ПОЛИТИЧЕСКАЯ РЕКЛАМА: ЦЕЛИ И СРЕДСТВА (К ПРОБЛЕМЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ)
П. А. ДЮДИНА
Дюдина П. А., адвокат, аспирант кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
Характерной особенностью современного периода развития российского общества является интенсивное преобразование информационной сферы. Оно обусловлено не только широким внедрением в жизнь современных средств связи, вычислительной техники, систем телекоммуникации, но и политическими и социально-экономическими преобразованиями, интеграцией России в мировое сообщество. Вследствие этого печатные площади и эфирное время стали одним из популярнейших и наиболее дорогостоящих товаров, поскольку фактически средства массовой информации представляют собой легальный инструмент воздействия на общественное мнение в любых областях социальной жизни. В настоящее время возможность воздействия на общественное мнение со стороны противоборствующих политических сил приобретает первостепенное значение. Власть и политики претендуют на прессу, а сама пресса претендует на власть. Именно как метод воздействия на политические предпочтения граждан информация и средства ее доведения важны в контексте сопоставления со свободой выборов. Ведь выборы по Конституции также есть способ осуществления государственной власти. Осуществление предвыборной агитации, в первую очередь через средства массовой информации, безусловно, является одним из самых важных и действенных инструментов политической предвыборной борьбы. В отличие от стран со сложившимися политическими традициями, где предпочтения электората давно уже разделены в определенных и относительно стабильных пропорциях между ведущими партиями, в России идеологические пристрастия избирателей еще только формируются и весьма подвержены влиянию различного рода политических технологий предвыборной агитации. Вместе с тем вследствие интенсивного развития в России экономики рыночного типа в настоящее время наблюдается и активное развитие известных двигателей торговли — рекламного бизнеса, разного рода PR — и промоушн-компаний, деятельность которых направлена на популяризацию той или иной продукции у конечного потребителя с целью более выгодной, по сравнению с аналогичной, реализации ее на рынке. В таких условиях активно развивается и заслуживает отдельного внимания такая форма предвыборной агитации, как политическая реклама. Данное явление интересно прежде всего потому, что находится на стыке двух наиболее перспективных в современном социуме видов деятельности — политики и коммерции. Как следствие, политической рекламе присущи определенные свойства и той и другой, анализ их соотношения и взаимодействия позволит уяснить саму суть данного явления. Определение политической рекламы как таковое отсутствует в законодательстве Российской Федерации. Единственное упоминание о ней содержится в Законе «О рекламе» от 13 марта 2006 г. <1>, где лишь в ст. 2 указано, что действие данного Закона не распространяется на политическую рекламу, в том числе предвыборную агитацию. Таким образом, будучи упомянутой лишь раз, политическая реклама отождествляется с предвыборной агитацией, причем, исходя из смысла данной нормы, политическая реклама есть категория общая, а предвыборная агитация рассматривается как разновидность политической рекламы. То есть в контексте Закона «О рекламе» любая предвыборная агитация есть политическая реклама, однако не любая политическая реклама обязательно является предвыборной агитацией. ——————————— <1> Федеральный закон от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ (в ред. от 12 апреля 2007 г.) «О рекламе» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 12. Ст. 1232.
В этой связи имеют место ряд коллизий, возникающих из-за того, что уникальность упоминания этого термина именно применительно к избирательному процессу фактически придает ему статус только избирательного термина. Иными словами, предвыборная агитация есть разновидность политической рекламы, однако ни определения самой политической рекламы, ни упоминания других ее разновидностей Закон не содержит. Согласно норме, закрепленной в ч. 4 ст. 48 Федерального закона 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», кандидат, избирательное объединение, инициативная группа по проведению референдума самостоятельно определяют содержание, формы и методы своей агитации, самостоятельно проводят ее, а также вправе в установленном законодательством порядке привлекать для ее проведения иных лиц. Это же положение дублируют и два других Закона — «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. и «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. В соответствии с Законами формами и методами предвыборной агитации являются: — призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них); — выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель; — описание возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов; — распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями; — распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей; — деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов. Возможность самостоятельно определять форму и характер своей агитации через средства массовой информации открывает простор для фактически искусственного «вздувания» рейтинга в рамках формально равных квот печатных площадей и эфирного времени, предоставляемого для агитации. Тем самым избирательная кампания часто превращается из состязания политических программ и личных достоинств кандидатов, чем по идее она должна являться, в творческий конкурс PR-технологий и рекламных технологий. Причем