(Соколова О. С.) («Правовые вопросы связи», 2007, N 2)
ЭЛЕКТРОННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
О. С. СОКОЛОВА
Соколова О. С., доцент кафедры общественных дисциплин филиала Северо-Западной академии государственной службы в г. Вологде, кандидат юридических наук.
Термины «электронное государственное управление», «электронное государство», «электронное правительство» («цифровое государство», «цифровое правительство») прочно вошли в современный лексикон и перестают быть специальными. Однако свободное их употребление может вносить неопределенность в сопутствующий контекст. Несмотря на отсутствие легальных дефиниций данных понятий, в науке административного и информационного права есть немало сходных позиций, позволяющих обобщить значения этих терминов. Э. В. Талапина определяет электронное государственное управление как новую интерактивную форму взаимоотношений субъектов в области государственного управления (взаимоотношения государства с гражданами и компаниями, а также государственных органов между собой) <1>. Е. М. Стырин отмечает специфику содержания данного термина с учетом практики становления электронного государственного управления в скандинавских странах — оно означает совокупность не только законодательно установленных, но и негласных правил взаимоотношений общества и государства, реализуемых на практике <2>. ——————————— <1> См.: Талапина Э. В. Информационная функция государства // Административное и информационное право (Состояние и перспективы развития). М.: Академический правовой университет, 2003. С. 248. <2> См.: Стырин Е. М. Региональное электронное правительство в России // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (Государство и общество). 2006. N 1. С. 71.
«Электронное государство» — способ организации государственной власти, основанный на использовании информационно-коммуникационных технологий (ИКТ). «Электронное государство» подразумевает поддержку при помощи ИКТ деятельности как исполнительной власти («электронное правительство»), так и представительных органов («электронный парламент»), а также судебных органов («электронное правосудие») <3>. ——————————— <3> См.: http://www. wiki. parkmedia. ru; а также: Приходько Л. В. Зарубежный опыт внедрения и использования системы «электронный суд» // Государство и право. 2007. N 9. С. 82.
«Электронное правительство» иногда рассматривается как процесс создания новых форм государственного управления с использованием ИКТ. В. В. Солодов приводит соответствующее определение консультационной компании Gartner Group: «электронное правительство» рассматривается как «трансформирование внутренних и внешних отношений государственных организаций на основе использования возможностей Интернета, информационных и телекоммуникационных технологий с целью оптимизации предоставляемых услуг, повышения уровня участия общества в вопросах государственного управления и совершенствования внутренних процессов» <4>. На сайте Правительства РФ «Административная реформа» присутствует следующее определение: «электронное правительство» — это новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства получения гражданами и организациями государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов <5>. ——————————— <4> Солодов В. В. E-government и борьба с коррупцией // Вестник Московского университета. Серия 11. Управление (Государство и общество). 2006. N 1. С. 51. См. также: Поляков А. А. Информационные системы в управлении // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (Государство и общество). 2006. N 3. С. 23. <5> Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года // http://www. ar. gov. ru.
Функционально деятельность «электронного правительства» можно разделить на три составляющие — «государство для государства» (предоставление госорганом услуг для других административных органов), «государство для граждан» (предоставление государственных услуг для населения), «государство для бизнеса» (предоставление государственных услуг для хозяйствующих субъектов»). Общепринятыми являются аббревиатуры этих составляющих — G2G (government to government); G2C (government to citizens); G2B (government to business). Таким образом, в практике использования данного термина зачастую субъект (субъекты) управления («электронное правительство») смешивается с формами, процессами и технологиями управления. Представляется необходимым ориентировать данные термины все-таки на общепринятое юридическое значение. Предложим следующие их варианты. Электронное государственное управление — целенаправленное воздействие субъектов всех ветвей государственной власти на различные сферы общественной жизни с использованием информационно-коммуникационных технологий в целях повышения эффективности государственного управления, упрощения взаимодействия между государственными органами, а также упрощения взаимодействия государства с гражданами и организациями. Электронное административное управление — деятельность субъектов исполнительной власти с использованием информационно-коммуникационных технологий, направленная на оптимизацию ее функций с целью упрощения административных процедур, повышения их доступности, качества государственных услуг для граждан и организаций. «Электронное правительство» — совокупность органов исполнительной власти (федерального и (или) регионального уровня), осуществляющих на основе информационно-коммуникационных технологий реализацию своих полномочий, в том числе во взаимоотношениях с другими государственными органами, гражданами и организациями. Данное определение не исключает участия в этой системе информационного взаимодействия исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. (Оговоримся, что условность данного термина все-таки требует использования его в тексте в кавычках.) Концепцией использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 сентября 2004 г. N 1244-р, определены основные целевые показатели эффективности ее реализации. К ним отнесены наличие стандартов ИКТ, возможность интерактивного информационного обслуживания получателей государственных услуг, наличие единой защищенной инфраструктуры органов власти, наличие комплексных информационных систем управления кадровыми, финансовыми и материально-техническими ресурсами и др. <6>. ——————————— <6> См. также о факторах эффективности «электронного правительства»: Палюсис Н., Хливицкас Э. E-government как вызов информационной эры // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (Государство и общество). 2004. N 4. С. 21.
