(Малиновская В. М.) («Таможенное дело», 2006, N 3)
ТАМОЖЕННЫЕ РЕЖИМЫ: ПРОБЛЕМЫ КЛАССИФИКАЦИИ
В. М. МАЛИНОВСКАЯ
Малиновская В. М., доцент кафедры административного и финансового права МГИМО (У) МИД России, кандидат юридических наук.
Таможенное законодательство РФ предусматривает обязательное требование к перемещению товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ, а именно — лица, перемещающие товары и транспортные средства через таможенную границу РФ, обязаны поместить такие товары и транспортные средства под один из таможенных режимов, установленных действующим законодательством РФ. Виды таможенных режимов определены исключительно Таможенным кодексом РФ (далее — ТК РФ). В юридической литературе понятие «таможенный режим» используется в трех значениях: — как инструмент таможенной политики; — как специальный правовой режим; — как институт таможенного права <1>. ——————————— <1> Шахмаметьев А. А. Таможенный режим по законодательству России и Франции (сравнительное исследование на примере режима таможенного склада). М., 2002. С. 26.
В первом из указанных значений таможенный режим представляет собой систему мер и приемов, обеспечивающих комплексное применение инструментов таможенного регулирования, с помощью которых осуществляется государственное воздействие на развитие внешнеторговых отношений. В таком значении таможенный режим является определенным средством реализации таможенной политики государства, т. е. самостоятельным элементом таможенного дела. Понятие «таможенный режим» может быть использовано для обозначения специального правового режима. В научных исследованиях по общей теории права встречается выделение таких видов правовых режимов, как налоговый, валютный, режим наибольшего благоприятствования и некоторые другие <2>. Под таможенным режимом как одним из видов правовых режимов следует понимать особый порядок правового регулирования, включающий определенный набор юридических средств и инструментов, обеспечивающих правовое воздействие на функционирование системы таможенного дела в конкретном государстве. При этом правовое воздействие непосредственно осуществляется на сферу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу государства и их использования на или вне таможенной территории данного государства. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <2> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 1997. С. 645.
Таможенный режим как институт таможенного права представляет собой совокупность правовых норм, определяющих правила перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу государства и использования таких товаров и транспортных средств. Правовые нормы, составляющие институт таможенных режимов, регулируют определенную группу общественных отношений, возникающих в процессе или по поводу использования товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ, на таможенной территории РФ или за ее пределами. Институт таможенных режимов состоит из норм, определяющих: а) конкретный порядок перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу с учетом предназначения или цели перемещения; б) условия нахождения или содержания и допустимое использование товаров и транспортных средств на либо вне таможенной территории; в) права и обязанности бенефициара таможенного режима; г) правовой статус лица, перемещающего товары и транспортные средства через таможенную границу. Под бенефициаром таможенного режима в теории таможенного права понимается лицо, которое в соответствии с таможенным законодательством располагает необходимыми полномочиями (пользования, распоряжения) в отношении помещенных в таможенный режим товаров и транспортных средств, а также имеет право использовать в полном объеме все льготы и преимущества, являющиеся условиями данного таможенного режима. Из этих четырех положений складывается содержание таможенного режима, хотя в науке таможенного права вопрос о структурных элементах таможенного режима представляется спорным <3>. ——————————— <3> А. Н. Козырин выделяет в качестве элементов таможенного режима его условия, требования и ограничения (См.: Козырин А. Н. Таможенные режимы. М., 2000. С. 15.); А. А. Шахмаметьев называет иные элементы содержания таможенного режима: требования, ограничения и дозволения (См.: Шахмаметьев А. А. Указ. соч. С. 30).
