К вопросу о методах регулирования внешнеторговой деятельности

(Пивоваров А. А.) («Юрист», 2007, N 8)

К ВОПРОСУ О МЕТОДАХ РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕТОРГОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

А. А. ПИВОВАРОВ

Пивоваров А. А., начальник юридического управления НПФ «ГАЗФОНД».

Сегодня в рамках государственного регулирования внешнеторговой деятельности и в целях борьбы с недобросовестной конкуренцией могут быть применены как таможенно-тарифные, так и нетарифные методы. Их комбинаторика в целом отражает экономическую политику государства. При этом использование таможенно-тарифных методов регулирования внешнеторговой деятельности позволяет государству, с одной стороны, ограничить поступление иностранных товаров на внутренний рынок косвенным способом, то есть путем удорожания импорта в результате обложения товара — таможенная пошлина, таможенная номенклатура, система тарифных льгот, с другой — обеспечить государственный бюджет посредством фискальных пошлин налоговыми поступлениями. Под нетарифными методами большинством экономистов понимается совокупность средств внешнеторговой политики, которые не входят в группу таможенно-тарифных ограничений, а реализуются в рамках административного управления, выполняя роль регуляторов внешнеторгового оборота, т. е. нетарифные ограничения — это форма государственного регулирования внешнеторгового оборота, которая включает многочисленные мероприятия, ограничивающие использование иностранных товаров на внутреннем рынке страны. Соответственно нетарифные ограничения, являясь мерами скрытого протекционизма, хотя и обладают эффектом удорожания импорта, однако способствуют установлению препятствий такого плана, как применение абсолютных или относительных ограничений (лимитов) по ценам, количеству или техническим характеристикам товара. Следует отметить, что типология нетарифных методов регулирования в современных исследованиях строится в соответствии с уровневыми признаками, дифференцируемыми в основном как лицензирование, запреты на пропуск определенных товаров, предписания санитарного и ветеринарного характера, соответствие технических стандартов <1>. Хотя до настоящего времени не существует общепризнанной классификации нетарифных методов регулирования, наибольшее распространение получила классификация, разработанная Секретариатом ГАТТ/ВТО <2>. ——————————— <1> Борисов Г. К. Международное таможенное право. М., 1997. С. 25. <2> Horlick G., Shea E. The World Trade Organization Antidumping Agreement // Journal of World Trade. Vol. 29. 1995. N 1. P. 7.

По классификации ГАТТ/ВТО нетарифные ограничения подразделяются на пять основных групп: 1) количественные ограничения импорта и экспорта, к которым относятся квотирование и лицензирование; 2) таможенные и административные импортно-экспортные формальности, включая антидемпинговые пошлины, методы оценки таможенной стоимости товаров, таможенные и консульские формальности, товаросопроводительные документы, товарную классификацию тарифов; 3) стандарты и требования к качеству товаров, включая санитарно-ветеринарные нормы, промышленные стандарты, требования к упаковке и маркировке товаров; 4) участие государства во внешнеторговых операциях, а именно субсидирование производства и экспорта товаров, система государственных закупок товаров, государственная торговля; 5) ограничения, заложенные в механизме платежей: скользящие сборы, импортные депозиты, льготы для отдельных отраслей и предприятий, механизм валютных курсов. Подчеркнем также, что данные нетарифные методы государственного регулирования в силу своих уровневых характеристик способны не только обеспечить экономически оправданный порядок проникновения в страну иностранных производителей товаров и услуг, но и создать благоприятные предпосылки для эффективного развития экспортных производств, проводить специальные мероприятия, направленные на защиту отечественных производителей и потребителей. Отметим, что в настоящее время наиболее эффективно систему нетарифного регулирования в рамках внешнеторговой политики применяют развитые страны, экономический потенциал которых позволяет обеспечивать действенность соответствующих правовых мер. В границах данной статьи рассмотрим особенности применения методов количественного ограничения импорта и экспорта. К ним относятся: квотирование; лицензирование; добровольные ограничения экспорта и соглашения об упорядочении рынка; эмбарго. Так, например, преимущества, получаемые от применения квотирования, представляют собой ограничение государственной властью экспорта или импорта товара в определенном количестве, объеме или сумме на конкретный период времени. В международной практике используются в основном два вида квот: глобальная квота и индивидуальная квота <3>. Глобальная квота устанавливает размер импорта (экспорта) в стоимостных или натуральных единицах на определенный период времени, вне зависимости от того, из какой страны импортируется или в какую страну экспортируется товар. Основная цель данной квоты заключается в обеспечении необходимого уровня потребления и рассчитывается как разность внутреннего производства и потребления товара. В настоящее время глобальная квота является наиболее распространенным видом квотирования. ——————————— <3> Trebilcock M. J. Competition Policy and Trade Policy: Mediating the Interface // Journal of World Trade. Vol. 30. 1996. No. 4. P. 47.

