(Федоровская М. А.) («Финансовое право», 2009, N 4)
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ
М. А. ФЕДОРОВСКАЯ
Федоровская М. А., завкафедрой государственного и административного права Института международного права и экономики им. А. С. Грибоедова, доцент, кандидат юридических наук (г. Москва).
Статья посвящена борьбе с коррупцией в таможенной среде. Автором рассматриваются основные нормативные правовые акты в сфере борьбы с коррупцией, анализируется роль внутреннего контроля для борьбы с коррупцией в таможенных органах, предлагаются дополнительные меры усилению противодействия коррупции. Масштабы коррупции в таможенных органах оказывают негативное влияние на деятельность государства, бизнес-сообщества и функционирование таможенной системы в целом. Минимизировать коррупцию необходимо комплексно и системно, в том числе путем проведения мероприятий, направленных на решение правовых, организационных и кадровых задач. Особенную роль в противодействии коррупции в таможенной среде может сыграть внутренний контроль в таможенных органах. Статьей 402 Таможенного кодекса Российской Федерации (далее — Кодекс) установлена система таможенных органов и их подотчетность. Ведомственный контроль установлен ст. 412 Кодекса и осуществляется в виде плановых и внеплановых комплексных проверок по решению начальника таможенного органа, в результате которые часто вскрываются коррупционные деяния. Так, в результате проверок только в 2005 г. возбуждено 252 уголовных дела по коррупционным мотивам. Для эффективной организации противодействия коррупции необходим жесткий внутренний контроль, т. е. контроль за «контролерами». В связи с этим особое значение имеет техническая оснащенность подразделений таможенных органов, ведущих борьбу с коррупционными проявлениями. Концепция развития таможенных органов Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. N 2225-р <1> (далее — Концепция), ставит задачу борьбы с коррупцией в таможенных органах Российской Федерации посредством применения специальных антикоррупционных мероприятий и технического оснащения мест таможенного контроля и таможенного оформления. С этой целью были запланированы в 2007 и 2008 гг. закупка и установка специальной техники видеонаблюдения в 800 таможенных органах в местах осуществления таможенного контроля: 400 комплектов в пунктах пропуска через Государственную границу, 400 комплектов во внутренних таможенных органах. Это позволит осуществлять контроль выполнения должностными лицами таможенных органов своих функциональных обязанностей, а также повысить их ответственность на конкретных участках таможенного контроля и таможенного оформления. Данные затраты должны привести к стабилизации и последующему снижению уровня преступности по коррупционным деяниям в таможенной сфере. ——————————— <1> Собрание законодательства Российской Федерации. 09.01.2006. N 2. Ст. 260.
Проявлениям коррупции способствует и неурегулированность федеральным законодателем отдельных вопросов государственной гражданской службы. Явления, связанные с коррупцией в системе государственной службы, выявлялись и выявляются практически в любом государстве, однако это не означает, что коррупция везде и всегда одинакова. Причины ее возникновения и распространения в системах государственной службы различных государств весьма разнообразны, а поэтому и попытки выработать универсальные административно-правовые средства по предупреждению и пресечению коррупции представляются малореальными. В целом ряде зарубежных государств удалось создать такие механизмы, которые позволили ограничить коррупцию масштабами, не представляющими серьезной опасности для нормального функционирования государственного аппарата. Таким образом, проблема реформирования неэффективного и отчасти коррумпированного аппарата исполнительной власти остро вставала перед целым рядом зарубежных государств, в связи с чем на сегодняшний день за рубежом накоплен определенный позитивный опыт структурных преобразований аппарата управления и совершенствования системы государственной службы. В Российской Федерации проходит административная реформа, направленная на укрепление государства, обеспечение его демократического, правового и социального характера. Реформа предполагает повышение эффективности государственного управления, основным механизмом которого является государственная служба. Государственная служба призвана внести важный вклад в реализацию функций государства, подъем экономики страны, обеспечение правопорядка, а также развитие институтов гражданского общества. Административная реформа призвана создать административно-правовые механизмы на пути разрастания коррупции в системе государственной службы, преодолеть кризис доверия граждан к государственной власти как внутри самой власти, так и в гражданском обществе. В системе государственной службы предупреждение и пресечение коррупции были определены приоритетом государственной власти еще Указом Президента России от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» <2> (далее — Указ). Однако, по сути, Указ остался нереализованным. ——————————— <2> Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 923.