В действующем российском законодательстве дается следующее определение таможенного режима: «Таможенный режим — таможенная процедура, определяющая совокупность требований и условий, включающих порядок применения в отношении товаров и транспортных средств таможенных пошлин, налогов, установленных запретов и ограничений, а также статус товаров и транспортных средств для таможенных целей в зависимости от целей их перемещения через таможенную границу и использования на таможенной территории Российской Федерации либо за ее пределами» (подпункт 22 пункта 1 ст. 11 ТК РФ). Законодатель рассматривает таможенный режим как специальный правовой режим, поскольку под таможенной процедурой понимается совокупность нормативных положений, регламентирующих порядок совершения определенных действий для таможенных целей, именуемых таможенными операциями. При перемещении товаров и транспортных средств лицо, перемещающее такие товары и транспортные средства, обязано совершить все предусмотренные законодательством таможенные операции по помещению товаров и транспортных средств под выбранный таможенный режим. Помещение товаров и транспортных средств под таможенный режим осуществляется с разрешения таможенного органа РФ. Законодатель в ст. 155 ТК РФ приводит определенную классификацию таможенных режимов в зависимости от целей таможенного регулирования. Законодатель делит таможенные режимы на: 1) основные таможенные режимы (выпуск для внутреннего потребления; экспорт; международный таможенный транзит); 2) экономические таможенные режимы (переработка на таможенной территории; переработка для внутреннего потребления; переработка вне таможенной территории; временный ввоз; таможенный склад; свободная таможенная зона (свободный склад)); 3) завершающие таможенные режимы (реимпорт; реэкспорт; уничтожение; отказ в пользу государства); 4) специальные таможенные режимы (временный вывоз; беспошлинная торговля; перемещение припасов и иные специальные таможенные режимы). Указанный перечень таможенных режимов является исчерпывающим. В отличие от ранее действовавшего правила, установленного ст. 24 старого ТК РФ, ни Правительству РФ, ни Федеральной таможенной службе не предоставлено право устанавливать иные таможенные режимы. В связи с использованием в законодательстве РФ о таможенном деле классификации таможенных режимов, которая, на мой взгляд, составлена неверно, следует рассмотреть вопрос вообще о научной классификации. В философии классификация определяется как систематическое деление и упорядочение понятий и предметов <4>. Значение научной классификации состоит в том, что она позволяет структурно изложить сложные составные понятия правовой действительности. Классификация таможенных режимов, будучи воспринятой законодателем, дает возможность применить полученные научные знания для решения практических проблем таможенного права. В зависимости от того, насколько точно законодатель воспринимает разработанную в рамках доктрины классификацию, зависит эффективность нормативно-правового регулирования отношений в сфере таможенного дела. ——————————— <4> Краткая философская энциклопедия. М., 1994. С. 212.
Итак, рассмотрим законодательную классификацию таможенных режимов. Первую группу составляют основные таможенные режимы. К ним законодатель отнес так называемые простые или обычные таможенные режимы, предусмотренные законодательством многих стран. Так, например, наиболее часто при импорте товаров применяется таможенный режим выпуска для внутреннего потребления, в соответствии с которым ввозимые на таможенную территорию государства иностранные товары остаются постоянно на этой территории без обязательного их обратного вывоза. Основные таможенные режимы представляют собой самостоятельную и завершенную коммерческую операцию (по импорту, экспорту или транзиту). Во внешнеторговой практике все остальные таможенные режимы принято именовать экономическими таможенными режимами, поскольку данные режимы имеют целью решение определенных экономических задач. Однако российский законодатель, смешав несколько критериев классификации таможенных режимов, подразделил остальные таможенные режимы еще на три группы: экономические, завершающие и специальные. По существу, все эти режимы являются экономическими и предусматривают определенные экономические льготы и выгоды своим бенефициарам <5>. ——————————— <5> В этой части законодательная классификация таможенных режимов критикуется в юридической литературе: Таможенное право России: Учебник / Отв. ред. С. И. Истомин, В. А. Максимцев. М., 2005. С. 114.