Особый интерес представляет собой индивидуальная квота, устанавливаемая для страны, откуда импортируется или куда экспортируется товар. Ее экономическая эффективность и оправданность связаны с тем, что, во-первых, она формируется на основе предпочтения тем странам, которые берут на себя встречные обязательства по импорту товаров из данной страны <4>. Во-вторых, индивидуальная квота может быть сформирована на базе глобальной, когда товары в рамках глобальной квоты распределяются между странами пропорционально их доле в импорте в предыдущий период. В-третьих, данная квота может формироваться на дискриминационной основе в рамках конкурентной борьбы на мировом рынке. При этом, несмотря на запрет ВТО в отношении использования дискриминационных квот, она применяется многими странами, особенно часто в отношении государств, не входящих в члены ВТО. ——————————— <4> Такие обязательства обычно закрепляются в соответствующих соглашениях, а сами квоты получают название двусторонних квот на договорной основе.

Следует отметить, что во внешнеторговой политике также часто применяются сезонные квоты, которые, с нашей точки зрения, могут быть рассмотрены как разновидность индивидуальных квот, так как сезонная квота вводится на определенный период времени для обеспечения государственной защиты внутреннего рынка. Как правило, данная квота применяется в отношении защиты сельскохозяйственного сектора <5>. ——————————— <5> Trebilcock M. J. Op. cit. P. 52.

Подчеркнем также, что в последнее десятилетие XX в. многие развитые страны отказались от использования количественных ограничений (квот и потолков), применяя вместо них тарифные методы регулирования. При этом уже с января 1995 г., например, были устранены квоты из Всеобщей системы преференций Европейского союза. Однако преференциальная схема льгот для сельскохозяйственного сектора сохранена, а количественные ограничения представлены довольно обширным списком товаров <6>. ——————————— <6> Bermann G. A., Davey W. J., Fox E. M. 1998. Supplement to Cases and Materials on European Community Law. 1998.

Отметим также, что административное регулирование внешнеэкономической деятельности через разрешения, выдаваемые государством на экспорт или импорт товара в установленных количествах на определенный период времени, представлено лицензированием. При этом практика применения лицензирования характеризуется большим количеством разнообразных форм. Рассмотрим часто применяемые формы лицензирования — индивидуальная, генеральная, автоматическая лицензии. Индивидуальная лицензия является разовым разрешением на ввоз или вывоз товара, которое выдается органом государственной власти, регулирующим или контролирующим внешнюю торговлю по заявлению национальной фирмы-экспортера или по заявлению импортера. Лицензия является именной, и в ней регламентируются все важнейшие стороны внешнеторговой сделки: количество и стоимость товара; страна происхождения; фирма-экспортер (импортер); срок действия лицензии. В отдельных случаях применяются открытые индивидуальные лицензии, которые позволяют фирме ввозить указанный в лицензии товар без ограничения количества. Генеральная лицензия представляет собой постоянно действующее разрешение, дающее право импортировать (экспортировать) перечисленные в ней товары без каких-либо ограничений по количеству или стоимости в течение всего времени действия лицензии. Следует отметить, что генеральная импортная лицензия разрешает ввозить указанные в ней товары либо из определенных стран, либо из любых государств мира. Автоматическая лицензия представляет собой разрешение, выдаваемое немедленно после получения от экспортера или импортера заявки, которая не может быть отклонена в случае, если по ней не получен официальный отказ от органов, контролирующих внешнеторговые операции в рамках предварительного контроля. Мировой опыт показывает, что распределение лицензий может осуществляться одним из следующих способов: на основе аукциона, с помощью системы явных предпочтений и посредством распределения лицензий на внеценовой основе. Аукционная продажа лицензий, осуществляемая на конкурсной основе, считается наиболее эффективным механизмом распределения лицензий, обеспечивающего максимальную конкуренцию между импортерами, желающими получить тендер. Система явных предпочтений — это закрепление лицензий за определенными фирмами пропорционально размерам их импорта за прошлый период или пропорционально структуре спроса со стороны национальных производителей. Этот способ распределения лицензий направлен в первую очередь на поддержание тех отечественных производителей, которые могут пострадать из-за введения квот. Вместе с тем получателями квот становится ограниченное число иностранных фирм: либо имеющие тесные связи с местными производителями, либо представляющие крупные компании, которые способны влиять на политику данного государства прямым образом или через систему межгосударственных отношений. Кроме того, в рамках системы явных предпочтений создаются объективные предпосылки к возникновению коррупции, что может не только крайне негативно отразиться на величине полученного государством дохода от продажи лицензий, но и нанести серьезный ущерб развитию внутренней экономики из-за импорта товаров у заведомо неэффективных иностранных товаропроизводителей <7>. ——————————— <7> См., например: Холопов А. Внешнеторговая политика: нетарифные методы регулирования международной торговли // Мировая экономика и международные отношения. 1997. N 12.

