ОБ ЭКВИВАЛЕНТНОЙ КОМПЕНСАЦИИ В ТАМОЖЕННОМ РЕЖИМЕ ПЕРЕРАБОТКИ НА ТАМОЖЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ <*>
С. И. ИСТОМИН
——————————— <*> Istomin S. I. On equivalent compensation in customs regime of processing on customs territory.
Автор анализирует спорные вопросы, возникающие в правоприменительной практике при использовании эквивалентной компенсации в таможенном режиме переработки на таможенной территории с изложением позиции таможенных органов и участников внешнеэкономической деятельности.
Ключевые слова: таможенный режим переработки на таможенной территории, эквивалентная компенсация, продукты переработки, разрешение на переработку, гарантийный и послегарантийный ремонт в переработке.
The author analyses controversial issues arising in law-application practice in case of use of equivalent compensation in the customs regime of processing on the customs territory, presents the position of the customs agency and participants of external economic activity.
Key words: customs regime of processing on the customs territory, equivalent compensation, products of processing, permit for processing, guarantee and after-guarantee repair in processing.
На страницах журналов «Юридический мир» <1> и «Таможенное дело» <2> обсуждались вопросы, возникающие при использовании эквивалентной компенсации в отношении машинно-технической продукции. Как показывает практика, тема эквивалентной компенсации требует дополнительного обсуждения, поскольку позиция таможенных органов отвергает такую компенсацию. ——————————— <1> Юридический мир. 2009. N 5. <2> Таможенное дело. 2009. N 1.
Позиция таможенных органов привела к судебному спору, который рассмотрен Московским городским арбитражным судом <3>, в связи с чем представляет интерес правовое обоснование сторонами своих точек зрения. ——————————— <3> Дело N А40-78129/09-12-494.
Содержание спора заключается в следующем. Российское предприятие заключило внешнеэкономический контракт с иностранным партнером, предметом которого является оказание услуги по капитальному ремонту машинно-технической продукции (авиационные двигатели). Этим же контрактом предусматривается возможность осуществления замены ввозимой для ремонта продукции на исправную, имеющую технические характеристики, аналогичные продукции, ввозимой для ремонта. Для получения разрешения на ввоз продукции было подано заявление в таможенный орган, в котором ставился вопрос об использовании эквивалентной компенсации, однако таможенный орган в компенсации отказал. По мнению таможенных органов, в соответствии с пунктом 1 статьи 186 Таможенного кодекса Российской Федерации (далее — ТК РФ) с разрешения таможенного органа ввезенные товары, помещенные под режим переработки на таможенной территории, могут быть заменены другими товарами, в том числе российскими, если они совпадают по своему описанию, качеству и техническим характеристикам с ввезенными товарами. В то же время неисправный товар, ввозимый на таможенную территорию, не отвечает качеству и техническим характеристикам вывозимого с таможенной территории товара с рабочими свойствами. Таким образом, замена товаров не может быть признана равноценной. Таможенные органы ссылались также на пункт 50 Инструкции об организации действий должностных лиц таможенных органов, совершающих таможенные операции при использовании таможенного режима переработки на таможенной территории, утвержденной Приказом Федеральной таможенной службы от 15 сентября 2005 г. N 867, согласно которому в отношении эквивалентных товаров, исходя из содержания статьи 173 ТК РФ, должны совершаться операции по переработке, в том числе операции по ремонту. В связи с этим разрешение на переработку товаров с использованием эквивалентной компенсации