избирателям здесь отводится роль не зрителей, оценивающих предлагаемые политические программы, а, скорее, испытуемых, против своей воли вынужденных участвовать в подобных PR-экспериментах. Такая ситуация полностью искажает саму идею предвыборной агитации, подменяя ее спецэффектами телеэфира, в результате чего электорат вынужден наблюдать не соревнование в убедительности и благонадежности политических программ кандидатов, а, скорее, соревнование вложенных в рекламу бюджетов. Эта ситуация, впрочем, неудивительна, ибо при таком «общедозволительном» для кандидатов и партий правовом установлении о формировании своих агитационных программ в СМИ приходится предвидеть, что последние будут использовать весь спектр возможностей, пусть и имеющих формально малое отношение к собственно агитации. Однако, как известно, коммерческие успехи той или иной партии не должны оказывать влияния на ее возможности в процессе политической конкуренции, все партии и кандидаты, независимо от размеров их активов и фондов, должны иметь равные права и равный доступ ко всем средствам и методам политической борьбы. В данном случае приходится признать, что фактическое и теоретическое отождествление политической рекламы с предвыборной агитацией косвенно препятствует реализации принципа равенства кандидатов. С введением в терминологию избирательного процесса определения политической рекламы можно было бы установить и определенные ее квоты в рамках агитационной кампании, как это сделано в настоящее время в отношении совместных агитационных мероприятий и размещаемых в СМИ на бесплатной и платной основе иных агитационных материалов. Однако вместо этого уже несколько предвыборных кампаний подряд в графиках размещения предвыборных агитационных материалов, составляемых средствами массовой информации по результатам жеребьевок по распределению эфирного времени, индивидуальные предвыборные агитационные материалы кандидата или партии именуются «предвыборный агитационный материал». При этом в графе «Форма агитационного материала» обычно значится «Ролик». По сути, данная запись означает, что в эфире в это время будет идти политическая реклама, однако это скрыто за безликой и юридически бессмысленной формулировкой. Это, в свою очередь, приводит к ряду негативных последствий, кажущихся на первый взгляд незначительными. В частности, при распределении времени на теле — и радиоканалах средств массовой информации эфирная сетка зачастую выстраивается таким образом, что у каждого кандидата или партии, претендующих на размещение такого ролика, оказывается в результате жеребьевки отрезок времени хронометражем, скажем, 1 минута и более. Во-первых, изготовление рекламного ролика такого хронометража достаточно дорого. При этом не следует забывать, что кроме хронометража у любого теле — и радиоканала существует ряд незыблемых требований к эфирному материалу по уровню шумов, громкости, звуковому и видеоряду, носителю с записью материала, тайм-кодам и т. д. Неисполнение заказчиком при изготовлении материалов этих требований просто не позволит поставить материал в эфир, следствием чего может послужить невосполнимая утрата партией или кандидатом бесценного предвыборного эфирного времени. Вместе с тем нужно отметить, что организации телерадиовещания, не опубликовавшие расценок на изготовление и монтирование аудио — или видеороликов одновременно с расценками на эфир, не имеют права ни изготавливать, ни монтировать, ни каким-либо образом переделывать уже изготовленный заказчиком материал (даже снизить уровень шума). Кроме того, существует и другая проблема, связанная с большим хронометражем рекламного по своей сути материала, — плохая воспринимаемость аудиторией. Поскольку предвыборная агитация на теле — и радиоканалах должна в соответствии с законом даваться непрерывными блоками, без смешения с какой-либо рекламой или передачами, то обыкновенно такие блоки рассчитаны на 3 — 5, а иногда и все 10 минут и включают в себя соответственно агитационные материалы нескольких партий, идущие в эфире друг за другом. Рекламный ролик одного и того же содержания, переданный в эфир несколько раз за час, как известно, и так способен вызывать достаточное раздражение у зрителя или слушателя. Если же этот ролик еще и политический по содержанию и хронометраж его превышает одну минуту, это почти наверняка означает потерю аудитории на данном канале, а в перспективе — растущее неприятие и недоверие аудитории к политической рекламе в целом. Очевидно, что данная ситуация вредна для всех участников агитационного процесса — средства массовой информации теряют аудиторию и рейтинги, кандидаты и политические партии теряют финансы, возможности и доверие, голоса электората. Наиболее же важно то, что косвенно такая ситуация провоцирует политический абсентеизм в массах — спектр настроений электората по отношению к политической рекламе негативен — от безразличия до резкого неприятия, раздражения, которые в итоге переносятся и на кандидатов, и на сам процесс выборов. Таким образом, неумелое, поверхностное регулирование политического рекламирования в рамках избирательного процесса влияет на успех и эффективность всей системы в целом. Пренебрежение к техническим мелочам информационного освещения выборов в конечном счете среди прочего привело к тому, что уже на протяжении нескольких лет рейтинги самых успешных телерадиоканалов в период предвыборной агитации стремительно падают, снижается их потребляемость населением, которое в этот период начинает отдавать предпочтение менее популярным, но не распространяющим агитацию каналам. Такая ситуация лишь на первый и самый