Распределение лицензий на внеценовой основе предполагает выдачу лицензий тем фирмам, которые продемонстрировали свою способность наиболее эффективно осуществлять импорт или экспорт товаров. Подчеркнем, что данный способ распределения лицензий является наиболее организационно трудоемким, поскольку для оценки необходимо создать экспертную комиссию, разработать систему критериев оценки, которые обеспечивали бы объективность и обоснованность принимаемого решения по предоставлению лицензий. При этом объективность и обоснованность принимаемого решения зависит от уровня профессиональной компетенции членов экспертного совета, а также используемого нормативно-правового механизма осуществления данной процедуры <8>. ——————————— <8> См., например: Пресняков В. Ю. Внешнеэкономические методы защиты и их место в экономической политике России // Стратегические проблемы экономической реформы в России: Информ.-аналит. бюл. М., 1998. Вып. 8.

Нетарифные методы регулирования представлены также такой формой, как добровольные ограничения экспорта и соглашения об упорядочении рынка. Данная форма определяется как разновидность импортной квоты, которая вводится не страной-импортером, а страной-экспортером с целью избежать других торговых санкций со стороны страны-импортера. Добровольные ограничения экспорта являются относительно неэффективной формой государственного регулирования. Тем не менее большинство развитых стран на практике активно применяют добровольные ограничения экспорта, обеспечивая эффективное развитие экономики и защищая таким образом свой рынок от нежелательного импорта по многим товарным позициям <9>. Более того, в настоящее время происходит модификация добровольных ограничений экспорта, и они принимают форму соглашений об упорядочении рынка. При этом соглашения об упорядочении рынка представляют собой многосторонние соглашения в рамках добровольного ограничения экспорта, которое вводится сразу в нескольких странах. В качестве примеров таких соглашений могут служить регламенты по поливолокну и экспорту текстиля. В конце 50-х годов XX в. США начали навязывать азиатским странам соглашение о добровольном ограничении в одностороннем порядке экспорта в США текстиля, а позднее — стального проката и ряда других товаров. В январе 1957 г. японское правительство выступило с пятилетней программой добровольного ограничения поставок хлопчатобумажных изделий на американский рынок. С 1969 г. система добровольных квот начала действовать на мировом рынке черных металлов, охватив почти 2/3 мирового экспорта этих товаров. Позднее США принудили иностранных поставщиков ограничить поставки шерстяного текстиля, продукции радиоэлектронной промышленности <10>. Очевидно, подобная практика свидетельствует о том, что «добровольные» ограничения экспорта отнюдь не являются таковыми. ——————————— <9> См., например: Загашвили В. Проблемы экспорта и экспортной политики РФ // Экономика и политика России и государств ближнего зарубежья. 2000. N 1. <10> Шепенко Р. А. Обзор антидемпингового законодательства иностранных государств // Внешнеэкономический бюллетень. 2001. N 12.

В заключение отметим, что эмбарго, представляя собой запрет, который применяется в отношении импорта или экспорта отдельных товаров или в отношении совершения внешнеторговых операций с конкретным государством, может применяться в рамках действия международных организаций (эмбарго ООН по отношению к Ираку <11>), на уровне международных группировок государств (запрет на экспорт продовольствия и кормов, содержание вредных веществ которых превышает установленный уровень, введенный странами ЕС <12>) или отдельным государством по так называемым соображениям национальной безопасности. ——————————— <11> Trebilcock M. J. Competition Policy and Trade Policy: Mediating the Interface // Journal of World Trade. Vol. 30. 1996. No. 4. P. 65. <12> Жамкочьян С. С. Использование европейского опыта антидемпингового регулирования в формировании политики защиты экономических интересов России // Ученые записки Санкт-Петербургского им. В. Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2001. N 3, N 4. С. 23.

Таким образом, нетарифные методы регулирования как составляющие внешнеторговой политики могут быть в целом охарактеризованы следующим образом. Во-первых, нетарифные методы регулирования, как правило, не связаны какими-либо международными обязательствами. В этой связи объем и методика их применения полностью регулируются национальными государственными органами и определяются рамками хозяйственного и технического законодательства страны. Во-вторых, нетарифные методы более удобны в применении и обеспечивают более скорое достижение результата своего применения. В-третьих, нетарифные методы позволяют учесть конкретную ситуацию, складывающуюся в мировой экономике, и применить адекватные меры защиты национального рынка в рамках конкретно определенного срока. В-четвертых, нетарифные методы не являются дополнительным налоговым бременем для населения <13>. ——————————— <13> Morris J. International Trade and Antitrust // University of Cincinnati Law Review. 1993. 61:945. D. 53. P. 35.

——————————————————————