(Некрасов В. А.) («Внешнеторговое право», 2006, N 1)
К ВОПРОСУ ОБ УНИФИКАЦИИ ТАМОЖЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
В. А. НЕКРАСОВ
Некрасов В. А., руководитель Департамента по таможенному делу и пограничным вопросам Секретариата Интеграционного комитета Евразийского экономического сообщества.
В настоящее время таможенная служба — это не просто структура по взиманию таможенных платежей, проведению таможенного оформления и проверке сопутствующих документов, как это кажется на первый взгляд. Таможенная деятельность довольно многопланова, и ее реальная сущность оказывается не до конца раскрытой. В современном обществе таможенная служба занимается самыми разнообразными видами операций. Именно через нее осуществляется таможенно-тарифное и нетарифное регулирование внешнеэкономической деятельности, оказываются таможенные услуги, осуществляются таможенный контроль, статистика внешней торговли и другие функции, непосредственно вытекающие из таможенного дела Российской Федерации <*>. ——————————— <*> См.: ст. 1 Таможенного кодекса РФ (Официальный текст. М.: ДГУП «Ростаможинформ», 2003) и ст. 1 Таможенного кодекса Республики Казахстан (Алматы: Издательский дом «БИКО», 2005).
Характеристика административно-правового регулирования строится на обеспечении использования инструментов таможенного оформления и таможенного контроля, регулировании товарообмена, участии в реализации торгово-политических задач по защите российского рынка, стимулировании развития национальной экономики, участии в международном сотрудничестве и т. д. Иными словами, таможенное регулирование характеризуется как административно-правовая норма, направленная на установление правового порядка и условий перемещения через таможенную границу товаров и транспортных средств, взимание таможенных платежей, таможенного оформления, таможенного контроля и других средств проведения таможенной политики в жизнь. Под административно-правовой нормой следует понимать установленные государством определенные правила поведения, целью которых является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти или государственного управления. Через призму основных направлений административно-правового регулирования выявляются два взаимосвязанных компонента, составляющих его содержание, — таможенное дело и таможенная политика. Если первое определяет, что включает в себя таможенное регулирование и что оно должно дать, то вторая — как это регулирование осуществить, какими средствами получить намеченный результат. Сегодня в условиях глобализации мировой торговли, либерализации внешнеэкономической деятельности нет необходимости кого-либо убеждать, что унификация и гармонизация принципов таможенного регулирования как на двусторонней основе, так и в рамках региональных интеграционных объединений способствует увеличению товарооборота между государствами и создает прозрачные и понятные участникам внешнеэкономической деятельности таможенные правила. Исходя из вышеизложенного, унификация таможенных законодательств является своеобразным фундаментом построения гармонизированных таможенных правил и технологий таможенного контроля. Россия и Казахстан первыми в рамках Евразийского экономического сообщества приступили к разработке новых таможенных кодексов, учитывающих реалии сегодняшнего дня. Участие России и Казахстана в интеграционных объединениях — Евразийском экономическом сообществе, Содружестве Независимых Государств, основными задачами которых является гармонизация и унификация законодательства государств — членов этих организаций, а также стремление интегрироваться в мировое сообщество посредством внедрения в национальное законодательство общемировых стандартов и правил, закрепленных в универсальных конвенциях, привело к тому, что в целом административно-правовое регулирование таможенного дела в Республике Казахстан строится на той же основе, что и в Российской Федерации. Новые Таможенные кодексы Российской Федерации и Республики Казахстан построены на одном правовом «фундаменте» — положениях Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция, 1973). Таким образом, понятие административного регулирования таможенного дела в Республике Казахстан в силу высокой степени унификации и гармонизации законодательства с соответствующим законодательством Российской Федерации практически идентично. Вместе с тем проведенный автором анализ Таможенных кодексов позволил выявить некоторые отличия, определить особенности и сделать ряд выводов. Концептуальных различий между Таможенными кодексами двух государств не выявлено. Различия между Таможенными кодексами России и Казахстана обусловлены различиями национальных законодательств и не принципиальны в части административно-правовых основ таможенного регулирования сторон. Функции и задачи, которые решают таможенные органы России и Казахстана, одинаковы, вместе с тем необходимо отметить, что в Республике Казахстан таможенные органы участвуют в разработке и реализации таможенной политики и обеспечивают в пределах компетенции суверенитет и экономическую безопасность государства (в Таможенном кодексе Российской Федерации подобные функции отсутствуют — ст. 403). Рассмотрим основные несоответствия положений Таможенных кодексов России и Казахстана по следующим блокам: — таможенный контроль и таможенное оформление; — таможенные платежи; — таможенные режимы; — деятельность таможенных органов.
