(Пивоваров А. А.) («Международное публичное и частное право», 2007, N 4)
ПРИНЦИПЫ АНТИДЕМПИНГОВОГО ПРОЦЕССА
А. А. ПИВОВАРОВ
Пивоваров А. А., начальник Юридического управления НПФ «ГАЗФОНД».
В настоящие время очевидно, что большинство национальных антидемпинговых законодательств сформировано под сильным влиянием международных стандартов и унифицированных правил. При этом ориентация на международные стандарты, с одной стороны, призвана обеспечить коррекцию национальных норм во избежание последующих коллизий <1>, с другой — устранить поляризацию позиций государств, применяющих антидемпинговые меры. Соответственно в существующих антидемпинговых законодательствах присутствуют две составляющие: национальное законодательство и общепризнанные международные нормы, отраженные в унифицированных положениях. ——————————— <1> Тихомиров Ю. А. Коллизионное право. М., 2000. С. 63.
Одним из таких международных стандартов является нормативный блок принципов антидемпингового процесса, разработанный на протяжении относительно длительного периода развития антидемпингового законодательства в рамках ЕС и ВТО. В ВТО и ЕС принципы антидемпингового процесса были определены как положения, закрепленные в нормах международного антидемпингового законодательства и касающиеся проведения антидемпинговых процедур. Унифицированными являются следующие принципы антидемпингового регулирования: законность антидемпинговых процедур, состязательность антидемпингового процесса, прозрачность антидемпингового процесса, принцип защиты конфиденциальной информации. В антидемпинговом праве принцип законности состоит из двух взаимосвязанных обязанностей: действовать в соответствии с законом и проявлять инициативу для обеспечения выполнения закона. Принцип законности применительно к административным органам требует от последних действовать в соответствии с законом. Соблюдение административными органами законов контролируется судебной властью. В антидемпинговом процессе принцип законности означает, что антидемпинговые процедуры должны проводиться в строгом соответствии с требованиями законодательства и что антидемпинговые меры по итогам антидемпингового процесса могут быть установлены только уполномоченными на то органами власти и в рамках, предусмотренных законом. При этом данный принцип отражает юридически значимую связь между реальным поведением и нормами права, а точнее — соответствие между фактическими действиями и требованиями антидемпингового законодательства. Принцип законности антидемпингового процесса также означает, что базовые антидемпинговые процедуры могут быть проведены и применены при наличии оснований только уполномоченными органами и их должностными лицами в пределах компетенции, предоставленной антидемпинговым законодательством. Соблюдение принципа законности в ходе проведения антидемпинговых процедур обеспечивается ведомственным контролем со стороны вышестоящих должностных лиц, возможностью судебного пересмотра принятых административными органами решений и предоставлением заинтересованным лицам права обжалования действий (бездействия) должностных лиц, представляющих административные органы, участвующие в антидемпинговом процессе. Принцип законности в антидемпинговом процессе дополняется принципом состязательности. Последний, в свою очередь, является дополнительной гарантией прав участников антидемпингового процесса, не наделенных публично-властными полномочиями. Как отметил в свое время В. А. Рязановский, «право (и обязанность) сторон на собирание фактического материала и приведение доказательств по делу, свободное состязание сторон перед беспристрастным — третьим судом составляет общее явление для гражданского, уголовного и административного процесса. Принцип состязательности есть выражение самодеятельности сторон в процессе» <2>. ——————————— <2> Рязановский В. А. Единство процесса. М., 1996. С. 46.