поверхностный взгляд угрожает только эфирным рейтингам телерадиоканалов и сулит потерю аудитории, убытки организациям телерадиовещания. Главная угроза неприятия электоратом агитации в тех ее формах, которые существуют в настоящее время, заключена в том, что в обществе с каждой новой предвыборной кампанией усиливается безразличие и недоверие к агитации и, как следствие, к институту выборов в целом. Вместе с тем очевидно, что наличие правового термина и определенного ряда требований, отделяющих политическую рекламу от агитации, оказало бы положительное влияние на разрешение указанных проблем. При всех названных проблемах, связанных с отсутствием в законодательстве определения политической рекламы, фактически она присутствует в жизни современного российского общества, активно используется в борьбе за электорат, да и сам термин понятен большинству граждан. Также очевидно, что политическая реклама широко используется в том числе и вне избирательного процесса. Как пример можно привести положение Федерального закона от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» <2>, в котором говорится, что политическая партия вправе «свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи» (п. «а» ст. 26). Также политическая партия вправе осуществлять информационную, рекламную, издательскую и полиграфическую деятельность для пропаганды своих взглядов, целей, задач и обнародования результатов своей деятельности. Разумеется, политические партии активно используют эти права, причем не только в период избирательных кампаний, и в качестве метода информирования о своей деятельности нередко выбирают именно рекламу. Так же, кстати, поступают и отдельные лица, которые впоследствии могут стать зарегистрированными кандидатами. По сути, и те и другие на законных основаниях осуществляют именно политическую рекламу, информируя общественность о своих политических взглядах, программах, предпочтениях и т. п. ——————————— <2> Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ «О политических партиях» // Собрание законодательства РФ. 2001. N 29. Ст. 2950.
Таким образом, политическая реклама является одним из действенных инструментов реализации важнейших конституционных принципов современного демократического государства — свободы мысли, слова, свободы выражения мнений, закрепленных в ст. 29 Конституции РФ. Тем не менее, как уже было отмечено, ни в Федеральном законе «О рекламе», ни в нормативных актах, регулирующих деятельность политических партий, не содержится определения политической рекламы и формально политическая реклама существует в правовом поле лишь как предвыборная агитация. Следовательно, в ситуации, когда некая политическая партия или гражданин в процессе своей обыденной деятельности дает рекламу в средства массовой информации с целью информирования граждан о своей политической программе и взглядах, возникает вопрос о том, как оценивать действия этой партии или гражданина с точки зрения права. Условия отсутствия правового регулирования и четких определений дают основания для произвольной трактовки таких действий в каждом отдельном случае, дают возможность предполагать у субъекта цель привлечения электората, которая может и отсутствовать в конкретной ситуации. Де-юре действия граждан, политических общественных объединений, подпадающие под признаки предвыборной агитации и совершаемые со дня официального назначения выборов до регистрации кандидатов, осуществляются в нарушение законов о выборах. Проведение подобной агитации является, например, основанием для отказа в регистрации кандидата. Таким образом, формально осуществляя свою обычную деятельность, политическая партия или гражданин могут быть лишены возможности быть зарегистрированными в качестве предвыборного объединения или кандидата, подпав под действие данной нормы и фактически нарушив содержащееся в ней правило проведения предвыборной агитации, хотя умысла на проведение агитации может и не быть. Таким образом, фактическое отсутствие правовых норм, регулирующих политическую рекламу и пределы ее применения, имеет следствием нарушение положений ст. 29 Конституции РФ, посвященной важнейшим правам человека — свободе слова и мысли, свободе выражения мнений и убеждений, в том числе и политических. Все изложенные проблемы, связанные с отсутствием правового регулирования политической рекламы, указывают на очевидную необходимость закрепления термина «политическая реклама» в легальном определении, не связанном рамками избирательного права. В этой связи, однако, тоже существует несколько противоречивых точек зрения относительно того, как, в какой форме и в каких именно нормативных актах устанавливать правила политического рекламирования. Вероятно, при ответе на данные вопросы важно в первую очередь дать само определение, чтобы потом, исходя из его смысла, выстраивать концепцию смежных норм. В качестве примера попытки дать определение политической рекламы можно привести проект Этического кодекса политической рекламы (далее — Кодекс) <3>, в котором таких определений содержится даже два. ——————————— <3> Этический кодекс политической рекламы (проект). Реклама: Законодательные и нормативные акты. Судебная практика и судебные прецеденты. Международные правила и обычаи делового оборота / Авт.-сост. В. А. Абрамов. 40-е изд., перераб. и доп. М.: Ось-89, 2007. Проект разработан в рамках реализации Декларации «Об этике рекламы политической деятельности», принятой на заседании Общественного совета по рекламе 22 сентября 1999 г. С текстом Декларации и проекта Кодекса можно ознакомиться на сайте Общественного совета по рекламе: http://www. a-z. ru/assoc/osr/.