должно быть получено до осуществления операций по переработке, замена товаров в рамках эквивалентной компенсации не является ремонтом. Кроме того, по мнению таможенных органов, допускается замена только товаров на товары, т. е. исходных материалов, а не продуктов их переработки на товары. С учетом изложенного таможенные органы утверждали, что заявленные товары не эквивалентны; операции по переработке не осуществлялись; отсутствует продукт переработки, подлежащий вывозу. Другой участник спора исходил из следующего. Ремонт товаров является одной из операций по переработке товаров, который включает в себя восстановление товаров, замену составных частей, восстановление их потребительских свойств (ст. 176 ТК РФ). Проведение ремонта требует определенного времени, в течение которого возможен простой дорогостоящей авиационной техники, что является нежелательным обстоятельством. Сокращение времени ремонта, исключение простоя авиационной техники повышает ее конкурентоспособность. Оптимальным вариантом для соблюдения указанного условия является эквивалентная компенсация, предусмотренная статьей 186 ТК РФ, под которой понимается замена ввезенных товаров, помещенных под режим переработки, другими товарами, с совпадающими с ввезенными товарами признаками, определенными указанной статьей. Эквивалентная компенсация допускает вывоз продуктов переработки до ввоза товаров для переработки. В соответствии с пунктом 1 указанной статьи с разрешения таможенного органа ввезенные товары, помещенные под таможенный режим переработки на таможенной территории, могут быть заменены другими товарами, в том числе российскими, если они совпадают по своему описанию, качеству и техническим характеристикам с ввезенными товарами. Пункт 4 той же статьи устанавливает: если эквивалентная компенсация разрешается, вывоз продуктов переработки допускается до ввоза товаров для переработки на таможенной территории при условии наличия разрешения на переработку. В этом случае таможенные органы устанавливают срок ввоза товаров. Таким образом, эквивалентная компенсация ТК РФ допускается, причем статья 186 ТК РФ не делает каких-либо исключений для машинно-технической продукции, т. е. такая замена исходя из содержания статьи 186 ТК РФ возможна для всех товаров. Указ Президента Российской Федерации от 10 сентября 2005 г. N 1062 «Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами», которым утверждено Положение о порядке лицензирования в Российской Федерации ввоза и вывоза продукции военного назначения, предусматривает, что при выполнении гарантийных обязательств по контракту разрешается опережающий вывоз кондиционного имущества на замену дефектного, в том числе с заблаговременным (до получения рекламации) оформлением лицензии (п. 15) <4>, т. е. эквивалентная компенсация разрешается. ——————————— <4> Собрание законодательства РФ. 2005. N 38. Ст. 3800.
Приказ ФТС от 15 сентября 2005 г. N 867 «Об утверждении Инструкции об организации действий должностных лиц таможенных органов, совершающих таможенные операции при использовании таможенного режима переработки на таможенной территории» <5> установил, что в соответствии со статьей 186 ТК РФ и Приказом ГТК России от 15 сентября 2003 г. N 1014 при применении таможенного режима переработки на таможенной территории допускается полная или частичная замена ввезенных на таможенную территорию товаров для переработки другими товарами, в том числе российскими, при условии наличия разрешения на переработку, в пункте 9 которого должны быть указаны разрешение на полную или частичную замену ввозимых для переработки товаров и срок их ввоза на таможенную территорию в случае опережающего вывоза продуктов переработки (п. 47). ——————————— <5> Таможенный вестник. 2005. N 20.
