нормативных правовых актов о техническом регулировании. Федеральные законы и иные нормативно-правовые акты в сфере технического регулирования должны соответствовать Закону (п. 1 ст. 4). В ином случае приоритет остается за нормами Закона.
Положения тематических федеральных законов и иных нормативных правовых актов, касающиеся сферы применения Закона (в том числе прямо или косвенно предусматривающие осуществление контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов), могут применяться только в части, не противоречащей Закону. Если противоречие возникнет между федеральным законом и иными нормативными правовыми актами, приоритет должен быть отдан федеральному закону.
Закон устанавливает, что правовыми источниками технического регулирования могут быть лишь определенные виды, формы правовых актов главы государства и высшего органа исполнительной власти — указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации (пункты 2 — 6, 8.1 ст. 9 и пункты 1, 4 ст. 10 Закона). Издаваемые ими распоряжения не могут содержать нормы технического регулирования. Если вопреки этим установлениям Закона в распоряжениях будут содержаться нормативные положения, касающиеся технической сферы, эти положения не будут иметь юридической силы.
Учитывая, что Закон направлен на повышение стабильности и юридической значимости требований безопасности, предъявляемых к объектам технического регулирования, указы Президента будут основными источниками регулирования отношений, связанных с обеспечением безопасности оборонной продукции (работам, услугам), продукции (работам, услугам), сведения о которой составляют государственную тайну, иным объектам, указанным в Законе (п. 1 ст. 5). Указы Президента РФ о преобразованиях в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти оказывают существенное влияние на организацию и осуществление различных видов деятельности в сфере технического регулирования, включая вопросы управления, организации, контроля и надзора в данной области, и поэтому должны также включаться в сферу законодательства о техническом регулировании.
Закон наделяет Правительство РФ широкой компетенцией в сфере технического регулирования. Постановления Правительства РФ являются фактически основной правовой формой технических регламентов.
Правительство РФ обязано разрабатывать предложения об обеспечении соответствия технического регулирования интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы и уровню научно-технического развития, а также международным нормам и правилам (п. 12 ст. 7). Закон не предусматривает каких-либо правоограничений для правительственного регулирования отношений, возникающих при разработке, принятии, применении и исполнении требований к продукции и связанным с ней процессам.
В настоящее время Правительство РФ активно реализует свои полномочия в сфере технического регулирования. Его постановления являются в настоящее время основными правовыми актами, конкретизирующими и детализирующими нормы Закона и тем самым обеспечивающими его практическую реализацию. Тем не менее Правительству РФ следует активизировать свою нормотворческую деятельность в рассматриваемой сфере. Ряд важнейших постановлений Правительству РФ необходимо принять в ближайшее время. Правительством РФ должен быть установлен порядок аккредитации органов по сертификации, а также перечень органов по аккредитации (п. 3 ст. 31); организован постоянный учет и анализ всех случаев причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, обусловленных нарушением требований технических регламентов, с учетом тяжести этого вреда (п. 12 ст. 7), и приняты многие другие важные решения.
Особое значение имеет п. 3 ст. 4 Закона, согласно которому за федеральными органами исполнительной власти оставлено право издавать в сфере технического регулирования только акты рекомендательного характера в виде методических рекомендаций, руководств, пособий, за исключением случаев, касающихся особенностей технического регулирования в области обеспечения безопасности обороны, внешней разведки, противодействия техническим разведкам и технической защиты информации и т. д. (ст. 5).
Тем самым, по существу, запрещена практика ведомственного нормотворчества в сфере установления технических требований к продукции, правил сертификации, стандартизации и т. д. в виде приказов, инструкций, распоряжений, имеющих обязательный характер. (Впрочем, в будущем этот запрет может быть и пересмотрен с учетом европейского опыта технического регулирования, в котором явно прослеживается дифференцированный подход к утверждению технической документации в зависимости от специфики объекта технического регулирования и его значимости для государственных публичных интересов.
А пока все ранее изданные органами исполнительной власти нормативные правовые акты действуют, с принятием соответствующих технических регламентов утратят свою юридическую силу, за исключением актов, устанавливающих обязательные требования к оборонной продукции и продукции, сведения о которой составляют государственную тайну. До дня вступления в силу соответствующих технических регламентов федеральные органы исполнительной власти вправе вносить изменения в свои нормативные правовые акты, применяемые до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов (п. 1.1 ст. 46).
— 1 мая 2007 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» N 65-ФЗ. Федеральный закон принят Государственной Думой 6 апреля 2007 г. и одобрен Советом Федерации 18 апреля 2007 г. Какие изменения внесены в Закон?
— Изменения, внесенные в Закон, специалисты аттестуют как «фундаментальные», и, думается, вполне обоснованно. Они носят концептуальный характер и затрагивают основные положения Закона и базисные принципы технического регулирования. По ключевым позициям Закон в его новой редакции соответствует «новому подходу», применяемому Европейским союзом, и международной практике, рекомендованной Европейской экономической комиссией ООН.
Изменения, внесенные в Закон, связаны с уточнением: сферы применения (предмета) Закона; порядка принятия технических регламентов; порядка стандартизации, подтверждения соответствия и осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.
Наиболее принципиальное значение имеет новое определение сферы действия Закона и предмета технических регламентов.
Закон (ст. 1) регулирует отношения, возникающие при:
— разработке, применении и исполнении обязательных требований;
— разработке, принятии, применении и исполнении требований на добровольной основе;
— подтверждении соответствия.
Для каждой категории отношений определены: объекты регулирования; субъекты, деятельность которых регламентируется; права и обязанности указанных субъектов; виды правовых актов, в которых устанавливаются обязательные или добровольные требования; порядок их разработки, принятия, применения и исполнения; а также осуществление контроля над соблюдением установленных требований; основания и виды ответственности за их несоблюдение.
В п. 1 ст. 1 определены следующие объекты технического регулирования: продукция; связанные с требованиями к продукции процессы проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; работы, услуги.
Федеральным законом от 1 мая 2007 г. N 65-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» исключены в качестве самостоятельного объекта технического регулирования «…процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации». В предмет Закона включены только «процессы, связанные с обязательными требованиями к продукции», т. е. только процессы, обеспечивающие безопасность продукции.
Изменение объектов технического регулирования объясняется необходимостью сближения объектов технического регулирования и их обозначение в национальном праве Российской Федерации и международных правовых актах. В качестве примера можно привести определение технического регламента в Соглашении по техническим барьерам в торговле ВТО от 15.04.1994. В нем содержится определение технического регламента, которое в своих основных чертах «заимствовано» Федеральным законом от 01.05.2007 N 65-ФЗ: это документ, в котором устанавливаются характеристики товара или связанные с ними процессы и методы производства, включая применимые административные положения, соблюдение которых является обязательным.
Закон не содержал и не содержит определения таких объектов технического регулирования, как «…процессы проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации». Между тем многие из названных процессов являются работами или услугами. Согласно Закону (п. 1 ст. 1) на процессы выполнения работ и услуг распространяются только добровольные требования, закрепляемые в национальных стандартах. Обязательные требования в технических регламентах на них устанавливаться не могут.
Поэтому существует юридическая неопределенность: какие из процессов следует относить к работам и услугам, на которые распространяются добровольные требования при их выполнении, и какие процессы являются объектом технического регулирования, на которые устанавливаются обязательные требования. В документе ВТО — Генеральном соглашении по торговле услугами (ГАТС) — не применяется понятие «работы», а используется общее понятие «услуги», которое охватывает и работы. В данном документе не применяются и понятия «технический регламент» и «стандарт», а применяется понятие «меры», под которым понимаются нормативные правовые акты по регулированию торговли услугами (законы и подзаконные акты). Таким образом, в соответствии с ГАТС на услуги, как и на продукцию, должны утверждаться не добровольные, а обязательные требования, если их оказание связано с гарантиями безопасности для потребителей.
В Российской Федерации в законодательных актах также предусматриваются обязательные требования к выполнению работ и оказанию услуг, а некоторые федеральные законы, принятые после вступления Закона в силу, предусматривают распространение на услуги и работы требований технических регламентов.
Таким образом, по вопросу установления обязательных требований к работам и услугам в действующем законодательстве Российской Федерации существует вполне очевидная коллизия.
В связи с изменением характера требований к работам и услугам не соответствуют нормам Закона ч. 1 ст. 215, ч. 1 ст. 217, ст. ст. 218, 219, ч. 1 ст. 236, ч. 1 ст. 248, ч. 1 ст. 263, ч. 1 ст. 264, ч. 1 ст. 266, ч. 1 ст. 269 УК РФ, предусматривающие уголовную ответственность, и ст. ст. 6.3, 6.14, 7.18, 8.1, 8.3, 8.15, ч. 3 ст. 8.21, ст. ст. 8.22, 8.23, 8.32, 9.1, 9.2, 9.3, 9.4, 9.11, 9.12, 10.10, 11.2, 11.5, 11.16, 11.20, 13.18, 14.4, ч. ч. 1, 2 ст. 19.19, ч. ч. 1, 3, 4, 5 ст. 20.4, ст. 20.14 КоАП РФ, предусматривающие административную ответственность за их нарушение.
Пункты 2 — 4 ст. 1 Закона определяют сферы, которые не относятся к объектам технического регулирования, хотя некоторые из них и являются сложными техническими объектами.