Вторая группа законодательной классификации включает экономические таможенные режимы. Эти режимы имеют экономический характер. Они предназначены для развития предпринимательской деятельности в сфере промышленности, торговли и транспорта, а также привлечения иностранных инвестиций. Эти режимы допускают использование товаров в строго определенных целях и при соблюдении условий, предусмотренных законодательством для данного режима. Законодатель исключил из сферы регулирования ТК РФ два экономических таможенных режима — свободной таможенной зоны и свободного склада. Согласно ст. 155, пункта 2 ТК РФ по вопросам установления и применения таможенных режимов свободной таможенной зоны и свободного склада должны быть приняты специальные нормативные правовые акты. В третью группу объединены завершающие таможенные режимы. Данные режимы призваны завершить начавшийся так называемый таможенный оборот товаров. Так, например, таможенный режим уничтожения предусматривает, что начавшийся ввоз иностранных товаров на таможенную территорию РФ может быть завершен без обратного вывоза этих товаров путем их уничтожения под таможенным контролем без уплаты таможенных пошлин и налогов, а также без применения к товарам запретов и ограничений экономического характера, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. Таможенный режим уничтожения применяется, если реализация ввезенных товаров на российском рынке по каким-либо причинам невозможна (товары утратили свое качество, оказались испорченными или поврежденными вследствие аварии либо действия непреодолимой силы в период их транспортировки или хранения на таможенном складе). В четвертую группу вошли все оставшиеся иные таможенные режимы. Законодатель назвал их специальными таможенными режимами. Эти режимы допускают использование товаров только для строго определенных целей и при соблюдении установленных таможенными органами условий. Например, таможенный режим беспошлинной торговли предназначен для продажи в розницу иностранных и российских товаров физическим лицам, выезжающим за пределы таможенной территории РФ. Продажа таких товаров осуществляется только в магазинах беспошлинной торговли под таможенным контролем на таможенной территории РФ в пунктах пропуска через Государственную границу РФ. Как уже отмечалось выше, законодатель смешал в одной классификации несколько оснований деления таможенных режимов. Эту логическую ошибку можно исправить следующим образом. В ТК РФ необходимо классифицировать все таможенные режимы по трем основаниям: 1. По целевому назначению таможенные режимы можно делить на общие и специальные (экономические). 2. По отношению к завершенности таможенных операций — на завершающие и незавершающие. 3. По функциональному признаку — на стандартные и особенные. В этой связи ст. 155 ТК РФ предлагаю изложить в следующей редакции: «В целях таможенного регулирования в отношении товаров устанавливаются следующие виды таможенных режимов: 1) общие таможенные режимы: выпуск для внутреннего потребления; экспорт; международный таможенный транзит; 2) экономические таможенные режимы: переработка на таможенной территории; переработка для внутреннего потребления; переработка вне таможенной территории; временный ввоз; таможенный склад; свободная таможенная зона (свободный склад); реэкспорт; реимпорт; уничтожение; отказ в пользу государства; временный вывоз; беспошлинная торговля; перемещение припасов; вывоз товаров для официальных представительств РФ за рубежом; перемещение товаров между воинскими частями РФ; перемещение товаров для ликвидации стихийных бедствий; вывоз товаров в государства — бывшие республики СССР; специальный таможенный транзит. Среди таможенных режимов, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи, завершающими таможенными режимами являются: реимпорт; реэкспорт; уничтожение; отказ в пользу государства. Также среди таможенных режимов, предусмотренных пунктом 2 настоящей статьи, особенными таможенными режимами являются: временный вывоз; беспошлинная торговля; перемещение припасов; вывоз товаров для официальных представительств РФ за рубежом; перемещение товаров между воинскими частями РФ; перемещение товаров для ликвидации стихийных бедствий; вывоз товаров в государства — бывшие республики СССР; специальный таможенный транзит». Рассмотренная законодательная классификация таможенных режимов установлена только в отношении перемещаемых через таможенную границу РФ товаров. К транспортным средствам, перемещаемым через таможенную границу РФ, применяются таможенные режимы временного ввоза и временного вывоза. Помещение транспортных средств под эти таможенные режимы