ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ПРИМЕНЕНИЯ ФОРМ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ
А. А. КОСТИН
Костин А. А., доцент кафедры таможенного дела факультета таможенного дела Белгородского университета потребительской кооперации, кандидат экономических наук.
В современных условиях таможенные органы России представляют собой основные органы государственного контроля, регулирующие процесс перемещения через таможенную границу Российской Федерации товаров, транспортных средств и пассажиров. Федеральная таможенная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями <1>. ——————————— <1> См.: Постановление Правительства РФ от 26 июля 2006 г. N 459 «О Федеральной таможенной службе» // Российская газета. N 167. 2006.
При этом роль таможенных органов в настоящее время претерпевает существенные изменения: многофункциональные и мобильные, они должны решать задачи поддержки рационального и оптимального соотношения ввоза и вывоза товаров, интересов отдельных отраслей промышленности, обеспечения равных условий конкуренции, наполнения доходной части федерального бюджета. С увеличением объемов международной торговли возрастает нагрузка на таможенные органы, так как, с одной стороны, предполагается повышение качества таможенного регулирования, способствующее созданию условий для эффективной защиты экономической безопасности страны, а с другой — максимальное содействие развитию внешнеторговой деятельности. В связи с этим некоторые авторы предлагают рассматривать таможенный контроль как составную приоритетную часть системы экономической безопасности страны <2>. ——————————— <2> См.: Беляева Е. Н., Войналович Я. С. Понятие экономической безопасности и место таможенного контроля в обеспечении экономической безопасности государства // Академический вестник Ростовского филиала ГОУВПО «Российская таможенная академия». 2007. N 5. С. 6.
Облегчить решение указанной задачи призвана система управления рисками, предполагающая в соответствии с требованиями современного таможенного законодательства осуществление таможенного досмотра сотрудниками таможенных органов только при наличии данных, позволяющих сомневаться в достоверности сведений, указанных в грузовых таможенных декларациях и товаросопроводительных документах. Система управления рисками активно внедряется в практику деятельности таможенных органов <3>, а ее суть состоит в углублении таможенного контроля (в том числе посредством таможенного досмотра) только при наличии «профиля риска» — формализованной совокупности данных, характеризующих сведения о конкретной товарной партии как потенциально недостоверные. ——————————— <3> См.: Приказ ГТК России от 26 сентября 2003 г. N 1069 «Об утверждении Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
Данная система, несомненно, имеет позитивное значение для модернизации таможенного дела и ускорения товарооборота, но несет в себе множество скрытых угроз, связанных с возможностью «ухода от профилей рисков» с использованием подложных документов и соучастников противоправной деятельности среди сотрудников таможни <4>. ——————————— <4> См.: Хомяков Л. Л., Лемешев Е. В. Концептуальные основы деятельности по обеспечению собственной безопасности таможенных органов Российской Федерации как составной части политики государства в области противодействия коррупции // Таможенное дело. 2007. N 3.
Принципы управления рисками, под которыми понимается базисный принцип современных методов таможенного контроля, позволяют быстрее и качественнее проводить таможенный контроль без снижения эффективности результатов этого контроля <5>. ——————————— <5> См.: Свинухов В. Г. Правовое обеспечение таможенного контроля // Право и экономика. 2005. N 12.
По мнению А. Н. Козырина, система управления рисками призвана сконцентрировать основные ресурсы (людские, технические, финансовые и т. д.) таможенных органов на наиболее острых, проблемных направлениях таможенного контроля, к числу которых относятся направления, нацеленные на предотвращение: нарушений законодательства, имеющих устойчивый характер (например, контрабанда наркотиков, трансграничное перемещение контрафактной продукции, декларирование недостоверной информации о таможенной стоимости товаров и т. п.); — нарушений, связанных с уклонением от уплаты таможенных платежей в значительных размерах; — нарушений, подрывающих конкурентоспособность отечественных товаропроизводителей (например, ввоз на таможенную территорию Российской Федерации иностранных товаров с нарушением запретов и ограничений, установленных законодательством о государственном регулировании внешнеторговой деятельности); — других нарушений, затрагивающих важные интересы государства, обеспечение соблюдения которых возложено на таможенные органы <6>. ——————————— <6> См.: Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. Н. Козырина. М.: ТК Велби; Изд-во «Проспект», 2004. С. 829.