Принцип состязательности предполагает, что заинтересованные в исходе дела лица отстаивают свои позиции в споре путем представления доказательств, высказывания своей позиции по всем вопросам, подлежащим рассмотрению, или соответствующей документации, в равной мере участвуют в исследовании доказательств по делу и в предоставлении своих возражений на доводы противоположной стороны. Основная функция данного принципа состоит в разделении функций обвинения, защиты и разрешения дела между уполномоченными органами и их должностными лицами, с одной стороны, и лицами, защищающими свои интересы, — с другой. При этом заинтересованные лица получают право заявлять ходатайства, давать объяснения, представлять свои доводы и т. д., т. е. данный принцип направлен на обеспечение полноты получения и использования фактических материалов и материалов, имеющих силу доказательств, наличие которых является важнейшим условием достижения объективной истины по делу. В силу участия в антидемпинговом процессе субъектов, наделенных публично-властными полномочиями, особое значение приобретает принцип прозрачности антидемпингового процесса. Реализация принципа прозрачности является важной гарантией от произвола властей, которые наделены чрезвычайно широкими дискреционными полномочиями и проводят антидемпинговые расследования и пересмотры ранее принятых решений. Им также гарантируется наиболее полный учет интересов различных участников антидемпингового процесса и в конечном счете обеспечивается легитимность принимаемого решения. Формальная трактовка принципа прозрачности <3> предполагает соблюдение ряда юридических требований, важнейшим из которых является обязательное обнародование решений, принимаемых в ходе всего антидемпингового процесса. Вместе с тем принцип прозрачности допускает ряд ограничений в доступе к определенной информации — конфиденциальной. Такие ограничения, впрочем, не препятствуют раскрытию общей информации и причин, на которых основаны решения, раскрытию доказательств, использованных властями для объяснения причин в судебном процессе. ——————————— <3> Впервые трактовка принципа прозрачности была дана в Соглашении о толковании ГАТТ 1967 г. в ст. 6 (п. h). Аналогичные положения были закреплены и в Соглашении о толковании ГАТТ 1979 г. Однако в силу объективных причин (структура кодекса, различная национальная интерпретация) принцип прозрачности потребовал дальнейшей детализации. С этой целью Комитетом по антидемпинговой практике ГАТТ были разработаны Рекомендации о прозрачности антидемпинговых процедур, принятые 15 ноября 1983 г.
Принцип прозрачности состоит из двух составляющих: первая — это положения об информации, относящейся к антидемпинговому заявлению, вторая — положения об опубликовании и указании оснований решений, принимаемых в ходе антидемпингового расследования. Требования принципа прозрачности в части информации, относящейся к антидемпинговому заявлению, состоят из трех компонентов. Во-первых, неотъемлемым правом субъектов антидемпингового процесса является право на защиту своих интересов в ходе антидемпингового расследования. Одной из возможностей реализации данного права является право на получение и ознакомление со всей информацией, относящейся к делу с их участием, при условии, что эта информация не является конфиденциальной. Во-вторых, принцип прозрачности предполагает учет публичных интересов. В частности, в целях прозрачности антидемпинговых процедур в случаях, когда письменное уведомление направлено антидемпинговыми властями частным лицам или фирмам, находящимся на территории государства-экспортера, копия такого уведомления должна быть доступной (с учетом защиты конфиденциальной информации) властям государства-экспортера по их запросу. В-третьих, на начальной стадии заявление состоит из «непроверенных утверждений», которые могут оказаться ложными или содержащими недостаточные доказательства для проведения антидемпингового расследования. Следовательно, антидемпинговое заявление не должно быть обнародовано прежде, чем будет принято решение об инициировании антидемпингового расследования. Вторая составляющая содержания принципа прозрачности включает в себя требования о публикации решений, принимаемых в ходе антидемпингового расследования, и их оснований. Антидемпинговые расследования должны проводиться на основе справедливости и равноправия сторон. Для соблюдения этого необходимо, чтобы любое решение, принимаемое антидемпинговыми властями, было опубликовано вместе с его причинами. Данные публикации обязательны в отношении инициирования антидемпингового расследования, применения временных мер и завершения расследования <4>. ——————————— <4> Как правило, в законодательстве большинства государств указывается конкретное издание, в котором должно быть опубликовано антидемпинговое уведомление. Например, в Европейском союзе таким официальным изданием является «Official Journal of the European Communities», в Канаде — «Canada Gazette», в Мексике — «Diaro Oficial de la Federacion», в Индии — «New Delhi», в Румынии — «Jurnalul Afacerilor».
Принцип прозрачности допускает ограничение в доступе к определенной информации — конфиденциальной. Определение конфиденциальной информации в нормативных правовых актах государств — членов ЕС и ВТО сводится к указанию на то, что в отношении такой информации должен существовать нормативно ограниченный доступ <5>. Подчеркнем, что при таком подходе в национальных законодательствах такой перечень конфиденциальной информации, естественно, может быть различным. ——————————— <5> См., например: п. 5 ст. 6 Соглашения ГАТТ 1994 г., в котором закреплено, что любая информация, являющаяся конфиденциальной по своему характеру, предоставляется сторонами расследования на конфиденциальной основе при наличии убедительных доказательств и рассматривается уполномоченными органами как таковая.
