(Колесников Г. Г.) («Общество и право», 2008, N 3)
СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ИНТЕРЕСОВ ЧАСТНЫХ СУБЪЕКТОВ В ТАМОЖЕННОМ ПРАВЕ
Г. Г. КОЛЕСНИКОВ
Колесников Геннадий Геннадиевич, аспирант кафедры публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета.
Таможенный кодекс Российской Федерации, вступивший в законную силу 1 января 2004 г. (далее — ТК РФ), обозначил новые приоритеты, позволяющие более активно развивать международные экономические отношения. В данном акте содержатся юридические механизмы, которые должны обеспечить ускорение товарообмена между странами, в связи с чем основной целью таможенных органов стало содействие развитию внешней торговли. Между тем, несмотря на новый законодательный подход к деятельности таможенных органов, фактический их переход от конфронтации с субъектами внешнеэкономической деятельности к плодотворному взаимодействию оставляет желать лучшего. В таможенных правоотношениях каждый из участников преследует собственные интересы. У таможенного органа это интересы, продиктованные государством: наполнение казны за счет взимаемых таможенных платежей; охрана государственной и общественной безопасности; сохранение экономических интересов. Субъект внешнеэкономической деятельности заинтересован в скорейшем прохождении таможенных формальностей, минимизации объема таможенных платежей, оперативном выпуске товаров, перемещаемых через таможенную границу. Отрадно, что в числе разработанных Правительством РФ в июле 2007 г. критериев оценки эффективности работы таможенных органов назван и такой, как повышение качества предоставления услуг таможенными органами, сокращение издержек участников внешнеэкономической деятельности и государства, связанных с таможенным оформлением и таможенным контролем. Таким образом, совершенствование сервисной функции таможенной службы можно признать приоритетным направлением ее развития. Развитие этой функции, «определение ее места на рынке государственных услуг делает институт таможенной службы практически полезным для каждого гражданина, институтом «прозрачным», легитимным, востребованным» <1>. ——————————— <1> Маркина О. В. Совершенствование сервисной функции таможенной службы как приоритетное направление ее развития // Ученые записки СПб. им. В. Б. Бобкова филиала РТА. 2007. N 28. С. 128.
Вместе с тем даже самая совершенная организация деятельности таможенной администрации не позволяет избежать конфликтных ситуаций, противоречий между органами, уполномоченными государством в данной области, и частными субъектами, перемещающими через таможенную границу товары и транспортные средства. Независимо от того, правомерны или нет действия физического или юридического лица, оно имеет право на защиту собственных интересов. Такая защита может осуществляться различными способами. Право на обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц закреплено гл. 7 ТК РФ. Это право лицо реализует, если считает, что нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы препятствия к их реализации либо незаконно возложена на него какая-либо обязанность. Право гражданина обжаловать акты органов власти вытекает из особенностей административно-правовых отношений <1>. Оно служит важной гарантией защиты прав и интересов лиц, вступающих с таможенными органами в ассиметричные, властные отношения. ——————————— <1> См.: Бахрах Д. Н., Кивалов С. В. Таможенное право России. Екатеринбург, 1995. С. 107.
В словаре В. И. Даля указывается, что «жалоба — действие того, кто жалуется; простое изъявление неудовольствия, ропот; просьба на обиду, словесная и письменная» <1>. При этом допускается как административный, так и судебный порядок совершения такого действия. Конституционными нормами (ст. ст. 33, 45, 46) обеспечивается возможность обращения гражданина в суд по вопросу обжалования решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также право на государственную защиту нарушенных прав и свобод. Производство по жалобам является альтернативой гражданскому и арбитражному судопроизводству по делам, возникающим из административных (публичных) правоотношений. При этом заинтересованное лицо может не только выбрать одну из форм защиты своих прав (административную или судебную), но также вправе одновременно (либо позднее) обратиться в судебный орган с аналогичными требованиями. ——————————— <1> Даль В. И. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4-х томах. Т. 1. М., 2002. С. 580.
При направлении жалобы в вышестоящий таможенный орган, в соответствии со ст. 48 ТК РФ, требуется соблюдения 3-месячного срока: со дня, когда лицу стало известно или должно было стать известно о нарушении его прав, свобод или законных интересов, создании препятствий к их реализации либо незаконном возложении на него какой-либо обязанности; со дня истечения установленного срока для принятия таможенным органом или его должностным лицом решения или совершения действия, принятие или совершение которых предусмотрено в соответствии с ТК РФ. При наличии уважительных причин данный срок может быть восстановлен. Однако законодательством не установлен их перечень. Представляется, что он наиболее понятен для физического лица (болезнь, длительная командировка, тяжелые семейные обстоятельства) и весьма завуалирован для организаций. Но такие домыслы не находятся в основе правовой нормы, а, значит, могут быть и не учтены должностным лицом при рассмотрении вопроса о восстановлении пропущенного срока. Указанный законодательный пробел подлежит восполнению. Сама же формулировка механизма исчисления срока для обжалования, по справедливому мнению И. В. Рукавишниковой, зависит от случайных, субъективных обстоятельств, связанных с осведомленностью заинтересованного лица <1>. Более правильным, как отмечает автор, явилось бы определение момента исчисления срока со дня вручения или получения копии постановления о привлечении к ответственности за административное правонарушение. И с этим трудно не согласиться. ——————————— <1> См.: Рукавишникова И. В. Метод финансового права / Отв. ред. Химичева Н. И. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2006. С. 177.