представляет собой специальную таможенную процедуру, отличную от таможенной процедуры собственно таможенных режимов, и регламентируется нормами главы 22 ТК РФ. Сравнение содержания и условий, предусмотренных законодательством таможенных режимов, позволяет классифицировать эти режимы и по другим критериям. По направлению перемещения товаров таможенные режимы дифференцируются на экспортные, импортные и смешенные. Экспортные таможенные режимы обслуживают вывоз товаров за пределы таможенной территории РФ. К ним относятся: экспорт; реэкспорт; переработка вне таможенной территории; вывоз товаров для официальных представительств РФ за рубежом; вывоз товаров в государства — бывшие республики СССР; временный вывоз. Импортные таможенные режимы предусматривают ввоз товаров на таможенную территорию РФ. Импортными таможенными режимами являются выпуск для внутреннего потребления; реимпорт; переработка на таможенной территории; переработка для внутреннего потребления; временный ввоз; уничтожение. Смешанные таможенные режимы обслуживают одновременно операции и по ввозу, и по вывозу товаров (международный таможенный транзит; специальный таможенный транзит; таможенный склад; свободная таможенная зона; свободный склад; беспошлинная торговля; перемещение припасов; отказ в пользу государства; перемещение товаров между воинскими частями РФ, дислоцированными на таможенной территории РФ и за ее пределами; перемещение товаров, предназначенных для предупреждения и ликвидации стихийных бедствий и иных чрезвычайных ситуаций. По условиям выпуска товаров таможенные режимы можно разделить на три группы: режимы выпуска, режимы условного выпуска и режимы исключения. К первой группе относятся таможенные режимы выпуска, при помещении под которые товары передаются в полное распоряжение лица, перемещающего их (выпуск для внутреннего потребления, экспорт, реимпорт, реэкспорт). Вторую группу составляют таможенные режимы условного выпуска, при помещении под которые права владения, пользования и распоряжения товарами ограничиваются особенностями конкретного режима. К ним относятся все другие таможенные режимы кроме режимов уничтожения и отказа в пользу государства, которые составляют третью группу режимов — таможенные режимы исключения. При помещении товаров в один из режимов исключения право собственности на декларируемый товар прекращается. По продолжительности действия таможенные режимы можно классифицировать на срочные и бессрочные. Для срочных таможенных режимов законодательством предусмотрены в качестве обязательных условий их соблюдения определенные сроки совершения таможенных операций. Например, на таможенном складе товары могут храниться не более 3 лет; срок временного ввоза товаров составляет 2 года. Для соблюдения условий бессрочных таможенных режимов никаких сроков не устанавливается. Бессрочными таможенными режимами являются выпуск для внутреннего потребления; экспорт; уничтожение; отказ в пользу государства; беспошлинная торговля; перемещение припасов; иные специальные таможенные режимы. В учебной литературе таможенные режимы классифицируют и по другим основаниям <6>. ——————————— <6> Бакаева О. Ю., Матвиенко Г. В. Таможенное право России: Учебник / Отв. ред. Н. И. Химичева. М., 2003. С. 163 — 165.
Единственным международно-правовым документом, который регламентирует различные аспекты применения таможенных режимов, является Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киото, 1973). Данная Конвенция была одобрена 18 мая 1973 года на состоявшейся в г. Киото (Япония) 41/42 сессии Совета таможенного сотрудничества. Конвенция вступила в силу 25 сентября 1974 г., а к концу 90-х годов XX в. о присоединении к ней заявили 60 государств. В таможенной и внешнеторговой практике эта Конвенция именуется как Киотская конвенция. Протоколом изменений к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 г. была утверждена новая редакция Киотской конвенции, которая должна вступить в силу по истечении 3 месяцев после подписания указанного Протокола не менее чем 40 государствами — участниками Всемирной таможенной организации (ВТО). Киотская конвенция (1999 г.) устанавливает унифицированные правила и стандарты по применению следующих таможенных режимов: выпуск для внутреннего потребления; обратный ввоз товаров в неизменном виде; прямой вывоз товаров с таможенной территории; таможенный склад; свободная зона; таможенный транзит; транзитная перегрузка товаров; каботажная транспортировка товаров; переработка на таможенной территории; переработка вне таможенной территории; переработка для внутреннего потребления; временный ввоз. Унификация нормативных