Таможенный контроль
В разделе «Перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу» по Таможенному кодексу Республики Казахстан обязанности уведомления о прибытии товаров возлагаются на перевозчика либо лицо, перемещающее товары, а по Таможенному кодексу Российской Федерации — на администрацию авиа-, железнодорожных и морских/речных портов. В разделе «Внутренний таможенный транзит» Таможенный кодекс Республики Казахстан определяет уведомительный порядок, а Таможенный кодекс Российской Федерации — разрешительный порядок. Таможенный кодекс Республики Казахстан распространяет нормы внутреннего таможенного транзита на товары, перемещаемые через территорию сопредельного государства, в Таможенном кодексе Российской Федерации такой порядок отсутствует. Статья 80 Таможенного кодекса России содержит понятие «экспедитор» (лицо, действующее по договору транспортной экспедиции в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации). Данное понятие в Таможенном кодексе Республики Казахстан отсутствует. Пункт 5 ст. 83 Таможенного кодекса Российской Федерации в целях идентификации товаров, помещаемых под процедуру ВТТ, допускает нанесение специальных наклеек, специальных защитных приспособлений; помещение документов, необходимых для таможенных целей, в грузовые отделения транспортных средств, контейнеров или съемных кузовов, на которые налагаются таможенные пломбы и печати; помещение документов, необходимых для таможенных целей, в сейф-пакеты. В Таможенном кодексе Республики Казахстан аналог данной нормы отсутствует. По поводу применения мер обеспечения доставки в Таможенном кодексе Республики Казахстан в качестве одной из мер указано гарантийное обязательство получателя товаров о доставке товара, данная мера применяется для стимулирования добросовестных участников внешнеэкономической деятельности. В Таможенном кодексе Российской Федерации гарантийное обязательство отсутствует. Пункт 1 ст. 86 Таможенного кодекса Российской Федерации в качестве одной из мер предусматривает определение маршрутов, в Таможенном кодексе Республики Казахстан аналогичная мера отсутствует. Статья 74 Таможенного кодекса Республики Казахстан предполагает внесение обеспечения уплаты таможенных платежей и налогов в любом таможенном органе, что упрощает данную процедуру для участников ВЭД, в Таможенном кодексе Российской Федерации такая оговорка отсутствует. Статья 66 казахстанского Таможенного кодекса устанавливает возможность приостановления действия лицензии таможенного перевозчика на срок до шести месяцев для устранения допущенных нарушений, в случае неустранения нарушений лицензия отзывается. По Таможенному кодексу России приостановление деятельности таможенного перевозчика не предусмотрено, таможенные органы имеют право исключать из Реестра таможенных перевозчиков при наличии перечисленных в Кодексе случаев. В Таможенном кодексе Республики Казахстан при транзите товаров меры по защите прав правообладателей объектов интеллектуальной собственности не применяются, по российскому Таможенному кодексу — предусмотрены. Принципиальным является то, что в соответствии со ст. 408 Таможенного кодекса Российской Федерации таможенные органы наделены правом проведения ОРД. По Таможенному кодексу Республики Казахстан таможенные органы не наделены полномочиями по проведению ОРД, что затрудняет совместную правоохранительную деятельность. В целях реализации ст. 5 и согласно ст. 59 Таможенного кодекса Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, вправе принимать нормативные акты, предусматривающие порядок таможенного оформления товаров. По Таможенному кодексу Республики Казахстан уполномоченный орган по вопросам таможенного дела вправе принимать нормативные правовые акты, предусмотренные Кодексом (п. 1 ст. 23).
Декларирование товаров
Согласно Таможенному кодексу Республики Казахстан по общему правилу декларирование товаров производится в таможенном органе, где осуществляется таможенное оформление товаров. Таможенный кодекс Российской Федерации по общему правилу предоставляет право подать таможенную декларацию в любой таможенный орган. Таможенный кодекс Российской Федерации запрещает вносить изменения после обнаружения недостоверного декларирования, в Республике Казахстан данная норма установлена нормативным актом АТК РК. Таможенный кодекс Республики Казахстан устанавливает срок подачи полной ГТД при периодическом декларировании, в Таможенном кодексе Российской Федерации не устанавливается. Норма в Таможенном кодексе Республики Казахстан необходима для статистических целей и контроля за фактическим перемещением товаров. В Российской Федерации при периодическом декларировании предусматривается корректировка таможенной стоимости после фактического перемещения товаров, порядок исчисления и корректировки таможенной стоимости установлен российским законодательством. В Таможенном кодексе Республики Казахстан имеется норма о приостановлении деятельности брокера на срок до шести месяцев для устранения допущенных нарушений, в случае неустранения нарушений лицензия отзывается. По Таможенному кодексу Российской Федерации приостановления деятельности брокера не предусмотрено, таможенные органы имеют право исключать из Реестра брокеров при наличии перечисленных в Кодексе случаев.