Для органов исполнительной власти характерна высокая латентность коррупции, что обусловливается практическим иммунитетом определенных должностных лиц, предоставляющим им фактическую независимость и неприкосновенность в связи с их статусом внутри того или иного министерства или службы. Принятие решения относительно прохождения государственной службы дает неограниченные административно-властные полномочия в отношении прекращения должностными лицами их полномочий в этом государственном органе. Незаконное решение в отношении дальнейшего прохождения должностным лицом органа исполнительной власти государственной службы может быть, конечно, отменено судом, однако при этом частные определения в адрес определенных должностных лиц, допустивших такие нарушения, судьями, к сожалению, не выносятся. Кроме того, такие лица не подвергаются мерам административного воздействия, что, с одной стороны, подрывает устои законности в самом государственном органе, а с другой — приводит к сокращению обжалования в суд любых неправомерных действий или бездействия работодателя. Следует отметить, что сущность коррупции как социально-правового явления двуедина. Она выражается, с одной стороны, в использовании лицом, осуществляющим те или иные государственные функции, своего официального статуса в целях получения незаконных преимуществ (продажность), а с другой — в предоставлении этому лицу таких преимуществ заинтересованным субъектом (подкуп) <3>. ——————————— <3> Попов В. И. Актуальные проблемы борьбы с наиболее опасными проявлениями организованной преступности. М., 2004. С. 96.
Формы проявления коррупции — это различные виды нарушений этических, конституционных, административно-правовых, финансовых, уголовно-правовых, уголовно-процессуальных и иных норм лицами, осуществляющими государственные функции. Все то, что говорилось выше о коррупции в сфере государственного управления, можно отнести к таможенным органам. При анализе особенностей коррупции, специфики организованной коррупции в органах исполнительной власти следует особое внимание уделять злоупотреблениям административно-властными полномочиями должностными лицами этих органов, связанными прежде всего с корыстной или личной заинтересованностью. Каковы же основные направления предупреждения и пресечения коррупции в таможенных органах в сфере государственного управления? В целом в первую очередь надо законодательно закрепить содержание антикоррупционной политики в Российской Федерации, для чего принять соответствующие федеральные законы. Объективно следует отметить, что основным направлением усиления значения роли административно-правовых мер борьбы с коррупцией в системе государственного управления должно являться совершенствование законодательства о государственной службе Российской Федерации. Как показывает практика прохождения и прекращения государственной службы, в современный период отсутствует комплексный контроль за служебной деятельностью государственных служащих, зачастую отсутствует более или менее четкое распределение компетенции, имеет место дублирование и совмещение служебных обязанностей государственных служащих. В связи с этим отграничить организационные проблемы, вызванные несовершенством действующего законодательства, от действий, стимулирующих коррупционное поведение конкретных физических лиц государственного органа, практически невозможно. В целях совершенствования организации и деятельности органов исполнительной власти необходимо предусмотреть разделение выполняемых государственными служащими своих служебных функций: нормативно-правовых, регулятивных, административно-распорядительных, разрешительных, контрольных, аналитических и т. д. Введение административной ответственности в отношении конкретных должностных лиц государственного органа, а не работодателя в целом по вопросу прохождения и прекращения государственной службы сможет в какой-то степени минимизировать коррупционность в системе государственного управления. Прохождение государственной службы должно быть четко законодательно регламентировано и уравнено. Конечно, система государственного управления в таможенных органах всегда специфична и, что касается центрального аппарата, не только далека от своего совершенства, но и осуществляется с нарушениями основных законодательно установленных требований. Так, до настоящего времени принятие на работу в таможенные органы и замещение вакантных должностей гражданской государственной службы в центральном аппарате проходило без конкурса. Кроме того, процессу ухода профессиональных должностных лиц из таможенных органов способствует нормативная деятельность ФТС России. Так, Приказом ФТС России от 2 февраля 2005 г. N 75 «Об утверждении Инструкции о порядке зачисления сотрудника в распоряжение начальника таможенного органа Российской Федерации при проведении организационно-штатных мероприятий» <4> и Приказом ФТС России от 18 октября 2005 г. N 970, утверждающим Положение об организационно-штатной работе в таможенных органах Российской Федерации и в учреждениях, находящихся в ведении ФТС России (далее — Положение об организационно-штатной работе) <5>, регулируются вопросы прохождения службы в таможенных органах в целях совершенствования организационно-штатной работы. ——————————— <4> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 21.03.2005. N 12. <5> Первоначальный текст документа и документ в данном виде опубликованы не были // СПС «КонсультантПлюс».