положений, касающихся применения таможенных режимов, произошла и на уровне государств — участников Европейского Союза (ЕС). Результатом унификации таможенного законодательства ЕС стал Таможенный кодекс ЕС, принятый 12 октября 1992 г. и вступивший в силу с 1 января 1994 г. Таможенный кодекс ЕС содержит общий перечень таможенных режимов и таможенных предназначений, устанавливает общие правила помещения товаров под таможенные режимы и таможенные предназначения, определяет условия применения отдельных видов таможенных режимов и таможенных предназначений. В соответствии с п. 15 ст. 4 Таможенного кодекса ЕС к таможенным предназначениям относятся: 1) помещение товаров под таможенный режим; 2) ввоз товаров на территорию свободной зоны или свободного склада; 3) обратный вывоз за пределы таможенной территории ЕС; 4) уничтожение товаров; 5) обращение товаров в доход казны ЕС. В п. 16 ст. 4 Таможенного кодекса ЕС перечислены следующие виды таможенных режимов: выпуск в свободное обращение; транзит; таможенный склад; активная переработка; переработка под таможенным контролем; пассивная переработка; временный ввоз; экспорт. Согласно положениям Таможенного кодекса ЕС среди указанных таможенных режимов выделяются экономические таможенные режимы и режимы отсрочки. Следовательно, все таможенные режимы классифицируются по двум критериям — по целевому назначению (на режимы экономического и неэкономического характера) и по продолжительности действия (на бессрочные режимы и режимы отсрочки). К экономическим таможенным режимам относятся: таможенный склад; активная переработка; переработка под таможенным контролем; пассивная переработка; временный ввоз. Термин «режим отсрочки» применяется в случаях помещения товаров, не происходящих с таможенной территории ЕС, под следующие таможенные режимы: внешний транзит; таможенный склад; активная переработка; переработка под таможенным контролем; временный ввоз. Согласно положениям Таможенного кодекса ЕС срок нахождения товаров под таможенным режимом таможенного склада не ограничен, но может быть органичен: 1) для сельскохозяйственных товаров; 2) таможенными органами стран — участниц ЕС для товаров, при помещении которых на таможенный склад срок установлен в качестве специального условия данного таможенного режима. Так, например, Таможенный кодекс Франции предусматривает максимальный срок хранения товаров на публичном таможенном складе 3 года. Анализ таможенного законодательства государств — участников ЕврАзЭС (участников Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г.) свидетельствует о начавшемся процессе сближения (унификации и гармонизации) таможенного законодательства этих государств. Работа по сближению таможенного законодательства государств — участников ЕврАзЭС основывается на заключении межгосударственных, межправительственных и межведомственных договоров, устанавливающих единообразный порядок правового регулирования в сфере таможенного дела. Постепенно начинает складываться система унифицированных норм таможенного законодательства, единых правил таможенного оформления и таможенного контроля. Например, Правительствами и таможенными органами Сторон были приняты нормативные правовые акты, создающие унифицированный правовой режим таможенного контроля при транзите товаров и транспортных средств, перемещаемых между таможенными органами государств — участников Таможенного союза. Унификация законодательства была проведена на основе Типового положения о таможенном режиме транзита. Однако специфика унификации таможенного законодательства о таможенных режимах государств — участников ЕврАзЭС заключается в том, что правовое регулирование таможенных режимов осуществляется на уровне таможенных кодексов государств — участников Таможенного союза, базирующихся на Основах таможенного законодательства государств СНГ от 10 февраля 1995 г. Например, в ст. 27 Таможенного кодекса Республики Беларусь определены следующие виды таможенных режимов: свободного обращения; экспортной поставки; таможенного хранения; совершенствования; переработки для свободного обращения; временного пользования; перевозки под таможенным надзором. Этот перечень является открытым, законодательством Республики Беларусь могут быть введены иные таможенные режимы. Многообразие видов таможенных режимов, предусмотренных таможенным законодательством РФ, позволяет выявить и оценить эффективность государственного воздействия на развитие внешнеэкономической деятельности в России. Эти зачади можно решить с помощью изучения содержания и условий применения отдельных таможенных режимов, являющихся инструментами таможенной политики нашего государства.