Выпуск товаров
Возможность продления срока выпуска: по Таможенному кодексу Российской Федерации — на время, необходимое лицу для разделения товарной партии на отдельные товары, по Таможенному кодексу Республики Казахстан — до 10 дней (при перемещении водным транспортом — 20 дней).
Таможенные режимы
Переработка товаров по Таможенному кодексу Республики Казахстан допускается при наличии заключения уполномоченного органа. В Таможенном кодексе Российской Федерации разрешение на переработку таможенный орган выдает самостоятельно. Основное расхождение по временному ввозу заключается в различном подходе к предметам лизинга: по Таможенному кодексу Республики Казахстан предметы лизинга освобождаются от уплаты таможенных платежей и налогов на весь период лизинга, по Таможенному кодексу Российской Федерации допускается временный ввоз товаров с частичным освобождением от уплаты платежей и налогов на 34 месяца. В соответствии с Таможенным кодексом Республики Казахстан после завершения таможенного оформления изменение режима отказа в пользу государства на иной не допускается. В Таможенном кодексе Российской Федерации аналогичная норма отсутствует. В Таможенном кодексе Российской Федерации открытие магазина беспошлинной торговли осуществляется посредством уведомления таможенного органа о создании магазина, при помещении товаров под режим беспошлинной торговли применяются способы обеспечения уплаты таможенных платежей. В Таможенном кодексе Республики Казахстан данный вид деятельности лицензируемый, обеспечение уплаты платежей не предусматривается. Таможенный кодекс Республики Казахстан предусматривает, что в приоритетном порядке оформляется только экспресс-почта, по Таможенному кодексу Российской Федерации — все международные почтовые отправления. Согласно Таможенному кодексу Российской Федерации таможенный орган в случае истечения предельного срока хранения на СВХ и на таможенных складах вправе осуществлять распоряжение товарами на основании акта таможенного органа, фиксирующего факт истечения срока. Таможенный кодекс Республики Казахстан данной нормы не предусматривает, т. к. в соответствии с Конституцией Республики Казахстан лишение права собственности осуществляется на основании решения суда.
Таможенные платежи
Имеются принципиальные отличия в классификации таможенных платежей, в частности, по Таможенному кодексу Российской Федерации к таможенным платежам относятся налоги, взимание которых возложено на таможенные органы. Согласно Таможенному кодексу Российской Федерации таможенные платежи взимаются, если они установлены в соответствии с российским законодательством. Таможенный кодекс Российской Федерации не регламентирует порядок взимания таможенных сборов. В Таможенном кодексе Республики Казахстан предусмотрены сборы за принятие предварительного решения, хранение товаров на СВХ и таможенных складах, принадлежащих республиканским таможенным органам; в российском Кодексе указанные сборы отсутствуют. В Таможенном кодексе Республики Казахстан срок предоставления отсрочки (рассрочки) до трех месяцев, в российском Таможенном кодексе от одного до шести месяцев. При этом срок предоставления решения о предоставлении отсрочки (рассрочки) в Таможенном кодексе Республики Казахстан меньше (в России — в течение 15 дней, в Казахстане — 5 дней). Предоставление отсрочки и рассрочки в Таможенном кодексе Республики Казахстан преследует цель поддержки производителей товаров, соответственно отсрочка предоставляется для товаров, ввозимых в целях промышленной переработки, а по Таможенному кодексу Российской Федерации — на все товары при наличии оснований в случае действия непреодолимой силы, задержки оплаты, ввоза товаров, подвергающихся быстрой порче, и поставки товаров по межправительственным соглашениям. По Таможенному кодексу Республики Казахстан за предоставление отсрочки (рассрочки) не взимаются проценты за их предоставление, которое, в свою очередь, предусмотрено Таможенным кодексом Российской Федерации. По Таможенному кодексу Российской Федерации при осуществлении всех видов деятельности в области таможенного дела применяется обеспечение уплаты таможенных платежей. В соответствии с Таможенным кодексом Республики Казахстан случаи, когда таможенный орган может требовать предоставления обеспечения уплаты таможенных платежей и налогов, ограничены. Помимо иных способов обеспечения уплаты таможенных платежей и налогов, установленных в Таможенных кодексах России и Казахстана, в Российской Федерации дополнительно предусмотрен вид обеспечения — поручительство иного лица. Существенно отличается механизм взыскания задолженности и пени в связи с различиями национальных налоговых законодательств. Сроки возврата таможенных платежей и налогов в Таможенном кодексе Российской Федерации — три года. В Таможенном кодексе Республики Казахстан — пять лет, что тоже является следствием унификации с национальными налоговыми законодательствами. Для отдельных случаев возврата Таможенный кодекс Российской Федерации предусматривает срок возврата в течение одного года со дня наступления обстоятельств, влекущих за собой возврат уплаченных сумм, тогда как Таможенный кодекс Республики Казахстан такие исключения не предусматривает.