В Положении об организационно-штатной работе закрепляются следующие новеллы. Основные понятия, используемые в организационно-штатной работе (п. 3): — ликвидация таможенного органа — полное прекращение деятельности таможенного органа без перехода прав и обязанностей в порядке правопреемства к другим таможенным органам; — организационно-штатные мероприятия — один из видов управленческой деятельности, направленной на рациональное и эффективное использование штатной численности и финансовых средств, выделяемых таможенным органам для выполнения возложенных на них задач, а также совокупность мероприятий по созданию, реорганизации, ликвидации или изменению структуры таможенного органа либо по сокращению численности или штата таможенного органа, сокращению в таможенном органе должностей гражданской службы <6>. ——————————— <6> Данные мероприятия определены: для сотрудников — согласно п. 5 ст. 18 Федерального закона от 21.07.1997 N 114-ФЗ; для работников — согласно п. 2 ст. 81 Трудового кодекса Российской Федерации; для федеральных государственных служащих — согласно ст. 31 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ.
На основании данного Приказа ФТС России проводит постоянно реорганизацию своих структурных подразделений, при этом в нарушение требований законодательства Российской Федерации выдает это как реорганизацию юридического лица (хотя структурные подразделения не являются юридическими лицами) и увольняет неугодных тому или иному лицу, иногда даже не руководящему, должностных лиц таможенных органов. Одной из причин коррупции в таможенных органах является полное отсутствие ротации должностных лиц разного уровня, а также должного уровня повышения профессионализма сотрудников структурных подразделений. Необходимость ротации кадров на государственной службе как задача поставлена в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19.11.2002 N 1336. В п. 1 ст. 60 Закона N 79-ФЗ ротация является одним из принципов, на основе которых осуществляется формирование кадрового состава гражданской службы. Процедура ротации является одним из эффективных механизмов противодействия коррупции, которая должна в себя включать в обязательном порядке перевод или перемещение на аналогичную должность должностных лиц каждые три года, возможно, даже в разные регионы. Такая организация работы будет способствовать укомплектованию таможенных органов квалифицированными специалистами, особенно в пунктах пропуска через Государственную границу. Низкий уровень квалификации должностных лиц таможенных органов и качество образования также играют определенную роль в минимизации коррупции в таможенных органах. Количество лиц, которые должны ежегодно повышать свою квалификацию, составляет примерно 20000 человек, при этом возможности Российской таможенной академии (далее — РТА) составляют около 2000 человек в год. РТА является единственным ведомственным вузом в таможенной системе и имеет три филиала в Южном, Северо-Западном, Дальневосточном федеральных округах, где осуществляется подготовка кадров региональных таможенных управлений. В связи с этим обучение должностных лиц проводится в основном в РТА, но в объемах гораздо ниже, чем требуется, кроме того, командировочные расходы, связанные с обучением должностных лиц в РТА, ежегодно составляют 400 млн. руб. Одной из причин, способствующих коррупции в таможенных органах, является уязвимость таможни для различных проявлений коррупции в целом. Так, значительное количество должностных лиц имеют свободу принятия решений и по большому счету не несут за них ответственность; например, они полномочны принимать решения о суммах таможенных платежей, о таможенной стоимости товаров и т. д. Анализ информации, поступавшей из таможенных органов Российской Федерации, свидетельствует о складывающейся судебной практике, связанной с применением положений таможенного и смежного с ним законодательства Российской Федерации, что позволяет сделать вывод о том, что руководством таможенных органов, несмотря на увеличение количества судебных актов (судебных постановлений), признающих незаконными решения, действия (бездействие) таможенных органов и/или их должностных лиц, недостаточно внимания уделялось неправомерному поведению должностных лиц, подчиненных им таможенных органов. Кроме того, можно было констатировать об отсутствии действенных мер, направленных на установление и последующее устранение причин принятия должностными лицами таможенных органов незаконных решений, совершения незаконных действий. Одной из действенных