Разрешение на эквивалентную компенсацию оформляется при выдаче разрешения на переработку (заполняется п. 9 «Эквивалентная компенсация») либо путем внесения в него изменений по обращению заявителя (п. 48). Эквивалентные товары рассматриваются как товары для переработки (п. 3 ст. 186 ТК РФ). При этом количество продуктов переработки эквивалентных товаров должно соответствовать нормам выхода, указанным в разрешении на переработку (п. 49). Исходя из содержания статьи 173 ТК РФ, в отношении эквивалентных товаров должны совершаться операции по переработке, в том числе операции по ремонту (п. 50). В соответствии с пунктом 4 статьи 186 ТК РФ вывоз продуктов переработки эквивалентных товаров допускается до ввоза товаров для переработки при наличии разрешения на переработку. Товары для переработки должны быть ввезены на таможенную территорию в установленный в разрешении на переработку срок (п. 52). Положения, содержащиеся в приведенном Приказе, также не содержат каких-либо исключений для машинно-технической продукции и отвечают на вопрос, что является продуктом переработки. Довод о том, что качество и техническая характеристика вывозимого товара не будут совпадать с качеством товара ввозимого, так как первый исправен, а второй неисправен, не может быть принят во внимание. Замена товаров происходит в режиме переработки на таможенной территории, включающей в себя проведение ремонта ввозимого товара. Следовательно, главным вопросом, подлежащим выяснению, является возможность ремонта ввозимого товара и восстановления его технических свойств до уровня вывозимого. Если предприятие-изготовитель или ремонтное предприятие приходят к заключению, что такой ремонт возможен, какие могут быть причины для отказа в эквивалентной компенсации? В отличие от производственных процессов изготовления изделий машиностроительной промышленности в производственных процессах ремонта в подавляющем большинстве случаев участвуют не новые детали, агрегаты и узлы, а уже работавшие, имеющие износы, повреждения, дефекты и т. п. В то же время из ремонта авиатехника должна выходить с ресурсами не только равными ресурсам до первого ремонта, установленными авиапромышленностью, но и превышающими их. При этом выпуск продукции из ремонта производится по техническим условиям на новую продукцию. Ни по летным характеристикам, ни по параметрам всех бортовых систем, ни по уровню комфорта для пассажиров и экипажа отремонтированный самолет (вертолет) совершенно не должен отличаться от нового <6>. ——————————— <6> См.: Орлов К. Я., Пархимович В. А. Ремонт самолетов и вертолетов: Учебник. М.: Транспорт, 1986. С. 10.
Качество продукции следует рассматривать также с точки зрения безотказности и долговечности. Безотказность — свойство объекта непрерывно сохранять работоспособность в течение некоторого времени или некоторой наработки. Долговечность — свойство объекта сохранять работоспособность до наступления предельного состояния при установленной системе технического обслуживания и ремонтов. Предельное состояние — состояние объекта, при котором его дальнейшая эксплуатация должна быть прекращена. Признаки предельного состояния устанавливаются нормативно-технической документацией на данный объект. В признаки предельного состояния для самолетов и вертолетов, кроме определенных параметров, входит такой показатель долговечности, как назначенный ресурс, т. е. суммарная наработка объекта, при которой эксплуатация должна быть прекращена независимо от его состояния. Предельное состояние для самолетов и вертолетов определяется наступлением момента, когда дальнейшая эксплуатация невозможна или нецелесообразна по одной или нескольким из следующих причин: — становится невозможным поддержание безопасности полетов или эффективности эксплуатации на допустимом уровне; — в результате изнашивания и старения самолет (вертолет) приходит в такое состояние, когда невозможно обеспечить восстановление работоспособности и исправности или требуются недопустимо большие затраты для восстановления работоспособности <7>. ——————————— <7> См.: Орлов К. Я., Пархимович В. А. Ремонт самолетов и вертолетов: Учебник. М.: Транспорт, 1986. С. 5.