Особо подчеркнем, что реализация принципа прозрачности в части защиты конфиденциальной информации наиболее спорна в отношении обоснованности ее применения в силу отсутствия унифицированного определения. Соответственно на практике определение того, является или нет информация конфиденциальной, осуществляется на прецедентной основе <6>. Поэтому основной проблемой, связанной с защитой конфиденциальной информации, является процедура установления ее характера. Рассмотрим соответствующую процедуру на примере практики ее реализации канадскими властями. ——————————— <6> См., например: «конфиденциальность» финансовых отчетов двух компаний — государственной и частной. Для государственной компании финансовый отчет составляет часть ее корпоративного доклада, который является публичным документом. От частной же компании не требуется предавать указанный отчет гласности, так как она имеет право заявить, что финансовые отчеты могут составлять информацию, которая создаст преимущество конкуренту, и соответственно квалифицировать свои отчеты в качестве конфиденциальных.
Исходя из положений антидемпингового законодательства Канады, стороны, предоставляющие информацию, должны самостоятельно определить информацию, к которой власти должны относиться как к конфиденциальной. Формально любая информация, не определенная заинтересованной стороной как конфиденциальная, является неконфиденциальной. При этом при предоставлении в ходе антидемпингового расследования или административного пересмотра конфиденциальной информации должны быть соблюдены следующие требования: — заявление, определяющее информацию или какую-либо ее часть как конфиденциальную, должно сопровождаться объяснением того, почему информация должна рассматриваться как конфиденциальная; — стороной должно быть подготовлено так называемое неконфиденциальное резюме конфиденциальной информации; — «неконфиденциальное резюме» информации, определенной как конфиденциальная, в существенных деталях должно давать надлежащее понимание существа конфиденциальной информации; — заявление, указывающее, что «неконфиденциальное резюме» не может быть подготовлено или раскроет факты, которые лицо обоснованно хочет сохранить конфиденциальными, должно сопровождаться удовлетворительным объяснением о невозможности подготовки и публикации «неконфиденциального резюме». Соответственно, если эти условия не будут соблюдены, антидемпинговые власти вправе проигнорировать отнесение информации к категории конфиденциальной. Данное право закреплено, например, в п. 1 разд. 86 и п. 3 разд. 87 Акта Канады «О специальных импортных мерах», в п. 1 разд. 47 и п. 3 разд. 48 Акта Канады «Об учреждении Трибунала по международной торговле и дополнении или отмене других законов» <7>. ——————————— <7> WTO. G/ADP/N/1/CAN/3/Add.1. 2.10.2000.
Особо отметим, что положениями принципа прозрачности в части защиты конфиденциальной информации фиксируется возможность применения мер административной и уголовной ответственности в отношении неисполнения представителем стороны своих обязательств по сохранению конфиденциальной информации <8>. ——————————— <8> Правовые санкции за данный вид правонарушения или преступления предусмотрены, например, в ст. 93 Закона Мексики «О внешней торговле», разд. 51 Закона Израиля «О налогообложении торговых операций», ст. 6 Закона Египта «О защите национальной экономики от воздействия недобросовестной практики в международной торговле», разд. 49 Акта Малайзии «О компенсационных и антидемпинговых пошлинах».
В заключение уточним, что действие вышеперечисленных принципов антидемпингового процесса в отношении всех его процедур не исключает возможности применения в отдельных ситуациях специальных правил, также имеющих характер принципов, но специального характера. К числу таких принципов принято относить: запрет на дискриминацию, особое отношение к поставщикам из развивающихся стран, принцип целесообразности, запрет на кумуляцию протекционистских мер. Таким образом, практика создания и совершенствования правовых моделей антидемпингового регулирования в рамках ЕС и ГАТТ/ВТО, представляя собой бесспорную ценность, определяет развитие национального антидемпингового законодательства как составной части государственного регулирования внешнеэкономической деятельности.