Для целей повышения эффективности применения системы управления рисками необходимо в кратчайшие сроки создание единых баз данных о: — цене товара, в частности по какой цене товар реализуется на бирже (если он является биржевым товаром), в стране происхождения, на внутреннем рынке Российской Федерации; — весовых характеристиках товара и упаковки, в частности официальные данные производителей товаров о весовых параметрах товаров, а также сведения об упаковке, которую использует данный производитель товара; — производителе товара, в частности перечень кодов и кратких описаний товаров, которые производит предприятие (рис. 1).
Новые информационные технологии таможенного администрирования
Единая автоматизированная информационная система/электронная база данных
V V V
Предварительное Электронное декларирование Система управления информирование товаров и транспортных средств рисками
V V V
Внедрение — сокращение времени — пресечение незаконного автоматического таможенного оформления; перемещения товаров через выявления рисков — прозрачность и таможенную границу при оформлении предсказуемость работы Российской Федерации; ГТД во всех таможенных органов для — эффективность таможенных участников таможенного контроля; органах внешнеэкономической — полнота взысканных деятельности; таможенных платежей; — партнерский подход в — ускорение товарооборота; отношениях таможенных — сокращение расходов органов с участниками таможенных органов и лиц, внешнеэкономической перемещающих товары, деятельности связанных с проведением таможенного контроля; — сокращение времени таможенного оформления
Рис. 1. Новые информационные технологии таможенного администрирования с учетом применения системы управления рисками
Система управления рисками позволяет более эффективно проводить таможенный контроль с применением определенных его форм. Согласно ст. 403 Таможенного кодекса РФ <7> таможенный контроль наряду с таможенным оформлением является одной из важнейших функций таможенных органов. В соответствии с подп. 19 п. 1 ст. 11 Таможенного кодекса Российской Федерации таможенный контроль — это совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации. ——————————— <7> См.: Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2066.
Более широкое понятие таможенного контроля предлагают Б. Н. Габричидзе и А. Г. Чернявский: «Таможенный контроль — это совокупность мер, акций, правовых актов и других действий, осуществляемых таможенными органами Российской Федерации в целях обеспечения законодательства Российской Федерации о таможенном деле, а также иного законодательства и международных договоров Российской Федерации, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы России <8>. ——————————— <8> См.: Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Таможенное право: Учебник для вузов / Под общ. ред. проф. Б. Н. Габричидзе. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2004. С. 554.
Понимание необходимости улучшения качества работы таможенных органов, повышения эффективности таможенного контроля потребовало от Правительства РФ и Федеральной таможенной службы принятия скорейших решений, направленных на их модернизацию и техническо-технологическое перевооружение <9>. ——————————— <9> См.: распоряжение Правительства РФ от 14 декабря 2005 г. N 2225-р «О концепции развития таможенных органов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2006. N 2. Ст. 260; Приказ ФТС России от 10 марта 2006 г. N 192 «Об утверждении Концепции системы предварительного информирования таможенных органов Российской Федерации» // Таможенный вестник. 2006. N 7; распоряжение Правительства РФ от 7 марта 2008 г. N 288-р «О концепции создания системы контроля вывоза товаров с таможенной территории Российской Федерации и контроля правомерности применения ставки 0 процентов по налогу на добавленную стоимость при экспорте товаров» // Собрание законодательства РФ. 2008. N 11 (ч. 2). Ст. 1046.
Эффективность таможенного контроля также во многом зависит и от того, как организовано взаимодействие таможенных органов: — с таможенными органами иностранных государств; — с другими правоохранительными и контролирующими органами Российской Федерации; — с участниками внешнеэкономической деятельности, различными организациями, ассоциациями, деятельность которых связана с осуществлением внешней торговли товарами. Уяснение сущности таможенного контроля невозможно без рассмотрения системы принципов таможенного контроля, к числу которых относятся: — всеобщность таможенного оформления и таможенного контроля (ч. 1 ст. 14 ТК РФ); — законность таможенного оформления и таможенного контроля (ч. 2 ст. 14 ТК РФ); — принцип минимальной необходимости таможенного контроля, запрета использования таможенного оформления и таможенного контроля в качестве административной нетарифной меры регулирования (ч. 3 ст. 14 ТК РФ); — выборочность и достаточность таможенного контроля (ч. 1 ст. 358 ТК РФ); — использование системы управления рисками при выборе форм таможенного контроля (ч. 2 ст. 358 ТК РФ); — возможность освобождения от применения отдельных форм таможенного контроля (ст. 386 ТК РФ); — использование методов анализа рисков для определения и степени проверки (ч. 3 ст. 358 ТК РФ); — выработка стратегии таможенного контроля Федеральной таможенной службой (ч. 4 ст. 358 ТК РФ); — сотрудничество с таможенными органами иностранных государств (ч. 5 ст. 358 ТК РФ); — взаимодействие таможенных органов с участниками внешнеэкономической деятельности и организациями, деятельность которых связана с осуществлением внешней торговли товарами, их профессиональными объединениями (ч. 6 ст. 358 ТК РФ); — создание условий, способствующих ускорению товарооборота через таможенную границу (ч. 1 ст. 403 ТК РФ); — недопустимость причинения неправомерного вреда при проведении таможенного контроля (ст. 365 ТК РФ); — безопасность применения технических средств таможенного контроля (ч. 1 ст. 388 ТК РФ) <10>. ——————————— <10> Новиков А. Б. Таможенный контроль в системе административных процедур таможенного дела // Законодательство и экономика. 2005. N 12.