Машинно-техническая продукция имеет свой ресурс, т. е. возможную продолжительность эксплуатации, указываемую в техническом паспорте. Ресурс является наиболее важным показателем, например, для авиационного двигателя. При выходе из строя какого-либо блока, детали возможно восстановление ресурса или даже его продление. Таким образом, критерием для возможного проведения ремонта ввозимого товара (например, двигателя) является установление его технического состояния. Если оно не является предельным, то ремонт является целесообразным. Можно сделать вывод, что замена товаров при эквивалентной компенсации предполагает возможность восстановления качественных и технических свойств ввезенного товара, которые будут соответствовать товару, предназначенному для замены. В противном случае оснований для эквивалентной компенсации не имеется. Так, при замене вышедшего из строя двигателя, например РД-33 серии 2, на такой же двигатель не приходится говорить о том, что они не совпадают по описанию. Качество и техническая характеристика могут быть восстановлены в результате ремонта. Еще одним доводом является то, что замена товаров в рамках эквивалентной компенсации не является ремонтом, что также не может быть принято во внимание. Ремонт товаров является операцией по переработке, предусмотренной статьей 176 ТК РФ, эквивалентная замена предусматривает отдельный порядок и свои условия, поэтому она рассматривается как самостоятельная операция в рамках таможенного режима переработки на таможенной территории (ст. 186 ТК РФ). Необходимо отметить, что Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур допускает возможность использования эквивалентной компенсации. В соответствии с положениями Конвенции «эквивалентные товары» означают отечественные или импортированные товары, идентичные по описанию, качеству или техническим характеристикам товарам, импортированным для переработки на таможенной территории, которые они заменяют. Конвенция рассматривает продукты, полученные в результате обработки эквивалентных товаров, как компенсирующие продукты (компенсация эквивалентными товарами). В тех случаях, когда допускается компенсация эквивалентными товарами, таможенная служба должна разрешать экспорт компенсирующих продуктов до импорта товаров для переработки на таможенной территории. Рассматривая спор, суд пришел к выводу, что доводы таможенных органов являются неправомерными ввиду несоответствия фактическим обстоятельствам и неправильного применения норм материального права, правовых оснований для отказа в выдаче разрешения на переработку с применением эквивалентной компенсации не имелось. Таким образом, суд признал позицию участника внешнеэкономической деятельности по данному спору обоснованной. При рассмотрении апелляционной и кассационной жалоб таможенных органов решение суда оставлено без изменения. Приведенную позицию о возможности использования эквивалентной компенсации можно дополнить рядом доводов. Утверждения таможенных органов, что ввозимые товары могут быть заменены другими товарами, в том числе российскими, если они совпадают по своему описанию, качеству и техническим характеристикам, в то же время неисправный товар, ввозимый на таможенную территорию, не отвечает качеству и техническим характеристикам вывозимого с таможенной территории товара с рабочими свойствами, приводят к выводу, что в рамках действующего таможенного законодательства возможна замена неисправного товара на неисправный. Это, по мнению таможенных органов, и будет эквивалентной компенсацией, что и прозвучало в судебном заседании, но такой вывод противоречит экономическому содержанию планируемой хозяйственной операции и здравому смыслу. Другой довод со стороны таможенных органов сводился к тому, что предприятие, обратившееся за разрешением использования компенсации, никаких операций по ремонту не собиралось осуществлять, что противоречит статье 186 ТК РФ. Данный довод не подтверждается материалами, представленными в таможенный орган для получения разрешения на переработку. Документы, приложенные к заявлению в соответствии с Приказом ГТК РФ от 15 сентября 2003 г. N 1014 «О выдаче разрешения на переработку товаров на таможенной территории» <8>, свидетельствуют об обратном. Необходимо отметить, что в отказе таможенного органа в выдаче разрешения такой довод отсутствует. ——————————— <8> Российская газета. N 257. 2003. 23 декабря.
Дополнительным доводом со стороны таможенных органов прозвучало, что эквивалентная компенсация возможна, но только в том случае, когда получено разрешение таможенного органа на переработку товаров с использованием эквивалентной компенсации до осуществления операций по переработке. Такое разрешение требуется и в случаях, когда ремонтируются российские товары, которые не находятся под таможенным контролем, что вступает в противоречие с таможенным законодательством. При анализе позиции таможенных органов необходимо обратиться к истории использования эквивалентной компенсации, регулируемой таможенным законодательством. ТК РФ, в редакции 1993 г. не содержал нормы о такой компенсации, но, поскольку хозяйственная практика требовала возможность замены товаров, Правительством Российской Федерации в соответствии со своими полномочиями было издано Постановление от 8 августа 1999 г. N 908 «Об особенностях применения таможенных режимов переработки на таможенной территории и переработки под таможенным контролем при ремонте российской авиационной техники», согласно которому в целях повышения конкурентоспособности поставляемой на экспорт, передаваемой в аренду и временное пользование российской авиационной техники (воздушных судов, их составных частей, агрегатов, оборудования, запасных частей к ним), ввозимой с целью ремонта (гарантийного и послегарантийного), допускается замена ввозимых для ремонта неисправных изделий на аналогичные (отличающиеся заводскими или порядковыми номерами) исправные российские изделия, а также вывоз с таможенной территории Российской Федерации в качестве продуктов переработки исправных российских изделий до ввоза предназначенных для ремонта аналогичных неисправных изделий <9>. ——————————— <9> Собрание законодательства РФ. 1999. N 34. Ст. 4276.