Нормы Закона не распространяются на требования к функционированию единой сети связи Российской Федерации и продукции, обеспечивающей целостность, устойчивость и безопасность указанной сети связи, использованию радиочастотного спектра. Вместе с тем согласно ст. 41 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ «О связи» средства связи, используемые в сети связи общего пользования, технологических сетях связи и сетях связи специального назначения, в случае их присоединения к сети связи общего пользования, являются объектами технического регулирования, в отношении которых требования безопасности устанавливаются техническими регламентами. К таковым относятся: средства связи, выполняющие функции систем коммутации, цифровых транспортных систем, систем управления и мониторинга, а также оборудование, используемое для учета объема оказанных услуг связи в сетях связи общего пользования; оконечное оборудование, которое может привести к нарушению функционирования сети связи общего пользования; средства связи технологических сетей связи и сетей связи специального назначения в части их присоединения к сетям связи общего пользования; радиоэлектронные средства связи; оборудование средств связи, в том числе программное обеспечение, обеспечивающее выполнение установленных действий при проведении оперативно-розыскных мероприятий.
Пунктом 3 ст. 1 Закона предусматривалось, что действие его норм не распространяется на:
— государственные образовательные стандарты;
— положения (стандарты) о бухгалтерском учете и правила (стандарты) аудиторской деятельности;
— стандарты эмиссии ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг.
Федеральный закон от 01.05.2007 N 65-ФЗ внес уточнения в п. 3 ст. 1 Закона. К числу объектов, на которые не распространяется действие Закона, отнесены «…социально-экономические, организационные, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные меры в области охраны труда…».
Указанные меры в области охраны труда, а также правила, процедуры и критерии, направленные на сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, устанавливаются государственными нормативными требованиями охраны труда в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (ст. 211 Трудового кодекса РФ). Они обязательны для соблюдения всеми юридическими и физическими лицами при осуществлении ими любых видов деятельности, в том числе при проектировании, строительстве (реконструкции) и эксплуатации объектов, конструировании машин, механизмов и другого оборудования, разработке технологических процессов, организации производства и труда.
Вместе с тем анализируемая новелла Федерального закона N 65-ФЗ от 01.05.2007 полностью не элиминировала технические мероприятия по охране труда из сферы технического регулирования. Иной вывод находился бы в грубом противоречии с тем фактом, что значительная часть мер в области охраны труда непосредственно связана с характером продукции и ее конструктивными особенностями.
Федеральный закон от 01.05.2007 N 65-ФЗ исключил из числа объектов технического регулирования «меры по предотвращению возникновения и распространения массовых инфекционных заболеваний человека, профилактике заболеваний человека, оказанию медицинской помощи».
Однако из числа названных мер, выведенных за пределы сферы технического регулирования, Федеральный закон от 01.05.2007 N 65-ФЗ предусматривает некоторые исключения.
К предмету регулирования Закона о техническом регулировании отнесены отношения, связанные с разработкой, применением и исполнением обязательных требований к продукции в медицинской сфере, в том числе лекарственным средствам, медицинской технике, пищевой продукции. Так, существует необходимость разработки технического регламента на лекарственные средства с учетом особенностей данного вида товара. При формировании технического регламента для лекарственных средств, в отличие от других товаров, должны быть совмещены требования к безопасности продукции и требования эффективности. Это и понятно. Концепции о риске для здоровья и терапевтической эффективности могут рассматриваться только во взаимосвязи.
Федеральным законом от 01.05.2007 N 65-ФЗ из числа объектов технического регулирования исключены также требования к охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов, водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха.
Думается, что указанные объекты обоснованно изъяты из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании». Почва, атмосферный воздух, водные объекты не являются результатом человеческой деятельности. Их характеристики безопасности определяются природно-климатическими, геологическими и иными факторами, действующими на соответствующей геотории (т. е. территории, акватории и аэротории) и часто не зависящими от человеческой деятельности. Вместе с тем известно, что на эти объекты влияет и человеческий фактор. Поэтому изъятия, приведенные в п. 4 ст. 1 Закона, не означают, что из сферы технического регулирования выведены все вопросы экологической безопасности.
С учетом отраслевой специфики в отечественной практике сложились во многом уникальные правовые подходы установления требований к безопасности почвы, атмосферного воздуха, водных объектов. Так, принципы обеспечения безопасности атмосферного воздуха отражены в Федеральном законе от 04.05.1999 N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», в Постановлении Правительства РФ от 02.03.2000 N 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него» (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.04.2007 N 229), в соответствии с которым технические нормативы выбросов для отдельных видов стационарных источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также для транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов, являющихся источниками загрязнения атмосферного воздуха, устанавливаются техническими регламентами.
Что касается таких объектов, как «водные объекты курортов», «водные объекты, отнесенные к местам туризма и массового отдыха», изъятых из сферы действия Федерального закона «О техническом регулировании», то здесь имеется неясность. Дело в том, что в действующем законодательстве не содержатся указанные понятия.
Водный кодекс РФ оперирует терминами «водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы», «водные объекты, используемые для рекреационных целей» (в том числе для отдыха, туризма, спорта и др.) (ст. 49 и др.).
Федеральный закон от 23.02.1995 N 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» также не содержит понятий, используемых Законом о техническом регулировании. Сказанное означает, что содержание объектов, изъятых из сферы действия Закона, нуждается в определении. Разграничение сфер применения законодательства об экологической безопасности и законодательства о техническом регулировании должно быть осуществлено на более четких основ аниях и, очевидно, в рамках природоохранного законодательства.
Законом от 01.05.2007 N 65-ФЗ уточнена сфера действия Закона «О техническом регулировании» и в части обязательных требований к процессам производства. Эти требования ограничены исключительно требованиями, обеспечивающими безопасность продукции. Такое ограничение соответствует положениям Соглашения (ВТО) по техническим барьерам в торговле, согласно которому объектами регулирования являются только такие технологии и методы, которые непосредственно обусловливают характеристики безопасности продукции.
Вместе с тем перечень процессов, подпадающих под действие Закона, существенно расширен. В его сферу включены процессы проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки (п. 1 ст. 1). В этом перечне процессов особо важное значение имеет проектирование. Это и вполне понятно, потому что через свойства продукции, закладываемые на стадии проектирования, воспроизводимые в производстве и поддерживаемые в эксплуатации, обеспечивается необходимый уровень безопасности в отношении жизни, здоровья человека и имущества, окружающей среды.
Уточнение сферы действия Закона обязывает исполнителей проводить оценку проекта, опытных образцов на предмет их соответствия требованиям технических регламентов. Необходимость такой оценки для отдельных видов продукции очевидна. Затраты на исправление недостатков продукции на стадиях производства, монтажа, наладки и тем более эксплуатации могут оказаться соизмеримыми с затратами на производство, не говоря уже о рисках, связанных с причинением вреда жизни или здоровью человека, имуществу, окружающей среде.
Уточнение сферы действия Закона нельзя считать завершенным. Оно будет продолжено. Так, во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 24 марта 2007 г. N СИ-П9-1332 и плана мероприятий по обеспечению безопасности полетов (разд. II, пункт 2, подп. 1) в настоящее время подготовлен новый проект Федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» в части исключения из сферы его регулирования деятельности в области авиации, предусмотренной воздушным законодательством Российской Федерации. Основная цель законопроекта — обеспечение осуществления технического регулирования отношений, связанных с разработкой, принятием, применением и исполнением обязательных требований к авиационной технике, аэродромами (за исключением зданий) и (или) к связанным с ними процессам (проектирования, производства и т. д.) в порядке, установленном Конвенцией о международной гражданской авиации (Чикагская конвенция 1944 г.), ее приложениями, руководствами, стандартами и рекомендуемой практикой, Соглашением о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства (Минск, 25 декабря 1991 г.).
Международные стандарты и рекомендуемая практика по летной годности разработаны Международной организацией гражданской авиации (ИКАО) и опубликованы в 1949 г. в качестве приложений 6 и 8 к Чикагской конвенции о международной авиации. Ведущие страны, являющиеся членами ИКАО, имеют свои национальные нормы летной годности. Наибольшим авторитетом среди зарубежных норм летной годности пользуются нормы США Federal Aviation Regular (FAR) и Великобритании British Civil Airworthiness Requirements (BCAR), разработка и постоянное совершенствование которых ведется с 30-х годов. В 80-х годах разработаны и введены в действие западноевропейские нормы летной годности Joint Airworthiness Requirements (JAR).
В США принято более 160 федеральных законов, предусматривающих обязательные требования к продукции и услугам, которые в своей совокупности составляют систему технического законодательства. В целом в этой системе насчитывается более 44000 нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования. Авиационные правила в систему этого законодательства не входят.
Федеральные авиационные правила США включают в себя: обязательные авиационные правила, устанавливающие минимальные государственные требования к летной годности и направленные на обеспечение безопасности полетов воздушных судов (FAR, части 23, 25, 27, 29 и т. д.); нормы (правила), регулирующие организацию и обеспечение эксплуатации технического обслуживания и ремонта ВС (FAR, части 43, 91, 121, 125, 127, 129, 135, 139, 145, 147 и т. д.). Нормативно-методические документы неправительственных международных организаций (ATA, MSG, AEA, IATA) также используются при создании, поставках и эксплуатации воздушных судов. Обязательная сертификация осуществляется уполномоченными органами — федеральной авиационной администрацией FAA (США), объединенной авиационной администрацией JAA (Европейский союз) и Авиационным регистром Межгосударственного авиационного комитета (Россия и страны СНГ), на которые возложены соответствующие функции. Требования к проведению обязательной сертификации и порядок ее проведения устанавливаются в США — правилами FAR-21, в странах Европейского союза — JAR-21, в России и странах СНГ — авиационными правилами АП-21, гармонизованными с FAR-21 и JAR-21.