Согласно преамбуле данного документа, «в Кодексе отражается современное понимание сущности политической рекламы как средства обмена информацией между субъектами политической деятельности и обществом». Такое определение, безусловно, верно именно ввиду его предельной широты и неконкретности. В действительности сущностью и основной целью политической рекламы, как и любой другой, является донесение информации, которому при этом вряд ли стоит приписывать качества обмена информацией. Реклама представляет собой одностороннее информирование заинтересованными субъектами неограниченного круга лиц и не предполагает обратного получения информации. Однако главным по сути в данном определении является отождествление рекламы с информированием. Второе определение политической рекламы, содержащееся в Кодексе, звучит как «распространение в средствах массовых коммуникаций сведений об участниках политического процесса (субъектах политической деятельности), признаваемых в качестве рекламы федеральным законодательством, с целью формирования общественного мнения в пользу участников политического процесса (субъектов политической деятельности)». Такое определение, увы, также нельзя признать действенным по ряду причин. Во-первых, оно не самостоятельно и в ряде положений отталкивается и трактуется в зависимости от формулировок, которые должны содержаться в иных источниках. Например, нераскрытой остается формулировка «сведения, признаваемые в качестве рекламы федеральным законодательством». Если обратиться к единственному Федеральному закону «О рекламе», из которого согласно ст. 4 на сегодняшний день состоит законодательство Российской Федерации о рекламе, то в нем определение рекламы не содержит термина «сведения». Согласно ст. 3 данного Закона рекламой является информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке. Здесь же дано определение социальной рекламы как информации, распространенной любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованной неопределенному кругу лиц и направленной на достижение благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов государства. То есть ни в том, ни в другом определении Закона не упомянуто о каких-либо сведениях либо о признаках, по которым такие сведения могут быть признаны рекламой. Кроме того, между Федеральным законом и Кодексом обнаруживается еще одно очевидное противоречие формулировок — если первый определяет рекламу как информацию, то второй исходит из того, что политическая реклама есть процесс распространения информации, или процесс информирования. Позицию, изложенную в Кодексе, нельзя считать практически оправданной, поскольку общемировая теория и практика в области рекламы исходят из понимания рекламы именно как определенного вида информации, а не процесса ее распространения. Во всех приведенных определениях различных видов рекламы есть и нечто общее, что очень важно для понимания рекламы вообще и политической рекламы в частности. Чтобы признать некую информацию рекламой, необходимо обнаружить у нее такое свойство, как ясно определенная целевая направленность. Цель рекламы всегда — привлечение внимания не ограниченного заранее круга лиц к объекту рекламирования. Объектом рекламирования могут в зависимости от вида рекламы (коммерческая, социальная либо политическая) выступать товары и услуги, благотворительная и общественно-полезная деятельность и связанные с ней мероприятия, а также политические идеи, взгляды, воззрения, программы и убеждения. В случае с первыми двумя объектами рекламирования можно заранее определить круг субъектов, заинтересованных в рекламе, и характер ресурсов, привлекаемых для рекламирования. Если реклама коммерческая, ее заказчиком и лицом, заинтересованным в привлечении внимания к объекту, является некий предприниматель, изготовитель товара или лицо, оказывающее услуги, которое в состоянии потратить часть средств от реализации данных товаров или услуг на рекламу как на метод дальнейшего более успешного продвижения их на рынке. В социальной рекламе напрямую заинтересовано государство, такая реклама обеспечена с точки зрения закона определенными квотами и льготами по размещению (ч. 3 ст. 10 ФЗ «О рекламе»). Иными словами, можно заключить, что в отличие от коммерческой социальная реклама использует для своего существования не экономический, а не менее действенный на сегодняшний день административный ресурс. По сравнению с первыми двумя видами политическая реклама, по сути, лишена гарантий своего существования. Статья Конституции, декларирующая свободу слова и выражения мнений для граждан и их объединений, не обеспечена на сегодняшний день гарантиями в виде законодательного закрепления свода норм о политической рекламе. Из всего изложенного с очевидностью следует, что политическая реклама — гораздо более серьезный и заслуживающий внимания инструмент воздействия на общественное сознание, чем принято полагать, и недооценка этого инструмента приводит к достаточно серьезным коллизиям на уровне реализации конституционных принципов. Для их устранения в правовом закреплении нуждается не только сам термин «политическая реклама», но и развернутая концепция норм в соответствующем Федеральном законе «О политической рекламе». Только такой подход позволит использовать политическую рекламу как самостоятельный, не связанный рамками избирательного либо информационного права институт демократического государства, метод реализации гражданами и общественными объединениями своих конституционных прав на свободное выражение мнений, убеждений и свободу слова.