Необходимо обратить внимание, что такая компенсация допускалась как при гарантийном ремонте, так и при послегарантийном, поскольку конкурентоспособность должна повышаться в обоих случаях. ТК РФ, в редакции 2003 г. содержит самостоятельную статью 186, регулирующую использование компенсации. Следует отметить, что с введением в действие ТК РФ в указанной редакции компенсация применялась в течение почти 5 лет и таможенные органы выдавали соответствующее разрешение. Обоснование использования компенсации изложено в ряде учебных изданий, подготовленных сотрудниками таможенной службы <10>, <11>. Затем позиция таможенных органов изменилась до полного отрицания компенсации, причем внятного публичного объяснения не произошло. ——————————— <10> См.: Таможенное право России: Учебник / Под общ. ред. С. И. Истомина и В. А. Максимцева. М.: Софт-Издат, 2005. С. 138. <11> См.: Таможенное право Российской Федерации: Учебник / Под общ. ред. В. А. Шамахова. М.: Софт-Издат, 2007. С. 348.
С 1 июля 2010 г. планируется ввести в действие ТК Таможенного союза, статья 248 которого предусматривает замену эквивалентными товарами. Пункт 2 указанной статьи содержит определение такой компенсации: под эквивалентными товарами понимаются товары таможенного союза, которые по своему описанию, качеству и техническим характеристикам совпадают с иностранными товарами, т. е. эта формула мало чем отличается от содержания статьи 186 ТК РФ, которая вызывает разночтения, а потому не работает. Чтобы снять такие разночтения, очевидно, появился абзац 2 пункта 2 статьи 248 проекта, в соответствии с которым в случае ввоза для гарантийного ремонта в неисправном виде частей, узлов, агрегатов, входивших в состав товаров, ранее вывезенных в соответствии с таможенной процедурой экспорта, товары таможенного союза, которые по своему описанию, качеству и техническим характеристикам совпадают с вывезенными товарами, рассматриваются как эквивалентные товары без учета состояния их исправности и (или) изношенности. Таким образом, при ввозе товаров для гарантийного ремонта состояние их исправности не учитывается, но ведь ремонт может быть и послегарантийным, тогда состояние товара нужно учитывать? В таком случае мы вновь возвращаемся к той неопределенности, которая существует в настоящее время. При дополнительном анализе указанного абзаца 2 возникают дополнительные вопросы в связи с неоднозначностью его толкования. В частности, в этом абзаце речь идет о ввозе частей, узлов, агрегатов, входивших в состав товаров, ранее вывезенных в соответствии с таможенной процедурой экспорта. Если, например, вывозился двигатель, то обратный ввоз относится только к составляющим такого двигателя, а можно ли ввезти двигатель? Другой вопрос относится к процедуре вывоза: если двигатель первоначально вывозился в процедуре экспорта, затем ввозился для ремонта, после чего вывезен в процедуре переработки на таможенной территории и вновь вышел из строя, возможно ли применение абзаца 2, так как вывоз был не в процедуре экспорта? Необходимо вновь вернуться к ремонту, который может быть гарантийным и послегарантийным. Гарантия устанавливается, как правило, на два года, в то же время жизненный цикл самолета МиГ-29 — 40 лет. Если делаются попытки упростить выполнение таможенных формальностей в течение двух лет на срок гарантии, то как быть в отношении более чем 30 лет, когда к ремонту нужно будет обращаться неоднократно? Отдельно следует остановиться на экономической составляющей режима переработки и эквивалентной компенсации. Отрицание компенсации со стороны таможенных органов сопровождается доводом, что компенсация используется для уклонения от уплаты таможенных пошлин, налогов. При анализе такого довода можно прийти к выводу, что и при неиспользовании компенсации возможно осуществить ввоз и вывоз товаров без уплаты таможенных пошлин, налогов, не нарушая таможенного законодательства. Допустим, предприятие получило отказ в компенсации, в