Государственные органы формируют и контролируют выполнение круга требований, связанных преимущественно с безопасностью полетов. Неправительственные организации дополняют эти требования своими положениями, принятыми членами этих организаций (поставщиками, эксплуатантами) в интересах поддержания определенного технического уровня, конкурентоспособности и цен на авиационную технику при условии обязательного выполнения минимальных государственных требований по безопасности полетов.
В настоящее время действующая в сфере авиации России система технического регулирования соответствует международной практике и требованиям Чикагской конвенции 1944 года, ее приложениям, руководствам, стандартам и рекомендуемой практике, Соглашению о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства (Минск, 25 декабря 1991 г.), а также договорам в области авиационной деятельности с рядом иностранных государств. Федеральные авиационные правила России разработаны с учетом накопленного международного опыта сертификации авиационной техники, стандартов и рекомендаций ИКАО, гармонизированы с американскими и европейскими нормативными актами.
Таким образом, исключение из сферы действия Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ (в ред. от 1 мая 2007 г. N 65-ФЗ) «О техническом регулировании» отношений, связанных с деятельностью в области авиации на территории Российской Федерации, следует считать обоснованным.
— Круг источников законодательства о техническом регулировании широк. Какова правоотраслевая принадлежность содержащихся в нем норм?
— С точки зрения системы права и системы законодательства Закон о техническом регулировании, равно как и все другие примыкающие к нему правовые источники в сфере технического регулирования, следует относить к источникам административного законодательства, что и обосновано в литературе Л. К. Терещенко, Ю. А. Тихомировым, Т. Я. Хабриевой.
Закон регулирует: общественные отношения, связанные с разработкой и исполнением обязательных требований к продукции или к связанным с ней процессам; отношения стандартизации, подтверждения соответствия и аккредитации органов по сертификации; а также отношения государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.
Предметом законодательства о техническом регулировании являются также информационные отношения о нарушении требований технических регламентов, о технических регламентах и о документах по стандартизации. При этом Закон определяет права и обязанности участников регулируемых отношений, одной из сторон которых является уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.
Таким образом, в сфере технического регулирования формируется особая целостная система централизованного регулятивного воздействия, которая характеризуется властными приемами регулирования и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, спецификой санкций, способов их реализации, а также действием единых принципов, общих положений, образующих режим административно-правового регулирования в технической сфере.
Нормы, регулирующие широкий спектр отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ней процессам проектирования (изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскание), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказания услуг и регулирующие отношения в области оценки соответствия, содержатся во многих нормативных правовых актах комплексного регулирования и смежных актах.
Положения такого рода нормативных правовых актов (в том числе прямо или косвенно предусматривающих осуществление контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов) подлежат обязательному соблюдению и применению, но только в части, не противоречащей Закону (п. 2 ст. 4).
Объем новой правовой базы технического регулирования уже огромен, но имея в виду, что техническое регулирование непосредственно связано с развитием науки и техники, уровнем экономического развития страны, техническое законодательство имеет перспективу как содержательного развития, так и значительного увеличения по объему. Оно должно соответствовать уровню научно-технического развития страны, уровню материально-технической базы российской экономики и обеспечивать своевременный пересмотр норм технических регламентов в соответствии с ростом научных достижений и экономических показателей в стране.
— Как Вы можете охарактеризовать юридическое значение Федерального закона «О техническом регулировании»?
— Одним словом — это главный источник, в котором впервые закреплены исходные принципы и нормы, общие начала и «дух» современного технического регулирования. Его обоснованно называют «радикальным», «чрезвычайно важным», «революционным», «технической Конституцией» и т. д. Остановлюсь на этом подробнее.
Закон юридически закрепил основы проведения реформы всей системы разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ и оказания услуг, а также оценки и подтверждения соответствия. Его основная цель — обеспечение эффективности регулирующего воздействия государства и устранение необоснованных препятствий для деятельности экономических субъектов и механизмов с учетом необходимости соблюдения и защиты законных прав и интересов общества и государства.
С момента вступления Закона в силу, с 1 июля 2003 г., начался процесс модернизации всех элементов системы применения технических требований: разработки и принятия обязательных требований, процедур подтверждения соответствия, механизмов государственного контроля и надзора, систем аккредитации лиц, участвующих в процедурах подтверждения соответствия, и др.
До принятия Закона существовала нормативно-техническая база, содержавшая, по подсчетам специалистов, около 170000 документов, в их числе свыше 25000 государственных стандартов, а также отраслевых стандартов, норм и правил, методических материалов, указаний и т. п. Они включали в себя обязательные нормы по качеству исполнения различных видов продукции, в том числе с точки зрения ее безопасности для пользователя и окружающей среды, нормы и правила, обеспечивавшие единство и требуемую точность измерения физических величин и различных характеристик продукции, правила и способы сертификации продукции и др.
На правительственном уровне утверждались правила проведения уничтожения опасной продукции, правила проведения сертификации, регулировались вопросы организации государственного контроля, проведения экспертизы товаров, защиты потребительского рынка от проникновения опасных импортных товаров и т. д.
В среднем каждые 5 лет эти документы обновлялись с учетом прогресса науки, технологий и техники, но фрагментарно, нередко в результате «победы» определенных ведомственных интересов. Но начиная с 90-х годов XX века эта работа практически вообще прекратилась, что объективно вызвано распадом производственных цепочек межотраслевой кооперации и прекращением выпуска сложной продукции в наукоемких отраслях (таких как радиоэлектроника, станкостроение и др.). Попутно отмечу, что, по данным специалистов, средний срок обновления стандартов в России сегодня — 12 лет. В США этот срок составляет 5 лет, в Германии и Японии — 4 года. Соответственно, значительно уменьшилась востребованность в обновленных и новых стандартах. Но самое главное, они не затрагивали принципиальных положений сферы технического регулирования.
Вместо этого огромного нормативного массива ГОСТов, ОСТов, СНиПов, СанПиНов, ППБ и других ведомственных и правительственных актов, предусматривавших требования к продукции, Закон (гл. 2) устанавливает новую компактную, четкую и определенную систему нормативных правовых актов технического регулирования. Ее составляют:
— технические регламенты, содержащие все обязательные требования к безопасности продукции и связанным с ней процессам;
— стандарты (национальные, корпоративные) для добровольного применения, которые являются инструментом повышения качества и конкурентоспособности продукции;
— своды правил — документы в области стандартизации, в которых содержатся технические правила и (или) описание процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции и которые применяются на добровольной основе.
Законом (ст. 2) определена правовая форма технических регламентов. Они принимаются в форме федеральных законов и постановлений Правительства РФ (в экстренных случаях — указами Президента РФ (ст. 10) после специально предусмотренных Законом (п. п. 3, 4, 5 ст. 9) процедур общественного обсуждения, что в совокупности обеспечивает прозрачность и объективность установления требований к безопасности продукции или к связанным с ней процессам, обязательных для применения.
Законом установлены правила и формы подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов (гл. 4), а также необходимые механизмы контроля и надзора в процессе обращения товаров (гл. 6).
Закон направлен на:
— построение прозрачной системы обязательных технических требований к продукции или к связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации;
— устранение избыточных административных барьеров, включая неэффективные и затратные формы подтверждения соответствия;
— гармонизацию подходов к оценке безопасности продукции с международными требованиями;
— предотвращение вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов по производству и обращению продукции в большей мере, чем это требуется нормами Закона.
Как комплексный федеральный нормативный правовой акт, Закон устанавливает на основе Конституции Российской Федерации:
— порядок разработки, принятия, применения и исполнения общеобязательных государственных требований к продукции, процессам ее производства, эксплуатации (использования), хранения, перевозки, реализации и утилизации;
— порядок осуществления тех же процедур в отношении необязательных требований к указанным объектам, а также к работам и услугам;
— систему нормативных и рекомендательных актов, в которых закрепляются соответствующие требования к регулируемым объектам;
— порядок осуществления работ по стандартизации регулируемых объектов;
— порядок подтверждения соответствия регулируемых объектов обязательным или необязательным требованиям;
— порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением общеобязательных требований к регулируемым объектам;
— порядок сбора и предоставления информации и финансирования работ в регулируемой области.
Основное достоинство Закона — создание новой системы документов: обязательных технических регламентов, которые будут содержать только требования к безопасности, и национальных стандартов, перечень требований к качеству которых не ограничен.
Как федеральный нормативный правовой акт, кардинально изменивший всю систему технических требований, порядок их разработки и утверждения, осуществления государственного контроля и подтверждения соответствия требованиям обязательных и добровольных норм, Закон имеет приоритетное значение в вопросах технического регулирования, является базовым нормативным правовым актом в регулируемой сфере. Как указано в п. 2 ст. 4 Закона, все другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере технического регулирования должны соответствовать его нормам.