В 2004 г. при Правительстве РФ был создан Институт архитектуры электронного государства. Как отмечает его главный архитектор Э. Батаршин, Институт должен организовывать общественное обсуждение и выработку стандартов в сфере ИКТ. Все заинтересованные стороны — гражданское общество, бизнес, государство — должны принять участие в работе Института. Только востребованные, органично необходимые стандарты и правила должны приниматься сверху <7>. ——————————— <7> http://www. iaeg. ru
Рабочие группы Института осуществляют деятельность по таким направлениям, как госзакупки, концепция «электронного государства», система электронного документооборота, система персонифицированного учета населения, система поддержки принятия решений, интеграционная платформа органов государственной власти, стандартизация программного обеспечения. Идеология архитектуры «электронного государства» основана на идее общегосударственной автоматизированной системы производства и управления. Информационные системы в государственном управлении в зависимости от реализуемых направлений деятельности работают с электронными ресурсами и включают в себя методологию использования электронных документов, организацию электронного документооборота, технологию работы с корпоративными электронными ресурсами (Интранет), автоматизированное рабочее место руководителя и концепцию работы с приложениями, порядок работы с информационными ресурсами Интернета <8>. ——————————— <8> См.: Поляков А. А. Указ. соч. С. 30.
Напомним, что правовой статус информационных систем определен в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» <9>. Согласно дефинитивной части данного Закона информационная система — совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств. ——————————— <9> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.
В настоящее время уже функционируют в различных сферах государственного управления информационные системы, поддерживающие деятельность исполнительной власти. Это, например, регистрационно-учетные системы ФНС РФ (ЕГРН, ЕГРЮЛ, ЕГРИП, ЕГАИС учета объема производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции); ЕГАИС контроля экспорта товаров ФТС РФ, ГИС миграционного учета ФМС РФ, ЕИС по техническому регулированию и др. Правительством РФ приняты решения о формировании еще нескольких таких систем, например ГАС управления приоритетными национальными проектами, АИС ОСАГО и т. д. Примерами региональных информационных систем, обеспечивающих административное управление, являются Программа «Социальная карта москвича», Центр обработки запросов мэрии ГДС Москвы, объединенные государственные информационные ресурсы ЗАГС-ПВС-ЖКХ в Чувашской Республике и др. Ю. И. Горский классифицирует электронные информационные системы, обеспечивающие процесс государственного управления, следующим образом. ОГИР — объединенные государственные информационные ресурсы — единая информационная среда для доступа и обмена информацией органов государственного управления в различных сферах, например социальной защиты, органов ЗАГС, ПВС, структур ЖКХ и т. д. Системы ЭАР (электронных административных регламентов) — совокупность основ процессуальной деятельности должностных лиц на основе современных ИКТ, зафиксированных в электронных административных регламентах. Региональные порталы — интегрированная совокупность WEB-сайтов муниципальных и региональных властей, реализующих принцип одного окна в предоставлении услуг по информированию, интерактивных и транзакционных услуг. ГИС — географические информационные системы. Это аналитические базы данных — географические карты в электронном виде, содержащие стратегически значимую информацию для органов исполнительной власти. РИАС — региональные информационно-аналитические системы — совокупность хранилищ данных, объединенных сетями Интранет (внутренними локальными сетями), а также набор программных инструментов для генерации документов на основе документов информационного характера, содержащих текст, графику и мультимедиа. СЭД — системы электронного документооборота, обеспечивающие хранение, пересылку и модификацию разнородных электронных документов <10>. ——————————— <10> Горский Ю. И. Региональное электронное правительство: проблемы и перспективы развития // www. ic. tedu. ru.