Деятельность таможенных органов
— Таможенный кодекс Российской Федерации предусматривает более жесткую, нежели Таможенный кодекс Республики Казахстан, регламентацию деятельности в сфере таможенного дела. Примеры: ст. 44 — уведомление о решении о прекращении действия, об изменении или отзыве предварительного решения направляется лицу, которому выдано предварительное решение, в письменной форме не позднее дня, следующего за днем вынесения решения, в Таможенном кодексе Республики Казахстан такого срока нет. По Таможенному кодексу Российской Федерации участникам ВЭД предоставляются длительные сроки, например, изменение предварительного решения наступает не ранее чем через три месяца после принятия решения (ст. 44), а в Республике Казахстан — с момента вступления в силу нормативного акта (ст. 50). При пересечении границы — точное указание документов, которые предоставляются таможенному органу каждым видом транспорта (ст. ст. 73 — 76 Таможенного кодекса Российской Федерации). Примеры регламентации деятельности таможенных органов также имеются в ст. ст. 84, 85, 87, 113, п. 7 ст. 343, ст. 410. — Таможенный кодекс Российской Федерации в целях развития торговли предусматривает возможность установления таможенными органами более простых процедур, чем установлены Кодексом при помещении на СВХ (ст. 102): федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, вправе сокращать перечень сведений, указанных в абзаце первом настоящего пункта, с учетом вида транспорта, видов товаров, а также категорий лиц, перемещающих товары и транспортные средства. То же самое установлено при подаче документов и сведений при таможенном оформлении (ст. 63). В Таможенном кодексе Республики Казахстан подобные нормы отсутствуют. В соответствии со ст. ст. 406, 407 Таможенного кодекса Российской Федерации по мотивированному запросу заинтересованного лица таможенные операции могут совершаться не в местах нахождения таможенных органов и вне времени работы таможенного органа (без взимания сбора). В Таможенном кодексе Республики Казахстан за подобное действие предусмотрен сбор за таможенное оформление вне места таможенного органа и вне времени работы таможенного органа. — Таможенный кодекс Российской Федерации предусматривает удлиненные сроки вступления в силу нормативных актов, регулирующих внешнеэкономическую деятельность. Пунктом 3 ст. 63 установлено: «Перечни документов и сведений, необходимых для таможенного оформления, подлежат официальному опубликованию. Нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, устанавливающие перечни документов и сведений, необходимых для таможенного оформления, вступают в силу не ранее чем по истечении 90 дней со дня их официального опубликования, за исключением случаев, предусмотренных абзацами вторым и третьим пункта 3 статьи 5 настоящего Кодекса». Пунктом 7 ст. 124: «Нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, устанавливающие перечни сведений, подлежащих указанию в таможенной декларации, вступают в силу не ранее чем по истечении 90 дней со дня их официального опубликования, за исключением случаев, предусмотренных абзацами вторым и третьим пункта 3 статьи 5 настоящего Кодекса». (В Таможенном кодексе Республики Казахстан нормативно-правовые акты вступают в силу на общих основаниях — ст. 378). — Таможенный кодекс Республики Казахстан закрепляет платное лицензирование деятельности в области таможенного дела (ст. 394 — таможенный брокер и т. д.). Это разрешительный порядок. Таможенный кодекс Российской Федерации устанавливает, что деятельность юридических лиц в сфере таможенного дела допускается при условии их включения в соответствующие Реестры лиц, осуществляющих деятельность в области таможенного дела (например, таможенный брокер — ст. 139, таможенный склад — ст. 226). Данная редакция ближе к уведомительному порядку осуществления деятельности. — Таможенным кодексом Российской Федерации к лицам, предоставляющим услуги участникам ВЭД, устанавливаются более жесткие требования, чем Таможенным кодексом Республики Казахстан. Примеры. Ст. 94 Таможенного кодекса Российской Федерации: условиями включения в Реестр таможенных перевозчиков в числе прочих являются: 1) осуществление деятельности