Кроме того, в Законе (ст. 47) подчеркивается необходимость приведения в соответствие с ним положений всех ранее принятых законодательных и иных нормативных правовых актов в данной сфере. До принятия Закона правовое регулирование в области разработки, принятия, исполнения и осуществления контроля соблюдения обязательных требований осуществлялось множеством федеральных законов и подзаконных нормативных актов: «О защите прав потребителей» (от 7 февраля 1992 г. N 2300-1); «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ); «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ); «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)» (от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ) и другие. Закон «О техническом регулировании» также заменил действие Законов «О сертификации продукции и услуг» (от 10 июня 1993 г. N 5151-1) и «О стандартизации» (от 10 июня 1993 г. N 5154-1). Надлежит внести изменения в ряд других законов.
Для организации исполнения Закона Правительство РФ приняло ряд Постановлений:
— об образовании Правительственной комиссии по техническому регулированию (от 1 марта 2005 г. N 97);
— о создании и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию (от 21 августа 2003 г. N 513 в редакции от 2 августа 2005 г. N 486);
— об утверждении Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии (от 17 июня 2004 г. N 294) и Правил финансирования за счет средств федерального бюджета расходов в области технического регулирования (от 15 декабря 2004 г. N 791) и другие;
— о федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию (от 15 августа 2003 г. N 500 в редакции от 2 декабря 2007 г. N 966);
— об опубликовании и размере платы за опубликование документов о разработке, обсуждении и экспертной оценке проектов технических регламентов, проектов законодательных, иных нормативных правовых документов в области технического регулирования (от 5 ноября 2003 г. N 673, в редакции от 11 января 2008 г. N 2).
Закон ориентирован на создание условий, максимально приближенных к тем, которые регулируют рынок в большинстве промышленно развитых стран, когда изготовитель обязательно должен следовать только техническим регламентам, а стандарты применяются добровольно — прежде всего для обеспечения кооперации и совместимости форматов производимой продукции и процессов в технологически сложных отраслях — связь, информатика, машиностроение и т. п.
Законом (п. 7 ст. 46) предусмотрен переходный период в семь лет с момента вступления Закона в силу, т. е. с 1 июля 2003 г. В течение этого срока полностью завершится переход к установлению обязательных требований только техническими регламентами, будет выстроена вся система технического регулирования на новой нормативной базе. Этот срок объективно обусловлен необходимостью создания новой для российского законодательства системы нормативных правовых актов — технических регламентов. По истечении семилетнего срока продолжается разработка технических регламентов в порядке, определенном Законом (п. 7.1 ст. 46).
— Есть ли специфика в понятийном аппарате законодательства о техническом регулировании, или оно использует категории административного, гражданского и других отраслей права?
— Закон внес целый ряд весьма существенных изменений в понятийный аппарат технического регулирования по сравнению со старым законодательством. Юридическое значение терминологических изменений состоит в том, что новые термины выражают новые основополагающие понятия, с помощью которых определяется новый порядок формирования обязательных требований, стандартизации, подтверждения соответствия, включая вопросы контроля (надзора), ответственности и санкций.
Поэтому понятия, установленные Законом, подлежат обязательному применению в нормотворческой и правоприменительной деятельности в сфере технического регулирования. Понятия и их определения, установленные в прежних нормативных актах Российской Федерации, а также в терминологических и других государственных стандартах, могут применяться до вступления в силу соответствующих технических регламентов и только если они служат целям, предусмотренным в п. 1 ст. 46, и не предусмотрены в ст. 2 Закона. В интересах правильного понимания юридического значения Закона поясним суть его базовых понятий.
Не только новым, но и базовым понятием Закона является понятие «техническое регулирование». Оно содержится в названии Закона и является юридическим фундаментом, на котором базируется вся принципиально новая система правового регулирования отношений при установлении, применении и исполнении обязательных и добровольных требований к объектам регулирования.
Несмотря на то что термин «техническое регулирование» чисто внешне воспринимается как термин, имеющий отношение к технике, организации производства и определению порядка обращения с орудиями и средствами производства, в действительности это совсем не так. Понятие «техническое регулирование» имеет социальный характер и сугубо юридическое содержание. Оно означает «правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование в области оценки соответствия (ст. 2).
Таким образом, понятие «техническое регулирование» олицетворяет не только новый подход, но и новую оценку технического регулирования в обществе, определяет его новое место в общем механизме правового регулирования.
Принципиально новым является понятие «технический регламент» — «документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или межправительственным соглашением, заключенным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям или связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации)» (ст. 2).
Изложенное означает, что не включенные в технические регламенты требования к продукции или к связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения не могут носить обязательный характер (п. 3 ст. 7).
Понятие «безопасность» также относится к числу новых и базовых понятий Закона. В контексте Закона понятием «безопасность» охватывается следующий перечень объектов государственной защиты: продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (ст. 2). В Законе в понятии «безопасность» дан исчерпывающий перечень объектов.
Безопасность продукции и процессов — это «состояние, при котором отсутствует недопустимый риск, связанный с причинением вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений» (ст. 2).
В определении понятия «безопасность», хотя особо и выделяются граждане как, очевидно, основные потребители продукции, безопасность которой гарантируется государством, но употребляется также и понятие «физические лица». Этим понятием охватываются как граждане, так и лица без гражданства и иностранные лица, которым в равной мере обеспечиваются государственные гарантии безопасности продукции и процессов.
Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие разные виды безопасности продукции и процессов (п. 1 ст. 6, ст. 7). В связи с тем что риск причинения вреда зависит не только от объективных факторов — безопасность продукции и процессов, но и от субъективных факторов — поведения потребителя при использовании продукции и осуществлении процессов, государство, устанавливая требования по безопасности, гарантирует минимально допустимую степень риска.
Терминам, ранее употреблявшимся в законодательстве, дана новая трактовка. Так, стандартизация определяется как «деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг» (ст. 2).
В данном определении установлены два принципа, которым должна соответствовать новая система стандартизации. С одной стороны, это многократность использования, с другой — стандарты, даже если они и являются национальными, перестают быть обязательными для хозяйствующих субъектов.
В связи с изменением содержания понятия «стандартизация» сам термин «государственный стандарт» Законом не предусмотрен и таким образом выведен из обращения. Закон использует новый термин «национальный стандарт» — «стандарт, утвержденный национальным органом Российской Федерации по стандартизации» и «международный стандарт» — стандарт, принятый международной организацией (ст. 2). Национальные стандарты применяются на добровольной основе. Применение национального стандарта подтверждается знаком соответствия национальному стандарту (п. 2 ст. 15). Международные стандарты применяются как основа разработки национальных стандартов (ст. 12).
Актуальной является трактовка понятия «оценка соответствия» — «прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту» (ст. 2). Закон определяет, что оценка соответствия может проводиться в самых различных формах, в том числе путем государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и др., причем этот перечень не является исчерпывающим (п. 3 ст. 7).
Понятие «декларация о соответствии» (ст. 2), с учетом содержания ст. 24 Закона, означает документ, принимаемый заявителем и «удостоверяющий соответствие выпускаемой в обращение продукции требованиям технических регламентов» (ст. 2). Закон не устанавливает признаков, отличающих декларацию соответствия от другого документа о соответствии — сертификата соответствия.
В Законе введено новое понятие «знак обращения на рынке» — «обозначение, служащее для информирования потребителей о соответствии выпускаемой в обращение продукции требованиям технических регламентов» (ст. 2). Этот знак «не является специальным защищенным знаком и наносится в информационных целях» (п. 1 ст. 27). Закон не говорит об обязательности нанесения такого знака.
Закон придает новое значение понятию «знак соответствия» — «обозначение, служащее для информирования потребителей о соответствии объекта сертификации требованиям системы добровольной сертификации или национальному стандарту» (ст. 2). Применение знака соответствия национальному стандарту осуществляется на добровольной основе (п. 2 ст. 22).
Понятие «государственный контроль (надзор)», в контексте ст. ст. 32 и 33 Закона, означает «проверку выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований технических регламентов к продукции или к связанным с ней процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации и принятие мер по результатам проверки» (ст. 2).
В соответствии с п. 1 ст. 1 Закона понятием «государственный контроль (надзор)» не охватываются разработка, принятие, применение и исполнение на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскание), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг.
Вместе с тем в Законе не все понятия расшифрованы надлежащим образом, что делает не совсем ясным содержание некоторых положений Закона и может повлечь неоднозначную трактовку их применения. В частности, желательно было бы дать определение таким терминам, как «лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя» (ст. 24), «заявитель» (ст. ст. 25, 28), «обращение продукции», «надзор за соблюдением требований технических регламентов» (ст. 32), «стадия обращения продукции» (ст. 33), «выдача предписания» (ст. 34), «приобретатель» (ст. 38) и др. Эти термины не определены действующим законодательством и имеют принципиальное значение для правоприменительной практики в сфере технического регулирования.
Отметим также, что небесспорными являются определения некоторых терминов, данные в ст. 2 Закона. Например, в определении понятия «продукция» использованы все признаки, содержащиеся в определении этого понятия в ст. 136 Гражданского кодекса Российской Федерации. Вместе с тем определение «продукция» в Законе дополнено новым признаком — «дальнейшее использование в хозяйственных и иных целях». Насколько обоснованно такое дополнение?
Иное, еще более широкое определение термина «продукция» содержится в ГОСТ Р ИСО 900-2001, которое включает в себя также услуги и информацию. В соответствии со ст. 128 Гражданского кодекса Российской Федерации, услуги и информация являются самостоятельными объектами гражданского права.
Точно так же определение понятий «безопасность», «безопасность продукции» расходится с определением безопасности, которое содержится в ряде нормативных правовых актов: в Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности», п. 1 ст. 83 Воздушного кодекса Российской Федерации от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ, ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», в п. 3 Положения о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. N 324, и др.