мер по противодействию коррупции является широкое внедрение электронного декларирования и отделение должностных лиц таможенных органов от участников внешнеэкономической деятельности в процессе принятия решений по таможенному контролю и таможенному оформлению. В целях повышения ответственности таможенных органов и их должностных лиц при принятии решений, совершении действий (бездействия), минимизации случаев возмещения вреда (убытков), причиненного лицам в результате незаконных (недействительных) решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц за счет казны Российской Федерации, ФТС России издан Приказ от 28 декабря 2004 г. N 448 «О мерах реагирования на принятие судебными органами судебных актов (судебных постановлений) не в пользу таможенных органов». Основные цели Приказа: — повышение ответственности должностных лиц таможенных органов при принятии решений, совершении действий в ходе реализации функций таможенного органа; — повышение уровня квалификации и профессиональной подготовки должностных лиц таможенных органов (особенно тех структурных подразделений, чьи решения, действия (бездействие) явились причиной возникновения судебного спора); — сокращение случаев возмещения вреда (убытков), причиненного участникам ВЭД незаконными решениями, действиями (бездействием) таможенных органов и/или их должностными лицами, за счет казны Российской Федерации; — сокращение доли решений, действий (бездействий) таможенных органов и их должностных лиц, признанных судебными органами незаконными; — реализация показателей, установленных Целевой программой развития таможенной службы Российской Федерации на 2004 — 2008 гг. (утверждена Приказом ФТС России от 20 декабря 2004 г. N 403); — выявление правовых пробелов, коллизий в правоприменительной деятельности таможенных органов; — достижение единообразного понимания и последующего применения таможенными органами таможенного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности. Противодействовать коррупции в таможенной среде, часто порожденной нуждой, необходимо с повышения заработной платы. Это подчеркивается и в одном из ключевых документов — Арушской декларации: «…вознаграждение, получаемое служащими таможни, должно быть достаточным, чтобы позволить им быть социально защищенными». Повышение денежного довольствия должностных лиц таможенных органов даст дополнительные ощутимые результаты снижения уровня коррупционных преступлений. Кроме того, нужен пересмотр уголовного законодательства, регламентирующего ответственность за экономические преступления. Совершенствование уголовного законодательства должно вестись и в направлении установления более дифференцированного подхода к наказанию с учетом обстоятельств содеянного (например, установление особо крупного размера в качестве квалифицирующего признака для контрабанды, уклонения от уплаты таможенных платежей и пр.), установления единообразного подхода при определении санкций за экономические преступления (например, необходимо привести в соответствие санкции, установленные за уклонение от уплаты таможенных платежей, с санкциями за налоговые преступления или — санкции за контрабанду культурных ценностей с санкциями за невозвращение в Россию культурных ценностей и пр.; иначе получается, что санкции за преступления, представляющие иногда даже большую общественную опасность, чем другие, наказывают менее строго), декриминализации деяний, не представляющих повышенной общественной опасности, чтобы сосредоточить усилия правоохранительных органов на нужном направлении (поднять «крупный» размер, предусмотренный ч. 1 ст. 188 УК). Нужно ужесточить порядок регистрации юридических лиц, занимающихся внешнеторговой деятельностью, предусмотреть уголовную ответственность за деятельность, связанную с учреждением подставных фирм, незаконным использованием уставно-учредительных документов. Особенно ужесточить ответственность тех, кто занимается созданием, регистрацией, продажей подставных фирм в виде промысла. Нельзя не остановиться еще на одном аспекте, имеющем тесную связь с коррупцией в таможенной сфере. В 2005 г. в отношении сотрудников таможенных органов было возбуждено 530 уголовных дел, а в 2006 г. за четыре месяца с января по апрель — 173 уголовных дела. География их невероятно широка — от границ с Украиной до Иркутской области и Дальнего Востока, причем больше половины всех уголовных дел связано с коррупцией в таможенном ведомстве <7>. ——————————— <7> Козлова Н. ОМОН взял таможню // Российская газета. 2006. N 87 (4053). С. 1, 2.
