(Кузнецов С. Л.) («Административное право», 2010, N 1)
ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО — ЧТО ЭТО ТАКОЕ?
С. Л. КУЗНЕЦОВ
Кузнецов С. Л., кандидат исторических наук.
Концепция e-government. «Электронное правительство» во всем мире. Программа «Электронная Россия». Цели и задачи программы «Электронная Россия».
Последнее время все больше стали говорить об электронном правительстве. Однако пока далеко не все четко представляют себе, о чем идет речь, что такое электронное правительство, хотя этот термин стал использоваться уже давно, с начала XXI века. Концепция e-government, в переводе на русский «электронное правительство», появилась на Западе в конце 1990-х годов как идея широкого внедрения современных информационных, компьютерных технологий в работу государственных структур с целью повышения эффективности и прозрачности работы государственного аппарата. Эта концепция сопровождалась другой — идеей сервисно-ориентированного государства, то есть государства как организации, предоставляющей услуги своим гражданам. Для решения этих задач во всем мире стали появляться соответствующие целевые программы: e-Europe, e-Austria, Indonesia National e-Strategy и т. п. Электронное правительство подразумевает эффективное использование новых технологий, и в первую очередь сети Интернет, для улучшения взаимоотношении и развития связей между государственными службами и гражданами. Сегодня Википедия (всемирная интернет-энциклопедия) определяет электронное правительство как «способ предоставления информации и оказания уже сформировавшегося набора государственных услуг гражданам, бизнесу, другим ветвям государственной власти и государственным чиновникам, при котором личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано и максимально возможно используются информационные технологии <1>. ——————————— <1> http://ru. wikipeclia. org/wiki/
Концепция электронного правительства включает электронное взаимодействие на самых разных уровнях. Это взаимоотношения между государственными службами и гражданами (G2C — government-to-citizen); между государством и частными компаниями (G2B — government-to-business); государственными организациями и их сотрудниками (G2E — government-to-employee); а также между различными государственными органами и уровнями государственного управления (G2G — government-to-government). Совершенствование всех этих взаимоотношений обеспечивает гораздо более эффективную работу государственного аппарата и, как следствие, ускорение экономического развития. Получив возможность доступа к государственным услугам по Интернету, граждане и компании избавляются от необходимости ехать через весь город в нужное им государственное учреждение и стоять там в очереди в неудобное для себя время. Вместо этого люди могут оперативно и просто решить вопрос, требующий взаимодействия с государственными органами, по Интернету 24 часа в сутки 7 дней в неделю. С помощью различных интерактивных служб граждане и предприниматели могут заходить на государственные веб-узлы и заполнять многочисленные формы, записываться на прием, искать работу и т. п. Другие службы, осуществляющие обработку операций, позволяют приобретать лицензии и разрешения, подавать налоговые декларации и заявки на получение социальных льгот <2>. ——————————— <2> См.: Бюллетень Microsoft N 19. Реализация проектов электронного правительства. Мировой и отечественный опыт. http:// www. microsoft. com/ Rus/ Government/ newsletters/ issue19/ default. mspx.
Степень внедрения электронного правительства считается важным показателем уровня развития каждой страны и периодически измеряется экспертами ООН, составляющими специальный рейтинг — E-government Readiness Index <3>. ——————————— <3> http://www. unpen. org/egovl
В рамках этой мировой тенденции в начале XXI века в нашей стране также была разработана Целевая программа «Электронная Россия», принятая Постановлением Правительства РФ от 28.01.2002 N 65 «О Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 годы)». Данная Целевая программа несколько раз редактировалась (в 2004, 2006, 2009 годах). Рассмотрим действующую в настоящее время редакцию Программы, утвержденную Постановлением Правительства РФ от 10.09.2009 N 721. Главной целью Программы было «создание инфраструктуры электронного правительства, обеспечивающей доступ к информации о деятельности и услугах органов государственной власти в электронном виде, межведомственное электронное взаимодействие и единый государственный контроль результативности деятельности органов государственной власти, что позволит снизить уровень административной нагрузки на организации и граждан». В задачи Программы входило: — проектирование инфраструктуры электронного правительства; — создание технологической платформы инфраструктуры электронного правительства на базе единого национального оператора инфраструктуры электронного правительства; — создание функциональных элементов инфраструктуры электронного правительства; — развитие внутриведомственного и межведомственного информационного взаимодействия, обеспечение интеграции государственных информационных систем на базе технологической платформы инфраструктуры электронного правительства; — создание единой государственной системы контроля результативности деятельности органов государственной власти по обеспечению социально-экономического развития Российской Федерации на базе технологической платформы инфраструктуры электронного правительства; — организационное и методическое обеспечение формирования инфраструктуры электронного правительства. Программа предусматривала: — создание в федеральных органах исполнительной власти пунктов доступа к системе межведомственного документооборота (то есть то, на что направлено и утвержденное недавним Постановлением Правительства РФ от 22.09.2009 Положение о системе межведомственного электронного документооборота); — создание автоматизированных рабочих мест, обеспечивающих доступ к системе электронного документооборота в Администрации Президента Российской Федерации и Аппарате Правительства Российской Федерации; — организацию межведомственного доступа к государственным информационным ресурсам. Проблема в том, что те или иные информационные системы к началу XXI века существовали практически в каждом ведомстве. Но накопленной информацией могли пользоваться только сотрудники данного учреждения, а другим ведомствам приходилось направлять запросы в бумажной форме, что очень сильно замедляет работу: если при прямом доступе к системе необходимая информация выдается за минуты, то ответ на традиционный запрос в письменной форме приходит спустя недели. Для создания защищенной системы межведомственного электронного документооборота Программа предполагает обеспечить: — создание выделенных объектовых вычислительных сетей и защищенных узлов доступа к ним