Несогласованность терминологии, использованной в Законе и иных законодательных актах, в том числе в Гражданском кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовном кодексе Российской Федерации, ведет к невозможности адекватной реализации норм Закона и наступления юридической ответственности за нарушение обязательных требований к продукции.
— Как Вы можете охарактеризовать концепцию структуры Федерального закона «О техническом регулировании»?
— Закон имеет компактную структуру, включающую 10 глав и 48 содержательно емких статей. Нормативный правовой материал отражает порядок и процедуры установления, исполнения и контроля обязательных технических требований, что соответствует основополагающим принципам реформы сферы технического регулирования.
Глава 1. «Общие положения» — методологически самая важная. Она дает возможность до ознакомления с видовым разнообразием общественных отношений в сфере технического регулирования получить целостное представление об их законодательной трактовке. В ней зафиксирован современный подход к пониманию сферы действия Закона. Его предмет — это исключительно отношения, связанные с:
— разработкой, принятием, применением и исполнением обязательных требований к продукции и связанным с требованиями к ней процессам;
— разработкой, принятием, применением и исполнением добровольных требований к продукции, связанным с ней процессам, а также выполнением работ и оказанием услуг;
— подтверждением соответствия обязательным и добровольным требованиям;
— осуществлением государственного контроля над соблюдением обязательных требований.
Предмет Закона охватывает также права и обязанности участников регулируемых им отношений.
В главе определен объем законодательства Российской Федерации о техническом регулировании и установлены правовые принципы технического регулирования.
В главе представлены все основные понятия, являющиеся фундаментом нового правового регулирования отношений при установлении, применении и исполнении обязательных и добровольных требований к объектам технического регулирования.
Глава 2. «Технические регламенты» — наиболее важный структурный элемент Закона. В ней содержится самое существенное нововведение — порядок, процедуры и правовые формы установления обязательных технических требований.
Обязательные требования к продукции или к связанным с ней процессам могут устанавливаться только техническими регламентами. В главе определены назначение и исчерпывающий перечень целей, для достижения которых должны приниматься технические регламенты, т. о. принятие технических регламентов в иных целях запрещено, установлены виды технических регламентов и их правовые формы, порядок их разработки и принятия, который является принципиально новым для российской нормотворческой практики. В процедуре принятия технических регламентов обязательным является требование их публичного обсуждения и опубликования для всеобщего сведения.
Глава 3. «Стандартизация» также является существенной правовой новеллой в сфере технического регулирования. Стандарты отнесены к разряду добровольно применяемых документов. В связи с этим определены новые цели и принципы стандартизации, новая схема организации стандартизации и новые нормативные документы по стандартизации. Из Закона следует, что разработка национальных стандартов, которая была исключительной функцией государства (и, соответственно, финансировалась им), перестает быть таковой.
Закон не определяет правовой статус национального органа по стандартизации: является ли он государственным или частным. Правовой статус органа, уполномоченного на исполнение функций национального органа по стандартизации, определяет Правительство Российской Федерации (п. 2 ст. 14 Закона).
Глава 4. «Подтверждение соответствия» является наиболее рамочной. Основная цель подтверждения соответствия установлена в его определении (ст. 2). Цели этого процесса, перечисленные в главе (ст. 18), относятся скорее к целям принятия самого Закона.
Подтверждение соответствия может быть обязательным и добровольным. Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в виде добровольной сертификации. Обязательное подтверждение соответствия — в форме принятия декларации о соответствии или обязательной сертификации. В свою очередь, добровольное подтверждение соответствия — в форме получения сертификата соответствия на объекты, прошедшие добровольную сертификацию, либо применения знака соответствия, если его применение предусмотрено соответствующей системой добровольной сертификации (п. 1 ст. 21).
Обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента. Форма и схемы обязательного подтверждения соответствия устанавливаются техническим регламентом (п. п. 2, 3 ст. 23).
В главе определяются схемы декларирования соответствия (п. 1 ст. 24). Вопрос о соотношении форм подтверждения соответствия в главе оставлен открытым. Определение круга заявителей в случае обязательной сертификации Закон относит к компетенции соответствующих технических регламентов (п. 1 ст. 24).
Продукция, соответствие которой требованиям технических регламентов надлежащим образом подтверждено, маркируется знаком обращения на рынке, изображение которого устанавливается Правительством Российской Федерации (п. 1 ст. 27).
Глава 5. «Аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)», состоящая из одной статьи 31, весьма расплывчато определяет порядок аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров). Фактически в главе установлены только цели аккредитации (п. 1 ст. 31) и общие принципы (п. 2 ст. 31). Сам порядок аккредитации будет определяться Правительством Российской Федерации. Перечень органов по аккредитации будет также определяться Правительством Российской Федерации. Правовой статус указанных органов в Законе не определен: не ясно, будут они государственными или негосударственными.
Глава 6. «Государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов» устанавливает норму, согласно которой такой контроль осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственные им уполномоченные государственные учреждения в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 1 ст. 32).
Однако в явной форме в главе не указываются государственные органы, уполномоченные на осуществление контроля соблюдения требований технических регламентов, не указано, будет ли обладать контрольными функциями федеральный орган по техническому регулированию. Важно подчеркнуть, что в обязанность органов государственного контроля (надзора) включена обязанность проводить разъяснительную работу по применению законодательства о техническом регулировании и информировать о существующих технических регламентах, а также соблюдать порядок осуществления контрольных мероприятий, установленный законодательством Российской Федерации (п. 2 ст. 34).
В главе также указывается, что должностные лица и органы государственного контроля за ненадлежащее исполнение своих обязанностей и за противоправные действия (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 1 ст. 35).
Глава 7. «Информация о нарушении требований технических регламентов и отзыв продукции» содержит нормы об ответственности за нарушение требований технических регламентов, за неисполнение предписаний и решений органа государственного контроля (надзора) и за другие правонарушения в сфере технического регулирования, а также нормы, регламентирующие процедуры действий различных субъектов в случае обнаружения несоответствия продукции или связанных с требованиями к ней процессов требованиям технических регламентов.
Подробно прописано, кто и кому должен передавать информацию о том, что продукция, выпущенная в обращение, не соответствует требованиям технических регламентов. Изготовитель, исполнитель, продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя, обязаны сообщить об этом в органы государственного контроля (надзора). Продавец, исполнитель, лицо, выполняющие функции иностранного производителя, обязаны довести такую информацию до сведения изготовителя. Любое другое лицо, которому известно о несоответствии выпущенной в обращение продукции требованиям технических регламентов, имеет право направить информацию об этом в орган государственного контроля.
В главе определены обязанности каждой из сторон в случае получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов (ст. 38). Орган государственного контроля при подтверждении информации о несоответствии продукции обязательным требованиям выдает предписание о разработке программы мероприятий по предотвращению вреда, оказывает содействие в реализации такой программы и контролирует ее выполнение.
В случае если соответствующая программа мер не разработана или не выполнена, орган государственного контроля вправе обратиться в суд с иском о принудительном отзыве продукции. Если суд удовлетворит такой иск, но ответчик не выполнит решения, то истец вправе сам совершить эти действия за счет ответчика с взысканием с него необходимых расходов.
Таким образом, с точки зрения компонентной полноты механизм возникновения юридической ответственности за несоответствие продукции требованиям технических регламентов в главе 7 Закона прописан вполне детально.
Глава 8. «Информация о технических регламентах и документах по стандартизации» устанавливает требование опубликования национальных стандартов и общероссийских классификаторов, их перечней, а также соответствующих изменений и дополнений; создание федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов. Установление порядка опубликования информации о документах по стандартизации, порядка создания и ведения федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов, а также правил пользования им Закон относит к компетенции Правительства Российской Федерации (п. 2 ст. 43, п. 1 ст. 44).
Глава 9. «Финансирование в области технического регулирования» устанавливает исчерпывающий перечень объектов финансирования из средств федерального бюджета. Порядок финансирования поручено разработать Правительству Российской Федерации (п. 2 ст. 45).
Глава 10. «Заключительные и переходные положения» завершает текст Закона. В главе назван переходным период до принятия в полном объеме всех предусмотренных «программой разработки» технических регламентов (хотя согласно п. 7 ст. 46 переходный период продлится семь лет, т. е. до 1 июля 2010 г., разработка технических регламентов продолжится и по его истечении (п. 7.1 ст. 46)). В главе содержатся положения по нормативному регулированию переходного периода, а также перечень основных нормативных правовых актов, признанных утратившими силу.
Таково содержание Закона. Анализ его положений дает возможность не только получить представление о характере технического регулирования одного из важнейших проявлений современной государственно-управленческой деятельности по обеспечению безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, но и оценить содержание Закона с позиций его дальнейшего совершенствования.
/»Административное право», 2008, N 4/
— Для своей практической реализации Закон «О техническом регулировании» нуждался и, очевидно, нуждается в оснащении подзаконными актами. Что Вы можете сказать по этому вопросу?
— Федеральный закон «О техническом регулировании» с самого начала вступления в силу нуждался и нуждается в оснащении подзаконными нормативными правовыми актами и документами методического характера. В первоочередном порядке требовалось принятие значительного числа постановлений Правительства Российской Федерации, без которых реальное действие Закона было невозможно. Уже в 2003/2004 гг. было принято 8 постановлений Правительства Российской Федерации. Они определили:
— порядок создания и деятельности экспертных комиссий по техническому регулированию;
— процедуры опубликования уведомлений по проектам технических регламентов и национальных стандартов, самих проектов технических регламентов и заключений экспертных комиссий по техническому регулированию;
— порядок создания, ведения и опубликования общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации;
— порядок создания и функционирования федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов и единой информационной системы по техническому регулированию;
— порядок регистрации систем добровольной сертификации.