В этой связи необходимо проводить постоянный мониторинг деятельности таможенных органов по вопросу коррупционных проявлений и должностных правонарушений в таможенных органах Российской Федерации. Ввести такие показатели, как доля уголовных дел коррупционной направленности, возбужденных по материалам подразделений собственной безопасности таможенных органов в общем количестве коррупционных уголовных дел, возбужденных всеми правоохранительными органами Российской Федерации в отношении должностных лиц таможенных органов в процентном соотношении. Представляется, что одним из направлений превентивной борьбы с коррупцией является создание законодательства, препятствующего совершению государственными служащими коррупционных сделок. Имеются в виду не какие-то конкретные запретительные нормы в отношении государственных должностных лиц, а речь идет об определенных формулировках, подготовленных федеральными органами исполнительной власти, государственные служащие которых умышленно включают в тот или иной законопроект «лазейки» для своих произвольных действий и лоббирования чьих-либо интересов. Необходимо найти должную меру административного воздействия, без которого, безусловно, процесс государственного управления невозможен. Одновременно надо исключить возможность появления в законе норм, усложняющих (прямо или косвенно), а иногда и чересчур визуально упрощающих управленческий процесс и формирующих тем самым непосредственную среду для лоббирования, вымогательства, взяточничества, других форм проявления коррупции. Необходимо систематически проводить анализ уже применяемых законодательных актов на коррупциогенность. По результатам анализа только судебной практики можно смело выделить нормы законодательства, являющиеся коррупционными. Кроме того, необходимость систематического анализа законодательных актов на коррупциогенность признана и международным сообществом. Таможенное право — это комплексная отрасль права, которая включает в себя различные по своей принадлежности правовые нормы — административные, уголовные, гражданские и др. И чем в том или ином кодексе больше смешано отраслей права, тем труднее найти компетентного специалиста — эксперта, который сможет объективно оценить пагубные последствия законопроекта, представляемого федеральным органом исполнительной власти. А ведь таможенное законодательство является очень перспективным для развития латентной коррупциогенности законодательства. Необходимо законодательно предусмотреть уголовную ответственность за разработку того или иного правового акта, особенно международного договора, при этом ответственность должна быть персонифицирована (например: субъект — начальник структурного подразделения по правовым вопросам и т. д.). Неточные формулировки полномочий и нечеткое распределение обязанностей внутри государственного органа в конечном итоге могут привести к уходу чиновников от ответственности. Превентивными мерами противодействия коррупциогенности законодательства могут являться следующие: — наличие норм, обеспечивающих информационную открытость таможенных органов, и уровень конкретности таких норм, если они есть; — использование информационных технологий для обеспечения гласности в деятельности таможенных органов (наличие интернет-сайта, его регулярное обновление, интерактивные формы обращений граждан и юридических лиц и заполнения форм документов, наличие проектов правовых актов на интернет-сайте, обработка предложений по улучшению работы таможенных органов, поступающая от юридических и физических лиц, выработка рекомендаций по совершенствованию применяемого законодательства, поступающая от участников ВЭД); — наличие норм об отчетности таможенного органа или его должностных лиц перед населением либо перед соответствующими профессиональными и иными сообществами (например, публикация ежегодных отчетов); — наличие возможностей общественных проверок таможенных органов, условий и процедуры таких проверок, мер реагирования по результатам проверок; — установление пробелов в законодательном регулировании того или иного вопроса, позволяющих таможенным органам (должностным лицам, государственным служащим) самостоятельно устранять имеющиеся пробелы.
