ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ ПЕРЕРАБОТКИ НА ТАМОЖЕННОЙ ТЕРРИТОРИИ
С. И. ИСТОМИН
Истомин С. И., кандидат юридических наук.
Таможенные режимы непосредственным образом оказывают влияние на экономику хозяйственной деятельности, в конечном счете на конкурентоспособность российских предприятий на внешних рынках, что вызывает необходимость правильного применения норм таможенного права как участниками внешнеторговой деятельности, так и таможенными органами, совершенствования таможенного законодательства. Представляются правильными выводы о том, что «законодательство Российской Федерации по вопросам таможенных режимов имеет: — нестабильность и недостаточно высокий уровень систематизации (соответствующие правовые нормы часто меняются и рассредоточены по многочисленным правовым актам); — значительный удельный вес подзаконных актов, издаваемых ГТК России (ныне ФТС. — Прим. авт.); — должностные лица таможенных органов наделены значительными дискреционными полномочиями, реализуемыми ими по собственному усмотрению» <1>. Данный вывод остается актуальным и в настоящее время. ——————————— <1> Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Таможенное право: Учебник для вузов / Под общ. ред. Б. Н. Габричидзе. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2004. С. 440 — 441.
Таможенный режим переработки товаров на таможенной территории относится к экономическим режимам и активно используется в хозяйственной практике, поскольку, как уже указывалось, большое количество авиационной техники российского происхождения было экспортировано в зарубежные страны. Эксплуатация техники требует ее ремонта, модернизации, что в определенных случаях возможно в условиях производственной базы, находящейся в России. Необходимо отметить, что рассматриваемый режим востребован предприятиями не только авиационной промышленности, но и других отраслей народного хозяйства страны. Главным критерием для предприятия в целях оценки регулирующего воздействия новой редакции ТК РФ является время, требуемое для получения разрешения на переработку. Необходимость сокращения потерь времени имеет значение для всех предприятий, поскольку выполнение принятых на себя обязательств происходит в определенные сроки, срыв которых влечет наступление за собой штрафных санкций. Для ряда предприятий сокращение временных затрат имеет особое значение, например для предприятий авиационной отрасли, так как простой дорогостоящей авиационной техники влечет за собой значительные убытки, а потеря боеспособности истребительной авиации является совершенно недопустимым обстоятельством. В связи с этим ускорение процесса ремонта, поставки запасных частей приобретает исключительное значение для сохранения рынков для российских производителей такой продукции. Острота конкурентной борьбы характеризуется следующим примером: всемирно известная фирма «Боинг» гарантирует заказчику поставку запасных частей в течение 72 часов. Очевидно, что национальное законодательство способствует таким гарантиям. Ориентируясь на такой срок, следует обратиться к ТК РФ. Потребность в ремонте, поставке запасных частей заказчикам, которым в предшествующие годы поставлены российские самолеты, весьма значительна, поскольку на рынки было поставлено значительное количество самолетов. Кроме поставки запасных частей, возникают вопросы модернизации самолетов, проведения ремонта как самолетов, так и отдельных агрегатов, бортового оборудования. Выполнение таких работ возможно с использованием режима переработки на таможенной территории. Нормы, регулирующие вопросы переработки, содержатся в главе 19 ТК РФ (§ 1), которая определяет содержание рассматриваемого таможенного режима; раскрывает операции по переработке, включающие: 1) собственно переработку или обработку товаров; 2) изготовление новых товаров, в том числе монтаж, сборку или разборку товаров; 3) ремонт товаров, в том числе их восстановление, замену составных частей, восстановление их потребительских свойств; 4) переработку товаров, которые содействуют производству товарной продукции или облегчают его, даже если эти товары полностью или частично потребляются в процессе переработки. Вопросы переработки с учетом специфики авиационной промышленности содержатся в Постановлении Правительства Российской Федерации от 8 августа 1999 г. N 908 «Об особенностях применения таможенных режимов переработки на таможенной территории и переработки под таможенным контролем при ремонте российской авиационной техники» <2> и Приказе Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 12 октября 1999 г. N 692 «Об особенностях применения таможенного режима переработки под таможенным контролем при ремонте российской авиационной техники» <3>, которые применяются в части, не противоречащей новой редакции ТК РФ. ——————————— <2> Собрание законодательства РФ. 1999. N 34. Ст. 4276. <3> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 1.