Оснащение Закона подзаконными нормативными правовыми актами оказалось недостаточным для запуска механизма разработки технических регламентов. Законом предусмотрено, что Правительство Российской Федерации разрабатывает предложения об обеспечении соответствия технического регулирования интересам национальной экономики, уровню развития материально-технической базы и уровню научно-технического развития, а также международным нормам и правилам. С этой целью Правительством Российской Федерации утверждается Программа разработки технических регламентов, которая должна ежегодно уточняться и опубликовываться (п. 12 ст. 7). В Программу входят только те технические регламенты, которые полностью или частично разрабатываются за счет федерального бюджета.
Распоряжением Правительства РФ от 6 ноября 2004 г. N 1421-р (в редакции распоряжения Правительства РФ от 28 декабря 2007 г. N 1930-р) утверждена Программа разработки технических регламентов (далее — Программа). В Программу включены (разд. I) первоочередные технические регламенты (17), предусмотренные Законом (п. 1 ст. 9), (разд. II) технические регламенты (24), включенные в Программу на основании предложений от федеральных органов исполнительной власти, ответственных за их разработку.
Распоряжением Правительства РФ от 23 ноября 2004 г. N 1511-р (в ред. от 8 ноября 2005 г. N 1889-р) установлен Порядок организации и осуществления работ по ежегодному уточнению Программы разработки технических регламентов.
Полномочиями по контролю и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и организаций по выполнению Программы наделено Министерство промышленности и энергетики (ныне — Министерство промышленности и торговли) (п. 2 распоряжения Правительства Российской Федерации от 06.11.2004 N 1421-р). Минпромторг России обязан осуществлять анализ поступающих от федеральных органов исполнительной власти, юридических и физических лиц предложений по уточнению Программы и формировать на их основе сводные предложения и вносить их в установленном порядке в Правительство Российской Федерации (п. б — распоряжения Правительства Российской Федерации от 23.11.2004 N 1511-р «О реализации Программы разработки технических регламентов»). В целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и организаций по выполнению Программы Министерством промышленности и энергетики Российской Федерации был издан Приказ от 12.04.2006 N 79 «Об утверждении Методических рекомендаций по формированию и уточнению Программы разработки технических регламентов». Методические рекомендации установили принципы разработки предложений по формированию и уточнению Программы, их анализа, отбора и формирования проекта уточнений Программы.
С учетом международных документов по техническому регулированию, отечественного и зарубежного опыта избраны следующие подходы по формированию и ежегодному уточнению Программы:
— государственная поддержка подготовки технических регламентов;
— включение в Программу технических регламентов, соответствующих следующим критериям:
являются системообразующими в различных сферах деятельности;
регулируют социально значимые сферы производства или группы продукции;
охватывают сферы деятельности, в которых необходимо исключить дублирование инструментов государственного регулирования, в первую очередь лицензирование;
обеспечивают выполнение международных обязательств РФ.
Согласно Закону (п. 2 ст. 9) разработчиком технических регламентов может быть любое лицо. Таким образом, разработка технических регламентов в рамках государственной Программы дополняется инициативной разработкой технических регламентов.
В настоящее время в соответствии с процедурами, предусмотренными Законом (гл. 2), опубликована информация о разработке технических регламентов коммерческими организациями, отраслевыми ассоциациями и союзами, научно-исследовательскими институтами, государственными структурами и другими творческими коллективами.
Предусмотренная Законом цель максимального расширения круга разработчиков технических регламентов реализуется. Заинтересованные субъекты проявляют высокую активность в инициативной разработке технических регламентов, что является подтверждением того, что реформа технического регулирования позитивно воспринимается и поддерживается бизнес-структурами.
В соответствии с п. 4 ст. 9 Закона разработчик обязан проводить публичное обсуждение проекта технического регламента. Форма проведения публичных обсуждений Законом не определена. В Законе говорится об опубликовании уведомления о разработке проекта технического регламента, о предоставлении проекта заинтересованным лицам, о сборе разработчиком письменных замечаний по проекту и т. д. Эти формы обсуждения проектов технических регламентов дополняются практикой широких общественных обсуждений проектов технических регламентов, проводимых Государственной Думой РФ и Минпромэнерго России — федеральным органом по техническому регулированию, с участием Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
В целях совершенствования правового и методического обеспечения реализации Федерального закона «О техническом регулировании» необходимо развитие и дополнение правовой базы его применения, включая создание правовой основы для последующего применения технических регламентов. Необходимы следующие нормативные правовые акты.
В части реализации положений гл. 2 Закона необходимо внести в нормативные акты изменения, учитывающие процедуру разработки и принятия технических регламентов:
— в нормативные правовые акты, определяющие процедуру разработки и принятия федеральных законов с учетом требований, предъявляемых к разработке и принятию технических регламентов в форме федерального закона, определенных Законом «О техническом регулировании»;
— в Регламент Государственной Думы РФ в части уточнения общего порядка разработки и принятия федеральных законов с учетом требований ст. ст. 7 и 9 Закона «О техническом регулировании»;
— в п. 60 Регламента Правительства РФ в части наделения федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию полномочиями по проведению обязательной экспертизы проектов нормативных правовых актов, касающихся сферы технического регулирования.
Для реализации положений гл. 3 Закона о стандартизации необходимы:
— проект федерального закона о вопросах функционирования системы стандартизации, отражающий многоплановый характер задач национальной стандартизации, а также многообразие форм их реализации и необходимости четкой координации действий различных заинтересованных сторон как федеральных органов исполнительной власти, так и хозяйствующих субъектов.
Исходя из единства целей и задач технического регулирования, а также создания единой системы технических регламентов, охватывающих все потенциально опасные объекты, подпадающие под действие Закона «О техническом регулировании», необходимо оперативно вносить соответствующие изменения в законодательство с учетом принятых технических регламентов. Нормативные правовые акты должны приводиться в соответствие с техническими регламентами в части:
— изменения функций федеральных органов исполнительной власти;
— исключения описаний в других актах методов оценки соответствия;
— введения отсылочных норм на Закон «О техническом регулировании» или на принятый технический регламент;
— установления терминологического соответствия с Законом «О техническом регулировании».
Проекты нормативных правовых актов Российской Федерации и проекты нормативных документов федеральных органов исполнительной власти о внесении соответствующих изменений в законодательство должны готовиться с учетом требований ст. 46 Федерального закона «О техническом регулировании» и быть максимально приближены к сроку введения в действие соответствующих технических регламентов.
— После принятия достаточного числа технических регламентов наиболее важными станут вопросы практики применения Закона. Как Вы полагаете, сейчас юридически обеспечено эффективное действие технических регламентов?
— За прошедшие более пяти лет в рамках Закона приняты только три технических регламента, из них один в форме Федерального закона (от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ «Технический регламент на молоко и молочную продукцию») и два в форме Постановления Правительства Российской Федерации (специальный технический регламент «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ» утвержден Постановлением Правительства РФ от 12 октября 2005 г. N 609, технический регламент «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту» утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2008 г. N 118).
Впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов, которые в принципе все должны быть утверждены до 1 января 2010 г., требования к продукции или к связанным с ней процессам, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, могут применяться. Однако Закон (п. 1 ст. 46) предусматривает, что применение таких документов возможно только в целях:
— защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;
— охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
— предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
Это касается всех норм Закона, включая понятия, нормы организационного характера, различные процедуры, права и обязанности участников соответствующих отношений. В п. 2 ст. 4 Закона особо обращено внимание на положения упомянутых актов, касающихся прямо или косвенно осуществления контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.
Это означает, что при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований, установленных ранее принятыми федеральными законами, иными нормативными актами Российской Федерации, а также документами федеральных органов исполнительной власти, необходимо руководствоваться предусмотренными Законом (гл. 6) порядком осуществления госконтроля, новыми объектами госконтроля, среди которых нет работ и услуг, содержанием технических регламентов (ст. 7), стадией жизненного цикла продукции, на которой может осуществляться госконтроль, новыми правами и обязанностями органов госконтроля, а также иными нормами именно Закона.
Если технические регламенты не будут приняты в течение установленного срока, т. е. до 1 января 2010 г., то нормативные правовые акты и нормативные документы, содержащие обязательные требования безопасности к продукции и процессам производства, должны прекратить свое действие (п. 7 ст. 46 Закона).
В силу принципиальной новизны Закона практически все законодательные и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, в части, касающейся сферы действия Закона, в той или иной степени противоречат его положениям. Поэтому применение того или иного ранее принятого акта должно сопровождаться анализом на предмет его соответствия Закону и в случае необходимости — его изменением и дополнением.
Корректировка существующей нормативно-технической базы до принятия технических регламентов допустима путем принятия нормативных правовых актов Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, с соблюдением процедур, обеспечивающих публичность их разработки и принятия, установленных для технических регламентов и национальных стандартов и в целях, предусмотренных п. 1 ст. 46 Закона.