В процессе формирования электронного государственного управления Ю. И. Горский выделяет четыре последовательные стадии — обеспечение информационного присутствия, интерактивное взаимодействие, транзакционное взаимодействие, трансформация административных процессов. Учитывая, что процесс интерактивного взаимодействия как между самими органами власти, так и с населением, организациями находится в стадии пилотных проектов и представлен либо отдельными федеральными структурами (ФНС РФ, Пенсионный фонд), либо в отдельных регионах (Чувашия, Татарстан, Москва и др.), можно сделать вывод, что электронное государственное управление в РФ находится на первом этапе своего развития, который еще и не завершен, поскольку информационное присутствие органов исполнительной власти не всегда отвечает критериям открытости <11>. ——————————— <11> См.: Рейтинг информационной открытости федеральных органов исполнительной власти // http://www. swobodainfo. ru.
Исследования государственных информационных ресурсов, которые проводились в НТЦ «Информрегистр» <12> в ходе их учета, позволили А. Б. Антопольскому сформулировать некоторый набор фасетов информационного пространства. Каждый из них является существенным для достаточно большой группы пользователей и может быть универсальным. Это принадлежность ресурса к некоторой организационно-технологической системе, способ выделения объектов учета, назначение ресурса, содержание ресурса, видовой состав ресурса, источник информации, правовой статус ресурса, его структурный тип, уровень открытости, способ распространения, носитель и язык ресурса. ——————————— <12> Антопольский А. Б. Вопросы интеграции информационных ресурсов и структура информационного пространства // Технологии информационного общества. Интернет и современное общество: Труды 6-й Всероссийской объединенной конференции. Санкт-Петербург, 3 — 6 ноября 2003 г. СПб.: Изд-во филологического факультета СПбГУ, 2003. С. 42 — 43.
Предложенный А. Б. Антопольским подход к структурированию информационного пространства универсален тем, что при его реализации в процессе создания информационных систем государственными и корпоративными структурами, отдельными лицами может быть существенно упрощено решение следующих проблем: интероперабельность государственных и муниципальных информационных ресурсов; интеграция отдельных государственных информационных ресурсов, корпоративных информационных ресурсов (если это необходимо) в информационное пространство электронного государственного управления; наконец, формирование классификаторов электронных информационных ресурсов (систем) — федерального, региональных, отраслевых и т. д. 16 августа 2007 г. Правительство РФ одобрило Концепцию формирования «электронного правительства» до 2010 г., в которой определены три стратегические цели: повышение качества и доступности предоставляемых гражданам и организациям государственных услуг; повышение открытости информации о деятельности органов власти; повышение качества административно-управленческих процессов. Формирование «электронного правительства» в нашей стране планируется провести в два этапа. На первом этапе в 2008 г. планируется разработать необходимые нормативные и правовые документы, завершить проектирование и создание опытных образцов межведомственных систем «электронного правительства». На втором этапе в 2009 — 2010 гг. планируется обеспечить внедрение в практику типовых технологических и организационных решений «электронного правительства» (создание единой информационной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти, унификация на основе международных стандартов технологий электронной подписи, модернизация процессов ведения, использования реестров, регистров, кадастров, модернизация архивирования информации и т. д.). Исследование процесса формирования электронного государственного управления в РФ позволяет сделать вывод о том, что существует серьезная диспропорция между организационными и правовыми основами данного процесса. С одной стороны, определены концептуальные подходы к архитектуре федерального и регионального «электронного правительства», сформулированы принципы разработки электронных административных регламентов, интенсивно формируются государственные информационные системы в различных сферах управления, модернизирована с учетом Концепции административной реформы Программа «Электронная Россия». Однако правовые основы электронного государственного управления в Российской Федерации пока не созданы — отсутствует эффективный правовой механизм электронного документооборота, предусматривающий более гибкую — трехуровневую — систему электронной подписи (простая, усиленная, квалифицированная), не закреплен правовой статус электронного административного регламента, не определены законодательные основы информационной открытости органов государственной власти, отсутствует законодательное регулирование персонифицированного учета населения, нуждается в совершенствовании механизм проведения электронных торгов в процессе реализации государственного (муниципального) заказа, не унифицирована терминологическая база информационного законодательства на основе дефинитивной части нового Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Без создания надлежащей правовой базы приходится сомневаться в эффективности огромных финансовых и организационных затрат на формирование «электронного правительства» в РФ. Правовое регулирование информатизации деятельности исполнительной власти будет «догоняющим», а не «моделирующим», что может потребовать повторных затрат на организационную адаптацию созданных основ «электронного правительства» к давно ожидаемым новеллам информационного и административного права.