Таким образом, объем нормативного материала внешне говорит о том, что все вопросы урегулированы с учетом интересов российского производителя и иностранного заказчика. Но правоприменительная практика показывает, что конкурировать с иностранными производителями авиационной техники в условиях действующей нормативной базы, включая положения новой редакции ТК РФ, достаточно сложно. В соответствии с п. 1 ст. 174 Таможенного кодекса Российской Федерации (далее — ТК РФ) одним из требований для помещения товаров под режим переработки на таможенной территории является наличие разрешения таможенного органа, с получением которого допускается переработка. Для получения разрешения на переработку в таможенный орган подается заявление, содержащее целый ряд сведений, в том числе: о заявителе; предприятиях-смежниках, которые непосредственно могут совершать операции по переработке; о товарах, предназначенных для переработки; продуктах переработки, а также об отходах и остатках; об операциях по переработке товаров, о способах и сроках их совершения; о местонахождении производственных мощностей, с использованием которых совершаются операции по переработке; о норме выхода продуктов переработки; о способах идентификации ввезенных товаров в продуктах переработки; о замене ввезенных товаров эквивалентными товарами; о сроке переработки товаров. К заявлению должны быть приложены документы, подтверждающие заявленные сведения. Приведенный объем сведений, содержащийся в ст. 179 — 180 ТК РФ, требует значительного времени для их сбора заинтересованным лицом и последующей проверки со стороны таможенного органа, который рассматривает заявление и приложенные к нему документы в течение 30 дней со дня их принятия. При этом таможенный орган вправе продлить срок рассмотрения заявления, но не более чем до двух месяцев со дня его принятия. Можно воспользоваться порядком, указанным в Постановлении Правительства Российской Федерации, для замены ввозимых с целью ремонта неисправных изделий на аналогичные до ввоза предназначенных для ремонта, т. е. прибегнуть к эквивалентной компенсации (ст. 186 ТК РФ), которая призвана существенно сократить время на замену неисправных изделий. В соответствии с указанной статьей ТК РФ с разрешения таможенного органа ввезенные товары, помещенные под таможенный режим переработки на таможенной территории, могут быть заменены другими товарами, в том числе российскими, если они совпадают по своему описанию, качеству и техническим характеристикам с ввезенными товарами. Если эквивалентная компенсация разрешается, вывоз продуктов переработки допускается до ввоза товаров для переработки при условии наличия разрешения на переработку. Таким образом, возможность эквивалентной компенсации должна быть предусмотрена разрешением на переработку, которое выдается после рассмотрения заявления в указанном выше порядке. Таким образом, эквивалентная компенсация может быть использована в обычном порядке, т. е. с затратой значительного времени. Как показывает практика, заявление о выдаче разрешения рассматривается в течение месяца. Такой срок рассмотрения связывается еще и с тем, что таможенный орган выясняет вопросы, относящиеся к определению таможенной стоимости планируемых к ввозу изделий, классификации товара по Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности. Статья 180 ТК РФ определяет перечень сведений, которые должны содержаться в заявлении о выдаче разрешения на переработку, но он необоснованно расширяется таможенными органами. Помимо сведений, обозначенных в указанной статье, таможенный орган запрашивает оригиналы договоров и инвойсов при наличии заверенных копий; документы, подтверждающие обоснованность проведения гарантийного ремонта (авианакладные, акты приема-передачи, формуляры самолетов, паспорта изделий); калькуляцию ремонтных работ. Некоторые требования таможенных органов можно отнести к разряду экзотических (представление договора аренды офиса, бухгалтерского баланса за последний отчетный период). Это при том положении, что ряд вопросов в соответствии с ТК РФ должен исследоваться при декларировании товара, например определение таможенной стоимости товаров, классификация товаров по Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности России. Получение разрешения на переработку является своеобразной предварительной процедурой для осуществления ремонта (модернизации) на территории России. Следует отметить, что ремонт ряда изделий может занимать от 10 до 30 дней, т. е. меньше, чем подготовка документов к подаче заявления и рассмотрение заявления в таможенном органе. Статья 160 ТК РФ предусматривает предоставление гарантий соблюдения таможенного режима, в качестве которых наряду с предоставлением обеспечения уплаты таможенных платежей, представлением обязательства об обратном вывозе временно ввезенных товаров рассматриваются иные гарантии надлежащего исполнения обязанностей, о которых официальной позиции со стороны Федеральной таможенной службы не высказано, но еще в 2005 г. допускалась возможность использования иных гарантий <4>. ——————————— <4> Карамзина Л. В. Таможенные режимы: что показал мониторинг // Таможня. 2005. 26 июля. N 14(133). С. 7.