Необходимо обеспечить полную легализацию документов актуализированной нормативной базы по аналогии с Директивой Евросоюза 98/34/ЕС, в соответствии с которой считаются действующими и подлежащими применению в отношении субъектов предпринимательской деятельности только те национальные акты технического регулирования, которые прошли специальную процедуру нотификации в Еврокомиссии.
В российском варианте — это процедура регистрации соответствующих актов в специальном реестре и опубликование документа в открытом доступе. Распространение документов обязательного применения должно обеспечиваться за счет средств государственного бюджета без дополнительных затрат со стороны предпринимателей.
Принятие технических регламентов в «массовой» форме постановлений Правительства Российской Федерации в условиях, когда еще значительная часть федеральных законов противоречит Закону, особенно обязывает законодателя ускорить законодательную деятельность по приведению законодательных актов в соответствие с Законом.
Закону противоречат некоторые нормы ГК РФ, УК РФ, КоАП РФ, ГСК РФ и др. кодексов и многих федеральных законов: о защите прав потребителей, об основах туристической деятельности, о качестве и безопасности пищевых продуктов, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения; о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; о промышленной безопасности, о транспортной безопасности, о безопасности и т. д. Отставание в этом деле приводит к ситуации, когда реформа технического регулирования осуществляется как «реформа на бумаге», т. к. постановления Правительства РФ, как уже было отмечено, не могут противоречить федеральным законам.
В Законе четко и недвусмысленно должны быть разграничены властные полномочия, которыми наделяются соответствующие органы исполнительной власти, и платная деятельность в сфере подтверждения соответствия, которой указанным органам заниматься не дозволяется. Различного рода надзорные процедуры, особенно имеющие разрешительный характер, не могут быть предметом коммерциализации, вульгарно понимаемого «разгосударствления».
Надлежит уточнить ряд существенных понятий, в частности касающихся оценки соответствия, в том числе определения понятия «органы по аккредитации». В связи с введением этого понятия необходимо продолжить детальный анализ возможных последствий с целью предотвращения коммерциализации государственных функций, создания монопольных структур и коррупционных схем на основе сращивания бизнеса и властных структур.
По мнению специалистов, в России отсутствует собственная система независимой аккредитации, признанная международным сообществом. Ее отсутствие вынуждает участников рынка и тех, кто только планирует выход за рубеж, прибегать к услугам зарубежных систем, таких как Ллойд, ТЮФ и т. д. Это создает организационные проблемы, ведет к значительным издержкам. Появляются благоприятные условия для промышленного шпионажа в отношении отечественной продукции. Отсутствие национальной системы независимой аккредитации передает в руки зарубежных организаций инструмент запрета выхода нашей продукции на международный рынок.
Заслуживает изучения как положительный, так и отрицательный зарубежный опыт передачи прав текущего технического надзора саморегулируемым организациям — отраслевым объединениям с условием обязательного членства для осуществления соответствующего вида деятельности, несущим солидарную ответственность за причинение вреда и законодательно наделенных механизмами принуждения членов профессионального сообщества к повышению уровня безопасности продукции и процессов производства. Права государственного надзора при этом ограничиваются случаями расследования аварий и причинения вреда, а также фактом участия в деятельности саморегулируемых организаций.
Помимо этого до вступления в силу технического регламента полномочия по выпуску «сводов правил», а также национальных стандартов передаются федеральным органам исполнительной власти. С учетом сложившейся практики это создает возможность дополнительного стимулирования малого и среднего бизнеса к проведению соответствия требованиям технических регламентов в форме добровольной сертификации, оплачиваемой по договору в размере, устанавливаемом органом по сертификации, так как на основании Закона (п. 2 ст. 21) орган по сертификации может сам устанавливать стоимость своих работ.
Следующий момент, который надо учитывать, — это действие стандартов, инструкций и правил в сфере охраны труда. Они исключены из сферы действия Закона (п. 3 ст. 1). Но процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки и утилизации (в отношении которых техническими регламентами устанавливаются требования безопасности) создают риски причинения вреда непосредственно людям, участвующим в этих процессах. И следовательно, возникает необходимость в инвентаризации обязательных требований, обеспечивающих безопасность людей, и установлении стандартов и правил в области охраны труда строго в соответствии с техническими регламентами. Федеральные органы исполнительной власти обязаны и вправе внести соответствующие изменения в свои нормативные документы, что является одним из важных стимулов в разработке технических регламентов.
Помимо собственно принятия технических регламентов, на сегодняшний день еще ряд положений Закона не применялся на практике, а следовательно, остается нереализованным. Так, пока не нашли практического применения нормы, связанные с отзывом товаров. С одной стороны, было бы логично, что внедрение столь жесткого механизма ответственности сопровождалось бы сокращением обязательных требований, но это пока не происходит из-за задержки с принятием технических регламентов. С другой стороны, наличие подобной «мертвой» нормы создает возможности для сохранения жестких требований к продукции и избыточно жестких механизмов «дорыночного» контроля (обязательной сертификации) под предлогом недостаточной защищенности интересов потребителей.
Другой блок положений Закона, не нашедших массового практического применения, связан с развитием систем добровольной сертификации. Это объясняется тем, что реальная потребность в развитии подобных систем возникнет только с сокращением обязательных требований и уходом государства из сферы контроля качества продукции. Так что развитие добровольной сертификации объективно тормозится задержкой перехода к системе технических регламентов.
Нельзя считать окончательно решенным вопрос о создании национального органа по аккредитации в области оценки соответствия. В процессе разработки и принятия Закона неоднократно подчеркивалась целесообразность создания негосударственного органа по аккредитации. Сейчас эти функции выполняет Ростехрегулирование в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.06.2004 N 294. Этот орган наделен функциями государственного контроля (надзора) и функциями органа аккредитации, что создает опасность коллизии публичных и частных интересов.
Таким образом, в настоящее время необходимо продолжить планомерный анализ и контроль исполнения требований Закона, в том числе пресечение практики его нарушений, а также скорейшее принятие первоочередных регламентов, перечень которых приведен в п. 1 ст. 9 Закона. Помощь в этой работе призван оказывать и настоящий комментарий.
— Есть ли в настоящее время какая-нибудь судебная практика по разрешению споров в сфере технического регулирования?
Уважение к закону воспитывают суды. Как и в других сферах правоприменительной деятельности, в сфере технического регулирования они осуществляют судебный контроль над правильным применением Закона органами технического регулирования, а также над соответствием Закону нормативных правовых актов, касающихся требований к продукции или к связанным с ней процессам. Поэтому правоприменителям при разрешении соответствующих вопросов в сфере технического регулирования следует обращаться не только к положениям Закона и подзаконным нормативным правовым актам, но и к решениям федеральных судов по спорным вопросам применения отдельных статей Закона.
Суды считают нарушения комментируемого Закона существенными правонарушениями.
На сегодняшний день имеется определенная судебная практика, касающаяся правильного понимания предмета Закона и применения его отдельных положений. Споры о применении Закона являлись предметом рассмотрения Верховного Суда РФ.
В качестве примера приведем Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18 апреля 2007 г. Дело N 5-Г07-14 по кассационному представлению прокурора г. Москвы на решение Московского городского суда от 26 декабря 2006 г., которым отказано в удовлетворении заявлений о признании недействующими п. 2 Постановления правительства Москвы от 28 декабря 2004 г. N 952-ПП «Об утверждении экологических требований к качеству моторного топлива при его обороте в городе Москве» и приложения N 3 к нему.
Разграничивая предметы регулирования Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании» и Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Судебная коллегия вынесла следующее Определение:
«Проанализировав вышеприведенные положения, суд пришел к правильному выводу о том, что специальным техническим регламентом «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ» установлены технические характеристики моторного топлива, использование которого автомобильной техникой соответствующих экологических классов, указанной в данном регламенте, обеспечивает выполнение требований по уровню выбросов. Приложение N 3 к специальному техническому регламенту содержит перечень показателей, при которых автомобильная техника соответствующих экологических классов обеспечивает надежную работу двигателей этой техники и норму выбросов, предъявляемых этим техническим регламентом.
При этом суд обоснованно указал, что в отличие от специального технического регламента оспариваемым Постановлением Правительства Москвы утверждены экологические показатели отдельных компонентов моторного топлива, которые влияют на загрязнение окружающей среды при их использовании (хранении, реализации, а также заправке автомобильной техники независимо от ее вида и экологического класса).
На момент издания Постановления Правительства Москвы от 28 декабря 2004 г. N 952-ПП не существовало специального технического регламента, устанавливающего требования к моторному топливу в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», положениями статей 2 и 12 которого предусмотрено, что обязательные для исполнения требования к продукции могут устанавливаться только техническими регламентами, добровольные к применению требования устанавливаются национальными стандартами.
Судом было установлено, что в Правительство Российской Федерации в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2004 г. N 1421-р (в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 29 мая 2006 г. N 781-р) внесен на рассмотрение проект специального технического регламента по моторному топливу, который содержит требования к показателям качества моторного топлива, сроки введения требований к производству соответствующего класса и непосредственные требования к моторному топливу.
Согласно п. 2 ст. 2 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ) законодательство субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха вправе предусматривать введение дополнительных экологических требований охраны атмосферного воздуха.
Пунктом 6 ст. 15 данного Федерального закона предусмотрено, что органы исполнительной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут вводить ограничения использования нефтепродуктов и других видов топлива, сжигание которых приводит к загрязнению атмосферного воздуха на соответствующей территории, а также стимулировать производство и применение экологически безопасных видов топлива и других энергоносителей.