этом случае возможен ввоз товара для ремонта в режиме переработки на таможенной территории, который предполагает освобождение от уплаты таможенных пошлин, налогов при условии вывоза продуктов переработки с таможенной территории Российской Федерации. Для того чтобы избежать простоя той же авиационной техники, можно вывезти двигатель, предполагавшийся для эквивалентной компенсации, в режиме временного вывоза, который сопровождается освобождением от уплаты таможенных пошлин, налогов. Отсутствие компенсации приведет лишь к увеличению издержек у российского предприятия. Указанные обстоятельства учитываются при использовании режима переработки на таможенной территории, который относится к экономическим режимам. Появление в рамках переработки на таможенной территории эквивалентной компенсации объясняется ее использованием как элемента комплексного способа осуществления таможенного регулирования при совершении отдельных видов экономической деятельности и предусматривающих использование особого порядка применения таможенных инструментов регулирования (например, освобождение от уплаты таможенных пошлин, налогов). Анализ положений, характеризующих переработку на таможенной территории, позволяет сделать вывод, что она включает в себя импорт (ввоз товаров) и экспорт (вывоз товаров). Экономические условия потребовали совершенствования традиционных таможенных режимов, а также расширения их перечня и применения в их рамках новых приемов, лучше приспособленных к некоторым специфическим потребностям экономики. Существующая правоприменительная практика отрицает использование новых приемов. Сохранение конкурентоспособности российской авиатехники можно обеспечить за счет снижения себестоимости изделий, сокращения временных затрат на проведение ремонтных работ, модернизацию, поставку запасных частей, что будет способствовать сохранению рабочих мест на много лет вперед. Таможенное законодательство должно создать для российского товаропроизводителя соответствующие условия, в противном случае оно превратится в тормоз на пути продвижения российской техники на внешние рынки. Выше уже указывалось, что международная практика не исключает эквивалентной компенсации, в то же время практика применения ТК РФ свидетельствует о непоследовательности в понимании содержания компенсации, несмотря на предпринимаемые попытки каким-то образом обозначить присутствие компенсации в таможенном законодательстве. Такое положение объясняется, в частности, тем, что отсутствует понимание об отдельном месте ремонтных операций в переработке, экономическом содержании переработки и эквивалентной компенсации, несмотря на достаточно длительное время, прошедшее после введения в действие ТК в редакции 1993 г. Очевидно, что первоначально необходимо разобраться в экономике эквивалентной компенсации, происходит ли недопоступление в бюджет таможенных платежей при ее использовании. Для ответа на возникающие вопросы целесообразно обратиться к использованию компенсации в европейском законодательстве. В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. <12> целью государственной политики в области развития авиационной промышленности и двигателестроения является создание высококонкурентной авиационной промышленности. Приоритетным направлением развития авиационной промышленности в числе других станет поддержка продвижения российской авиатехники на рынки, в том числе развитие лизинга, распространение лизинга на поставки в рамках военно-технического сотрудничества, кредитование экспортных поставок и упрощение таможенного режима, поддержка систем обеспечения жизненного цикла продукции. В связи с этим современное состояние нормативной базы, регулирующей таможенные отношения в сфере ремонта российской авиатехники, поставленной иностранным заказчикам, представляет интерес с точки зрения способствования повышению ее конкурентоспособности. ——————————— <12> Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489.