Прошло более двух лет с тех пор, когда было сказано о такой перспективе, однако до настоящего времени не сформулировано каких-либо условий, которым должны отвечать такие гарантии, поскольку любая гарантия должна быть приемлема для таможенных органов. В соответствии с п. 6 ст. 358 ТК РФ федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела, и другие таможенные органы в целях повышения эффективности таможенного контроля стремятся к взаимодействию с участниками внешнеэкономической деятельности, перевозчиками и иными организациями, деятельность которых связана с осуществлением внешней торговли товарами, и их профессиональными объединениями (ассоциациями). Приведенное положение носит декларативный характер и не обязывает Федеральную таможенную службу к конкретным действиям. Между тем согласно стандартному правилу 6.8 Генерального приложения к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, нормы которой направлены на оказание помощи в развитии таможенных процедур и их всемирной глобализации для обеспечения деловой стабильности и действенности, требующихся для мировой торговли, таможенная служба стремится к сотрудничеству с участниками внешней торговли и заключению меморандумов о взаимопонимании в целях совершенствования таможенного контроля. Гармоничным продолжением и развитием норм Киотской конвенции являются принятые 23 июня 2005 г. Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли, которые были приняты руководителями национальных таможенных администраций, представляющих 166 стран — членов Всемирной таможенной организации. Стандарты базируются на двух основах: это отношения таможенных администраций между собой и таможенных администраций с бизнес-сообществом <5>. Таможня должна находиться в постоянном контакте с теми предприятиями, которые являются участниками внешнеторговой деятельности. ——————————— <5> Таможенный контроль: Учебник / Под общ. ред. В. А. Шамахова. М.: Софт-Издат, 2006. С. 7 — 8.
Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли содержат такой институт, как уполномоченные экономические операторы. В качестве таких операторов выступают субъекты, которые отвечают критериям, установленным таможенными службами, и должны иметь право участвовать в упрощенных и ускоренных процедурах выпуска по представлении минимальной информации. Эти критерии включают наличие подтвержденной истории соблюдения таможенных требований, продемонстрированное стремление способствовать повышению безопасности цепи поставок товаров в качестве участника программы партнерства «таможня — бизнес», а также наличие удовлетворительной системы управления собственной коммерческой информацией. Представляется, что с учетом изложенного таможенный орган вправе потребовать обеспечения уплаты таможенных платежей в следующих случаях: — если декларант осуществляет свою внешнеэкономическую деятельность менее одного года; — если декларант имеет задолженность по уплате таможенных платежей. Вызывает недоумение применение со стороны таможенных органов такой меры по обеспечению соблюдения таможенного законодательства при внутреннем таможенном транзите, как таможенное сопровождение, которое осуществляют коммерческие организации, не имеющие отношения к такому сопровождению, так как таможенное сопровождение согласно ст. 87 ТК РФ должно осуществляться должностными лицами таможенных органов. Таможенные органы обязаны предпринять необходимые меры для обеспечения доставки товаров в таможенный орган назначения, если они знают о фактах недоставок товаров при уже совершенных перевозках во внутреннем таможенном транзите. Таможенное сопровождение является специальной мерой обеспечения доставки груза, которая должна применяться при обстоятельствах, когда таможенные органы имеют все основания предполагать возможное нарушение таможенных правил. В то же время ст. 87 ТК РФ рассматривает таможенное сопровождение как право таможенных органов, реализация которого возможна по усмотрению должностного лица таможенного органа. Но если таможенный орган не требует применения мер по обеспечению соблюдения таможенного законодательства (обеспечение уплаты таможенных платежей, таможенное сопровождение), то в этом случае перевозка товаров должна осуществляться таможенным перевозчиком (ст. 86 ТК РФ), который привлекается для перевозки любых иностранных товаров, а также российских товаров, вывозимых в режимах временного вывоза, переработки вне таможенной территории и ввозимых в режиме реимпорта, а также вывоза продуктов переработки, что влечет за собой дополнительные затраты. Федеральная таможенная служба в своем письме от 28 октября 2004 г. N 01-06/4916 «О некоторых проблемных вопросах, связанных с применением ст. 86 Таможенного кодекса Российской Федерации» <6> разъяснила, что если в результате применения системы управления рисками таможенный орган приходит к выводу, что вероятность несоблюдения лицом, нуждающимся в разрешении на внутренний таможенный транзит или международный таможенный транзит, таможенного законодательства при перевозке товаров под таможенным контролем ничтожно мала, этот таможенный орган может принять решение о неприменении меры по обеспечению соблюдения таможенного законодательства. ——————————— <6> Бюллетень «Таможенные ведомости». 2005. N 1.