В преамбуле оспариваемого Постановления Правительства г. Москвы указано, что в связи со сложной экологической ситуацией, сложившейся на примагистральных территориях города Москвы в результате негативного воздействия автомобильного транспорта, проблема снижения загрязнения атмосферного воздуха приобрела первостепенное значение.
В связи с этим, правительство г. Москвы, реализуя полномочия, предоставленные ему указанными выше положениями Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», и утвердило оспариваемым Постановлением требования к качеству моторного топлива с улучшенными экологическими характеристиками для реализации на территории города Москвы в целях снижения загрязнения атмосферного воздуха и улучшения экологической обстановки в городе Москве в интересах жителей города и обеспечения их права на благоприятную окружающую среду.
Судебная коллегия Верховного Суда РФ довод кассационного представления о том, что суд при вынесении решения должен был руководствоваться положениями Федерального закона «О техническом регулировании», которому должны соответствовать иные федеральные законы, в том числе и Федеральный закон «Об атмосферном воздухе», обоснованно признала несостоятельным.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в Определении от 3 февраля 2000 г. N 22-О по запросу Питкярантского городского суда Республики Карелия о проверке конституционности статьи 26 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», противоречия между специальными федеральными законами, регулирующими сходные отношения, должны устраняться в процессе правоприменения, так как Конституцией Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае — федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу ст. 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой.
Таким образом, то, какой закон в каждом конкретном случае подлежит применению, вправе самостоятельно решать суды общей юрисдикции.
При этом суд обязан руководствоваться положениями закона, принятого позже.
Федеральный закон «Об атмосферном воздухе» действует в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, т. е. более поздней редакции по сравнению с Федеральным законом «О техническом регулировании», действовавшим в редакции Федерального закона от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ .
Таким образом, не применять положения Федерального закона «Об атмосферном воздухе» в данном случае у суда не было оснований.
Пунктом 1 ст. 32 Закона определены субъекты государственного контроля (надзора) в сфере технического регулирования: федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ по вопросам их ведения и подведомственные им учреждения.
В отношении государственных учреждений существует неопределенность: как должно осуществляться наделение государственных учреждений и тем более негосударственных организаций функцией государственного контроля над соблюдением требований технических регламентов? Этот вопрос был неоднократно предметом судебного рассмотрения, и в решениях судов, на мой взгляд, нашла отражение правильная позиция.
Например, в Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 14.08.2007 N А19-1440/07-Ф02-5456/07 по делу N А19-1440/07 указано, что «проверка соблюдения требований технических регламентов, предъявляемых к объекту, а также оценка рисков вероятности причинения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью окружающих осуществляется уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением технических регламентов органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, подведомственными им государственными учреждениями.
Иркутский государственный технический университет, выдавший заключение по результатам обследования спорного объекта, не является уполномоченным государственным органом на проведение государственного контроля; представленная в материалы дела копия выданной данной организации лицензии свидетельствует лишь о том, что университет вправе осуществлять проектирование зданий и сооружений в соответствии с государственными стандартами. Аналогичные указания содержатся и в иных решениях — Постановлении от 23.01.2008 ФАС Восточно-Сибирского округа N А19-8412/07-Ф02-9899/07 по делу N А19-8412/07, Постановлении от 12.02.2008 ФАС Восточно-Сибирского округа N А78-4792/07-Ф02-57/08 по делу N А78/4792/07 и др.
В указанных решениях сформулирован обоснованный вывод о том, что наделение подведомственных учреждений и организаций полномочиями по государственному контролю (надзору) должно происходить путем принятия соответствующего нормативного правового акта. При этом следует точно определять, какие именно полномочия возложены на подведомственные учреждения и организации. Объем полномочий определяется как нормативными правовыми актами Российской Федерации, так и уставами соответствующих учреждений и организаций. «Государственные органы могут осуществлять мероприятия по контролю и надзору и наделяться полномочиями только в том объеме, который необходим для проверки требований, установленных техническими регламентами» (Постановление ФАС Центрального округа от 05.04.2004 N А09-6517/03-13).
В соответствии с п. 2 ст. 34 Закона органы государственного контроля (надзора) при проведении мероприятий по государственному контролю (надзору) за соблюдением требований технических регламентов обязаны «соблюдать коммерческую тайну и иную охраняемую законом тайну». Пунктом 1 ст. 13 Федерального закона от 29.07.2004 N 98-ФЗ «О коммерческой тайне» также предусмотрено, что государственные органы обязаны создать условия, обеспечивающие охрану конфиденциальности информации, предоставленной им юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.
В этой связи интерес представляет Постановление ФАС Московского округа от 28.08.2006 N КА-А40/7952-06 по делу N А40-33199/05-145-294. ЗАО «Трансбункер-Находка» обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконными действий (бездействия) Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) по выдаче ЗАО «ЭКСПО» Разрешения на применение технических устройств от 23.10.2003 N РРС 02-10168, а разрешение — недействительным, полагая, что выдача разрешения на применение N РРС 02-10168 от 23.10.2003 позволяет производителю — ЗАО «ЭКСПО» распространять промышленно опасную продукцию, а также что непринятие мер по прекращению такой незаконной деятельности влечет нарушение прав на ведение нормальной предпринимательской деятельности, безопасное использование имущества организации, создает угрозу причинения вреда окружающей среде, имуществу организации, жизни и здоровью работников организации, а также представляет потенциальную опасность для неопределенного круга лиц, использующих или намеревающихся использовать такое оборудование.
Из содержания приобщенных к материалам дела писем от 30.12.2004 N 998 и от 27.12.2004 N 924 следует, что ЗАО «Трансбункер-Находка» просит Ростехнадзор предоставить техническую документацию на техническое устройство УАСМ-15.
Руководствуясь п. 2 ст. 34 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О техническом регулировании» и п. 1 ст. 13 Федерального закона от 29.07.2004 N 98-ФЗ «О коммерческой тайне», Арбитражный суд г. Москвы пришел к законному и обоснованному выводу о том, что непредставление Ростехнадзором запрашиваемой ЗАО «Трансбункер-Находка» информации соответствует действующему законодательству.
Статья 41 Закона предусматривает, что орган по сертификации и должностное лицо органа по сертификации, нарушившие правила выполнения работ по сертификации, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. В частности, административная ответственность за нарушение правил выполнения работ по сертификации установлена КоАП РФ (ч. 2 ст. 19.19).
Суды признают необоснованной выдачу сертификата соответствия при нарушении работ по сертификации. Например, ООО «Орган по сертификации продукции и услуг «Качество и безопасность «Красвет» было привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 19.19 КоАП РФ, с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 20000 рублей. Правонарушение выразилось в необоснованной выдаче сертификатов соответствия на рыбную продукцию. ФАС Красноярского края в процессе рассмотрения дела установил, что процедура проведения сертификации и исследования по показателям безопасности проводились не по полной установленной программе, а потому признал выдачу сертификата незаконной.
Правоприменителям следует руководствоваться имеющимися разъяснениями судов о порядке применения норм Закона. Например, разъяснения о применении документов, устанавливающих обязательные требования к продукции, работам, услугам до введения в действие технических регламентов, содержатся в: Постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 08.01.2004, дело N А33-7925/03-С6-Ф02-4539/03-С1; Постановлении ФАС Северо-Кавказского округа от 06.10.2004, дело N Ф08-4658/2004-1769А; Постановлении ФАС Центрального округа от 26.08.2004, дело N А62-425/2004 и др.
В соответствии с Конституцией РФ (п. р ст. 71) вопросы технического регулирования находятся в сфере исключительного ведения Российской Федерации. Закон (ч. 1 ст. 4) не предоставляет субъектам РФ каких-либо полномочий по принятию нормативных правовых актов в сфере технического регулирования. Равным образом и Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не наделяет субъекты РФ полномочиями в сфере технического регулирования.
Необходимость соблюдения данных положений Закона неоднократно подтверждалась Верховным Судом РФ.
В этой связи следует обратить внимание на определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ о признании противоречащими Федеральному закону «О техническом регулировании» и недействующими нормативных правовых актов субъектов РФ, касающихся сферы технического регулирования.
Например, в Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 18.10.2006 по делу N 63-Г06-43 о признании недействующими Постановлений главы администрации Ненецкого автономного округа «Об утверждении территориальных строительных норм Ненецкого автономного округа по энергопотреблению и теплозащите жилых и общественных зданий» N 882 от 13 декабря 2001 г. N 745 (в редакции от 23 декабря 2002 г.), «Об утверждении территориальных строительных норм Ненецкого автономного округа по энергопотреблению и теплозащите жилых и общественных зданий» (ТСН-23-333-2002 НАО) указано, что судом обоснованно применены положения Федерального закона «О техническом регулировании» N 184-ФЗ от 27.12.2002, в ст. 1 которого определена сфера действия Закона. При этом в ч. 3 ст. 1 ФЗ «О техническом регулировании» прямо указано, что действие настоящего Федерального закона не распространяется на государственные образовательные стандарты, положения (стандарты) о бухгалтерском учете и правила (стандарты) аудиторской деятельности, стандарты эмиссии ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг.
Таким образом, действие вышеназванного Закона распространяется на все иные стандарты, включая стандарты по проектированию и строительству. Очевидно, акты субъектов Российской Федерации, которые устанавливают требования безопасности (обязательные или добровольные) в отношении объектов технического регулирования, не могут признаваться законными и действующими, поскольку в соответствии с Законом субъекты Российской Федерации не наделены полномочиями по принятию таких актов.