Следует отметить, что в обязанности лица не входит представление документов, доказывающих неправомерность деяний таможенных органов. Если они имеют существенное значение для дела, таможенный орган, рассматривающий жалобу, может их запросить у лица, ее подавшего. Однако и в этом случае лицо не обязано их представлять, при этом решение принимается без учета доводов, в подтверждение которых не были представлены документы. Жалоба рассматривается в течение одного месяца со дня поступления в таможенный орган, правомочный ее рассматривать, а при необходимости этот срок продляется на такое же время. Итогом такого рассмотрения является признание решений, действий (бездействия) таможенных органов или их должностных лиц правомерными либо неправомерными. В последнем случае возможно установление частичной неправомерности, и тогда принимается решение об удовлетворении жалобы полностью или частично. Если лицо не согласно с принятым решением, оно может обратиться в вышестоящий таможенный орган, суд или арбитражный суд. Однако следует учесть, что если лицо одновременно обратилось с жалобой и в вышестоящий таможенный орган, и в судебный орган, таможенный орган вправе отказать ему в рассмотрении жалобы в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 52 ТК РФ (в случае принятия судом жалобы к рассмотрению или вынесения по ней решения). Кодексом допускается возможность обжалования в упрощенном порядке в случае, когда: а) неправомерные, по мнению лица, действия (бездействие) или решения исходят от должностного лица таможни или таможенного поста; б) через таможенную границу перемещается товар стоимостью не более 1,5 млн. рублей и (или) одно транспортное средство. Упрощенный порядок обжалования, согласно ч. 2 ст. 57 ТК РФ, заключается в обращении лица с устной жалобой к вышестоящему должностному лицу таможни (таможенного поста), а в случае обжалования решения, действия (бездействия) начальника таможенного поста — к начальнику таможни, в регионе деятельности которой находится данный таможенный пост. Рассмотрение такой жалобы осуществляется безотлагательно, и решение по ней принимается незамедлительно. В случае если лицо не удовлетворено результатом рассмотрения жалобы, оно может воспользоваться правом на обжалование в общем порядке. В литературе справедливо отмечено, что упрощенный порядок обжалования есть актуальная новация Таможенного кодекса РФ <1>, однако и она содержит отдельный дефект, на который обращает внимание Г. В. Матвиенко. Она считает необходимым «указать в ТК РФ на важность документальной фиксации устной жалобы наравне с письменной. Это позволит повысить эффективность работы соответствующих подразделений таможенных органов» <2>. ——————————— <1> См.: Гречкина О. В. Досудебные процедуры обжалования в таможенных органах Российской Федерации // Таможенное дело. 2006. N 1. С. 25. <2> Матвиенко Г. В. Административные процедуры в таможенном праве: Монография / Под ред. С. В. Запольского. М., 2008. С. 138.
Федеральная таможенная служба РФ организует работу с обращениями граждан, в том числе и с поступающими жалобами <1>. Так, в 2007 г. в центральный аппарат ФТС России поступило 1614 писем граждан, из них 187 жалоб. Наибольшее их количество пришлось на Главное управление организации таможенного контроля, Управление государственной службы и кадров, Главное управление федеральных таможенных доходов и тарифного регулирования <2>. ——————————— <1> См.: Инструкция о порядке рассмотрения обращения граждан в ФТС России, утв. Приказом ФТС России от 25 декабря 2006 г. N 1371 // БНА федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 9. <2> Информация опубликована на официальном сайте ФТС России www. customs. ru 25 января 2008 г.
Следует отметить, что Федеральной таможенной службой РФ проводится активная работа по информированию частных субъектов о возможности реализации рассматриваемого права. В частности, была разработана памятка для лиц, обжалующих решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц в сфере таможенного дела в ФТС России, подлежащая к размещению на информационных стендах таможенных органов <1>. ——————————— <1> См.: Письмо ФТС России от 10 марта 2005 г. N 01-06/7006 «О размещении информации об обжаловании на информационных стендах таможенных органов» // Таможенный вестник. 2005. N 11.