в г. Москве в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти; — подключение объектовых сегментов к головным узлам системы межведомственного электронного документооборота в Администрации Президента Российской Федерации и Аппарате Правительства Российской Федерации; — создание региональных защищенных узлов системы электронного документооборота; — подключение региональных защищенных узлов системы электронного документооборота к головному узлу системы межведомственного электронного документооборота в Администрации Президента Российской Федерации; — расширение и комплексную настройку головных узлов системы межведомственного электронного документооборота в Администрации Президента Российской Федерации и Аппарате Правительства Российской Федерации; — внедрение программно-технических средств, гарантирующих достоверность и целостность передаваемой информации. Также стоит задача создания программно-технических решений, обеспечивающих автоматизированный обмен между отдельными государственными информационными системами. Тут проблема состоит в том, что одна и та же информация параллельно накапливается и вводится в систему различными ведомствами. С одной стороны, это лишняя работа самих сотрудников ведомств, с другой — дополнительная нагрузка на граждан и организации, так как им приходится несколько раз предоставлять одну и ту же информацию в разные учреждения, тратить на это время, стоять в очередях, не говоря уже о том, что информация должна актуализироваться, обновляться, и это опять дополнительная нагрузка… Так как, вместо того чтобы приобрести единую систему СЭД (системы электронного делопроизводства) для всех государственных структур и в дальнейшем только настраивать ее в процессе внедрения под специфику конкретного ведомства, каждая федеральная структура, учреждение или организация самостоятельно заказывали свою информационную систему, то, соответственно, и расходы на создание большого числа разнородных систем были значительно выше. Кроме того, обмен документами и информацией между разнородными системами затруднен и требует гораздо больших затрат. Как отмечается в Программе, «в рамках реализации мероприятий в 2002 — 2008 годах телекоммуникационная инфраструктура проектировалась и создавалась для каждой ведомственной государственной информационной системы по отдельности, что приводило к дублированию капитальных вложений, затрат на пусконаладочные работы, а также эксплуатационных затрат, невозможности сравнить финансовые показатели проекта». Кроме того, как отмечается в Программе, внедренные системы электронного делопроизводства часто дублировали традиционный бумажный документооборот, делая его автоматизацию экономически неоправданной. Поэтому Программа направлена на «повышение эффективности бюджетных расходов на внедрение информационных и телекоммуникационных технологий в деятельность органов государственной власти и снижение затрат органов государственной власти на организацию обмена информацией на межведомственном уровне». Еще одна задача Программы — обеспечить доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти и управления путем размещения такой информации в сети Интернет. На решение этой задачи в дальнейшем было направлено Постановление Правительства РФ от 12.02.2003 N 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Также доступ к информации был прописан в специальной главе Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утвержден Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 N 452) «Порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти». Для выполнения поставленной задачи Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2007 N 931 «О некоторых мерах по обеспечению информационного взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления при оказании государственных услуг гражданам и организациям» был создан общероссийский государственный информационный центр. В 2009 году обеспечение доступа информации было закреплено в специальном Федеральном законе от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и Постановлении Правительства РФ от 24.11.2009 N 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Следующая стадия — переход от простого информирования граждан к организации двусторонней связи, то есть предоставлению государственных услуг через Интернет. Поэтому Программой ставится задача уменьшения административной нагрузки на граждан и организации, связанной с представлением в органы государственной власти необходимой информации, снижения количества вынужденных обращений в органы государственной власти для получения государственных услуг и сокращения времени ожидания получения услуг А так как пока что не все граждане имеют персональный доступ к сети Интернет, то Программа предусматривает создание центров общественного доступа к информации о деятельности органов государственной власти и их услугам, предоставляемой в электронном виде. Для того чтобы использовать электронные документы, подписанные электронно-цифровой подписью, также широко, как мы используем традиционные документы на бумаге, в сфере публичных взаимоотношений, необходима система удостоверяющих центров, выдающих электронно-цифровую подпись для подписания документов. Поэтому «для поддержки деятельности электронного правительства создается система доверенных удостоверяющих центров с целью обеспечения юридически значимого электронного взаимодействия на основе применения электронной цифровой подписи». Важной функцией делопроизводственной службы является контроль исполнения. Любая система электронного делопроизводства (СЭД) обязательно включает контроль исполнения как документов, так и поручений руководства. Так и электронное правительство предусматривает подключение органов государственной власти к единой государственной системе контроля результативности деятельности органов государственной власти. Также Программа предусматривает создание ситуационных центров в высших органах государственной власти и региональных информационно-аналитических центров. В соответствии с Федеральной целевой программой «Электронная Россия» субъектами Федерации также были приняты соответствующие программы, например Городская целевая программа «Электронная Москва» была утверждена Законом г. Москвы от 09.07.2003 N 47, а последняя редакция на 2009 — 2011 годы — Постановлением Правительства г. Москвы от 05.08.2008 N 709-пп «О городской целевой программе «Электронная Москва» (2009 — 2011 гг.)» (в ред. от 20.10.2009). Хотя Программа «Электронная Россия» заканчивается в 2010 году, работа в этом направлении не прекращается. Программой предусмотрена разработка в рамках проекта долгосрочной целевой программы «Информационное общество (2011 — 2018 годы)» мероприятий, направленных на продолжение формирования в Российской Федерации электронного правительства в 2011 — 2018 годах.