В приведенном письме приводятся ситуации, когда таможенный орган имеет основания полагать, что обязательства, взятые лицом, получающим разрешение на транзит, перед таможенными органами будут выполнены. Достаточно трудно представить себе, что изделия, включая самолеты, двигатели, могут быть в пути следования из аэропортов Домодедово, Шереметьево утрачены с целью их последующей реализации с уклонением от уплаты таможенных пошлин, налогов, но именно этот довод приходится слышать от должностных лиц таможенных органов, хотя все понимают нелепость таких предположений. Необходимо обратить внимание на завершение режима переработки. Таможенный режим переработки на таможенной территории завершается, как это установлено ст. 185 ТК РФ, не позднее дня истечения срока переработки вывозом продуктов переработки с таможенной территории Российской Федерации, либо помещением ввезенных товаров или продуктов переработки под иные таможенные режимы, либо реэкспортом ввезенных товаров. В соответствии с п. 3 ст. 157 ТК РФ днем помещения товаров под таможенный режим считается день выпуска товаров таможенным органом. Следовательно, в данном случае объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 16.19 КоАП РФ, присутствует, если товары или продукты их переработки заявлены к иному таможенному режиму, но не выпущены до истечения срока переработки <7>. ——————————— <7> Уразовская О. А. Административная ответственность за нарушение таможенного режима // Закон. 2006. N 6. С. 46.
Наряду с обязанностью завершить таможенный режим в определенный срок ТК РФ предусматривает возможность продления этого срока. Например, согласно ст. 177 ТК РФ предельный срок переработки товаров на таможенной территории составляет два года. В каждом случае срок определяется по заявлению лица исходя из продолжительности процесса переработки и времени, необходимого для распоряжения продуктами переработки. Однако если лицо не может по не зависящим от него причинам завершить таможенный режим в первоначально установленный срок, то он может быть продлен в пределах упомянутого двухлетнего срока. На практике нередки случаи, когда срок действия таможенного режима продлевается таможенным органом на основании заявления, поданного лицом уже после истечения первоначального срока. При этом не устанавливается новый срок, а продлевается ранее определенный. Тем самым фактически аннулируется обязанность завершить действие таможенного режима в первоначально установленный срок, в связи с чем правовые основания привлечения к административной ответственности за незавершение таможенного режима в этот срок отсутствуют. Нет их и в случае признания вышестоящим таможенным органом неправомерным отказа таможенного органа в продлении срока, установленного для завершения таможенного режима <8>. ——————————— <8> Уразовская О. А. Административная ответственность за нарушение таможенного режима // Закон. 2006. N 6. С. 43 — 47.
Самостоятельного рассмотрения требуют вопросы уплаты налогов в режиме переработки на таможенной территории, предусматривающем освобождение от уплаты пошлин и налогов при условии вывоза продуктов переработки с таможенной территории РФ. Этот режим позволяет использовать в производстве экспортированной продукции сырье, материалы и комплектующие иностранного производства на более льготных условиях, чем при обычном импорте. До 2004 г. продукты переработки вывозились в таможенном режиме экспорта. При использовании внутренних косвенных налогов (НДС и акциз) при экспорте, а также при вывозе продуктов переработки применялся единый налоговый режим. Согласно действующему ТК РФ вывозимые продукты переработки на таможенной территории не подпадают под действие режима экспорта. Преимущества режима переработки не компенсируют негативные последствия, возникающие в связи с отсутствием возможности применения к вывозу продуктов переработки налогового режима экспорта. Это приводит к удорожанию продукции российского экспорта и негативно влияет на ценовую конкуренцию товаров РФ на внешнем рынке, в том числе готовой продукции. По мнению экспертов, необходимо внести изменения в часть вторую Налогового кодекса РФ с целью предоставления налогового режима для ввоза продуктов переработки, как при экспорте <9>. ——————————— <9> О поддержке российского экспорта продукции обрабатывающей промышленности // Бюллетень иностранной коммерческой информации. 12 апреля 2007 г. N 41. С. 2.
Сохранение конкурентоспособности российской авиатехники можно обеспечить за счет снижения себестоимости изделий, сокращения временных затрат на проведение ремонтных работ, модернизацию, поставку запасных частей, что будет способствовать сохранению рабочих мест на много лет вперед. Таможенное законодательство должно создать для российского товаропроизводителя соответствующие условия, в противном случае оно превратится в тормоз на пути продвижения российской техники на внешние рынки.