В случае если обжалование принесло для лица положительные результаты, а именно решение, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц были признаны неправомерными, и вследствие этого лицам и их имуществу был причинен вред, таможенные органы обязаны его возместить. Право на требование возмещения вреда установлено ст. 413 ТК РФ. К сожалению, четкий механизм такого возмещения до настоящего времени не разработан. Однако в судебной практике есть примеры решений, вынесенных в пользу частных субъектов. В качестве такового следует привести решение ФАС Западно-Сибирского округа, обязавшего таможенные органы возместить неправомерный вред, причиненный в процессе таможенного досмотра лицам и их имуществу <1>. ——————————— <1> Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 5 марта 2005 г. N Ф04-921/2005(8967-А03-27) // СПС «КонсультантПлюс».
Между тем требует доказательства причинно-следственная связь между решениями, действиями (бездействием) таможенного органа и наступившими негативными последствиями, выраженными в денежной оценке. В соответствии со ст. 65 АПК РФ, истец должен доказать, что факт причинения вреда не наступил бы при отсутствии предшествующих во времени незаконных решений, действий (бездействия) таможенных органов и (или) их должностных лиц. Так, в Северо-Западном округе было отменено решение суда о взыскании с Государственного таможенного комитета РФ за счет федерального бюджета убытков, возникших в результате незаконных действий таможни из-за недоказанности причинно-следственной связи между действиями таможни, выразившимися в изъятии товара, и понесенными убытками <1>. ——————————— <1> Постановление ФАС Северо-Западного округа от 10 декабря 2004 г. N А56-17290/03 // СПС «КонсультантПлюс».
Лицо, считающее, что его права и интересы были нарушены таможенным органом и его должностным лицом, как правило, оказывается перед альтернативой — куда обращаться с жалобой: в таможенный орган или в суд. И здесь следует поддержать О. С. Жигалину, признающую, что «обращения лиц в суды приводят к затягиванию сроков рассмотрения жалоб, а в случае вынесения отрицательного для участника внешней торговли решения предусматривают со стороны последнего необходимость финансовых затрат (уплата государственной пошлины)» <1>. Положительным моментом для участников внешнеэкономической деятельности, обратившихся в таможенные органы с жалобами, является не только отсутствие необходимости платы за рассмотрение жалоб, но и возможность последующего обращения в суд. При этом до реализации данного права дело может и не дойти. Так, по официальным данным Федеральной таможенной службы РФ, в 2007 г. в таможенных органах была создана работоспособная система контроля соблюдения законности, позволяющая адекватно и оперативно реагировать на поступающие жалобы и обеспечивать право лиц на государственную защиту. За этот период времени таможенными органами рассмотрено свыше 1,5 тыс. жалоб в сфере таможенного дела, из них удовлетворено около 50%, что сопоставимо с результатами судебного обжалования. ——————————— <1> Жигалина О. С. Правовое обеспечение деятельности таможенных органов Российской Федерации. Дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 105.
В процессе взаимодействия таможенных органов и лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу, могут возникнуть ситуации совершения должностными лицами таможенных органов таких неправомерных действий, которые подпадают под преступные посягательства. Речь идет о должностных преступлениях: превышение должностных полномочий, получение взятки, халатность и пр. Такие деяния могут носить характер коррупционных либо не признаваться таковыми в силу разовости, единичности совершенного деяния. Но и в тех и в других ситуациях лицо, защищая свои законные интересы и преследуя публичные цели, вправе обратиться в правоохранительные органы с соответствующим заявлением. При этом нельзя не признать, что борьба с коррупцией в таможенной сфере вызывает некоторые трудности на стадии выявления таких нарушений, так как обе стороны заинтересованы в сохранении порочных связей. Для должностного лица таможенного органа страх перед наказанием окупается получением дополнительного и даже систематического вознаграждения. Для хозяйствующего субъекта потворство таким деяниям означает облегчение прохождения таможенных формальностей, снижение уровня таможенных платежей, которые должны быть уплачены (путем занижения таможенной стоимости, недостоверного декларирования и т. д.). Таким образом, нередки ситуации, когда органы, уполномоченные государством на осуществление функций по контролю и надзору в области таможенного дела, сами создают благоприятную почву для развития крайне негативных отношений. Пытаясь заинтересовать государственных служащих в надлежащем исполнении своих функций, в сентябре 2007 г. Правительством РФ было принято Постановление, устанавливающее материальное стимулирование федеральных государственных гражданских служащих и сотрудников территориальных органов ФТС России на основе жесткой взаимозависимости между результатами работы каждого таможенника и уровнем оплаты его труда <1>. Хотелось бы надеяться, что данный нормативный акт и его успешная реализация станут действенным барьером на пути развития коррупционных явлений в таможенной сфере. ——————————— <1> См.: Постановление Правительства РФ от 25 сентября 2007 г. N 611 «О материальном стимулировании федеральных государственных гражданских служащих и сотрудников территориальных органов отдельных федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2007. N 40. С. 4801.