Рассмотренные принципы таможенного контроля товаров и транспортных средств позволяют выявить основное его содержание через формы таможенного контроля и способы производства таможенного контроля (рис. 2).
Содержание таможенного контроля
V V
Способы производства таможенного Формы таможенного контроля контроля
Зона таможенного контроля < > Проверка документов и сведений
Таможенная идентификация < > Устный опрос
Взятие проб и образцов < > Получение пояснений
> Таможенный осмотр товаров Формирование и транспортных средств информационных ресурсов <
> Таможенный досмотр товаров Привлечение специалистов и транспортных средств и экспертов <
> Таможенное наблюдение Истребование необходимых документов и сведений < > Личный досмотр
Применение ТСТК < > Осмотр территорий и помещений для целей таможенного контроля
Наложение ареста на товары < > Таможенная ревизия или изъятие товаров V
Проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков
Рис. 2. Содержание таможенного контроля
Проведение одинаковых форм таможенного контроля, по мнению С. В. Халипова, может иметь свои особенности в зависимости от избираемых приемов или способов производства таможенного контроля. В свою очередь, способ таможенного контроля тесно связан с таким понятием, как «средства производства таможенного контроля» <11>. ——————————— <11> Халипов С. В. Таможенный контроль (административно-правовой анализ): Учебно-практическое пособие. М.: Издательство «Таможня. РУ», 2005. С. 76.
Согласно ст. 358 Таможенного кодекса РФ таможенный контроль может проводиться только таможенными органами и только в формах, перечисленных в ст. 366 Таможенного кодекса РФ. Таможенный кодекс Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень форм таможенного контроля. Каждой форме таможенного контроля в Таможенном кодексе РФ посвящена отдельная статья, в которой раскрываются ее понятие и основные характеристики. В то же время некоторые нормативные акты таможенного законодательства требуют корректировки как не соответствующие Таможенному кодексу РФ. Так, п. 5 Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов, осуществляющих таможенное оформление и таможенный контроль при декларировании и выпуске товаров, относит к форме таможенного контроля отбор проб и образцов <12>. Однако, по нашему мнению, отбор проб и образцов скорее способ производства таможенного контроля, нежели его форма. Способы производства таможенного контроля представляют собой меры, применяемые таможенными органами для наиболее эффективной реализации избранных форм таможенного контроля. Подобные обстоятельства приводят к злоупотреблениям таможенными органами процессуальными правами, что, в свою очередь, приводит к проигранным ФТС России в суде делам <13>. ——————————— <12> Приказ ГТК России от 28 ноября 2003 г. N 1356 «Об утверждении Инструкции о действиях должностных лиц таможенных органов, осуществляющих таможенное оформление и таможенный контроль при декларировании и выпуске товаров» // Таможенный вестник. 2004. N 2. <13> Подробнее см.: Самойлов А. В. «Цепкая» таможня: проблемы совершенствования таможенного контроля // Административное право и процесс. 2007. N 2.
В этой связи требуется уточнение терминологического аппарата в отношении нормативно-правовой документации ФТС России. Таким образом, при проведении таможенного контроля необходимо соблюдать принципы его проведения, при этом важно учитывать способы проведения таможенного контроля, представляющие собой меры, применяемые таможенными органами для наиболее эффективной реализации избранной формы таможенного контроля. Комплексная реализация форм, способов и средств, применяемых таможенными органами в целях проверки соблюдения лицами требований таможенного законодательства Российской Федерации, иного законодательства Российской Федерации и международных договоров Российской Федерации, контроль за исполнением которых возложен на таможенные органы Российской Федерации, позволит сформировать современную систему обеспечения интересов государства в сфере таможенного дела, оказывать эффективное противодействие угрозам безопасности Российской Федерации, решать социально-экономические задачи, создать благоприятные условия для деятельности торговых сообществ, физических и юридических лиц.