по перевозке грузов в течение не менее двух лет; 2) наличие договора страхования риска своей гражданской ответственности, которая может наступить вследствие причинения вреда товару, вверенному перевозчику по договору перевозки, или по причине нарушения обязательств, возникших из договора. Страховая сумма не может быть менее 20 миллионов рублей. Аналогичные примеры: для таможенных брокеров — ст. 141; владельцев таможенных складов — п. 2 ст. 227; владельцев магазинов беспошлинной торговли — гл. 21 Кодекса. Таким образом, допускаются только крупные, стабильные лица. Кроме того, Таможенный кодекс Российской Федерации в отличие от Таможенного кодекса Республики Казахстан не предусматривает приостановление действия свидетельства всех лиц, предоставляющих услуги участникам ВЭД. — Таможенный кодекс Российской Федерации особо выделяет стабильных участников ВЭД, устанавливая для них упрощенный порядок таможенного оформления (ст. 68), доверительный подход к государственным органам или учреждениям (ст. 117). Таможенный кодекс Республики Казахстан управомочил центральный таможенный орган устанавливать случаи и порядок упрощенного оформления. Таможенный кодекс Республики Казахстан предусматривает особую защиту субъектов малого предпринимательства, в частности при решении вопроса о приостановлении и отзыве лицензии на осуществление деятельности в сфере таможенного дела, что допускается только по решению суда (склад временного хранения — ст. ст. 106, 107, таможенный брокер — ст. ст. 402, 403, таможенный склад — ст. ст. 138, 139). — Существуют различные подходы к осуществлению таможенными органами своих полномочий. Статья 411 Таможенного кодекса Российской Федерации предусматривает возможность таможенным органам допускать выполнение отдельных действий, относящихся к их компетенции, другими государственными органами. В Таможенном кодексе Республики Казахстан такая норма отсутствует. Таким образом, итоги проведенного анализа таможенного законодательства Российской Федерации и Республики Казахстан подтверждают вывод об отсутствии принципиальных отличий в административно-правовом регулировании таможенного дела двух государств, принципах таможенного администрирования и технологиях таможенного оформления, что позволяет максимально сблизить позиции сторон при разработке Основ таможенного законодательства Евразийского экономического сообщества, формировании правовых основ организации совместного таможенного оформления и контроля на российско-казахстанской государственной границе, а также при урегулировании вопросов таможенного оформления и таможенного контроля товаров, перемещаемых по транзитным участкам железных дорог, и товаров, ввозимых на арендованный Российской Федерацией комплекс «Байконур» с территории Российской Федерации и вывозимых с комплекса «Байконур» в Российскую Федерацию.
Список литературы
1. Таможенный кодекс Республики Казахстан. Алматы: Издательский дом «БИКО», 2005. 2. Таможенный кодекс Российской Федерации. Официальный текст. М.: ДГУП «Ростаможинформ», 2003. 3. Алибеков С. Т. Казакстаннын кеден кукыгы. Алматы, 2002. 4. Алибеков С. Т. Казахстанское таможенное право (Общая и Особенная части). Алматы, 2003. 5. Безлепкин Б. И., Войтенкова О. Н. Таможенное регулирование в таможенных союзах // Таможенное право. Курс лекций: в 2 томах. Том 1. Общая часть / Под. ред. В. Г. Драганова, науч. рук. М. М. Рассолов. М.: Экономика, 1999. С. 322 — 342. 6. Блинов Н. М. Таможня в условиях глобализации внешней торговли // Таможня в условиях глобализации внешней торговли. Сборник научных трудов. М.: РИО РТА, 2000. С. 25 — 35. 7. Ванин М. В. Перспективные направления таможенной политики России // Время новостей. 2001. 24 нояб. С. 2. 8. Гребенщикова Л. В., Кубасова И. А., Сарсембаев М. А. Таможенное законодательство и международные таможенные конвенции. Алматы, 1996. 9. Лозбенко Л. А. О некоторых актуальных проблемах развития таможенных служб в условиях глобализации мировой торговли // Таможня в условиях глобализации внешней торговли. Сборник научных трудов. М.: РИО РТА, 2000. С. 17 — 22. 10. Некрасов В. А., Джандарбеков И. А. Основы таможенного дела в Республике Казахстан: Учебник. Алматы: Издательство «LEM», 2002. 552 с.
