О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ МОДЕРНИЗАЦИИ В ТАМОЖЕННОМ ПРАВЕ <*>
С. И. ИСТОМИН
——————————— <*> Istomin S. I. On legal regulation of modernization in customs law.
Истомин С. И., кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются вопросы применения таможенного режима переработки на таможенной территории с выполнением операций по ремонту товаров. Автор на основе положений Таможенного кодекса Российской Федерации анализирует понятия «ремонт» и «модернизация» и приходит к выводу об их несовпадающем характере, что непосредственно влияет на срок проведения операций по модернизации.
Ключевые слова: переработка на таможенной территории, операции по переработке товаров, ремонт, модернизация, модернизация как совокупность действий по конструктивной доработке образца техники, факторы, влияющие на сроки модернизации.
The article considers the issues of application of customs regime of processing on customs territory with execution of operations of repairing the goods. On the basis of provisions of the Customs code of the RF the author analyses the concepts of «repairs» and «modernization» and comes to a conclusion of their different character, which directly influences the period of modernization operations.
Key words: processing on the customs territory, operations of processing the goods, repairs, modernization, modernization as an aggregate of actions of constructive adaptation of technical model, factors influencing the periods of modernization.
Авиационная техника, поставленная в иностранные государства ранее в режиме экспорта, в процессе эксплуатации нуждается в ремонте и модернизации. В большинстве случаев работы по ремонту и модернизации проводятся на российских заводах — изготовителях авиатехники, что вызывает необходимость перемещения товаров через таможенную границу. Рассмотрение вопросов, связанных с ремонтом и модернизацией при перемещении товаров через таможенную границу, возможно в рамках таможенного режима переработки на таможенной территории. Указанная переработка предполагает использование ввезенных товаров на таможенной территории Российской Федерации в течение установленного срока для целей проведения операций по переработке товаров. Статья 176 Таможенного кодекса Российской Федерации (далее — ТК РФ) в операции по переработке включает: 1) собственно переработку или обработку товаров; 2) изготовление новых товаров, в том числе монтаж, сборку или разборку товаров; 3) ремонт товаров, в том числе их восстановление, замену составных частей, восстановление их потребительских свойств; 4) переработку товаров, которые содействуют производству товарной продукции или облегчают его, даже если эти товары полностью или частично потребляются в процессе переработки. Исходя из набора перечисленных операций, необходимо определить в нем место модернизации, но для этого нужно ответить на вопрос, что представляют собой модернизация и ремонт. Ремонт — это исправление повреждений, поломок, изъянов, неисправностей <1>. ——————————— <1> См.: Современный словарь иностранных слов. СПб.: Дуэт, 1994. С. 524.
Модернизация определяется как изменение, усовершенствование, отвечающее современным требованиям <2>. ——————————— <2> См.: Современный словарь иностранных слов. СПб.: Дуэт, 1994. С. 388.
Таким образом, модернизация и ремонт — не совпадающие понятия, хотя они взаимосвязаны, так как в ходе модернизации могут проводиться определенные ремонтные работы, поэтому возможен внешнеэкономический договор, предусматривающий одновременно как модернизацию, так и ремонт. В ТК РФ ремонт и модернизация также рассматриваются как разноплановые понятия. Так, ст. 211 ТК РФ устанавливает, что с ввезенными товарами в режиме временного ввоза допускается совершать операции, необходимые для обеспечения их сохранности, включая ремонт, за исключением капитального ремонта и модернизации. Модернизация предполагает использование таких операций, как монтаж, сборка или разборка товаров, но такие операции в соответствии со ст. 176 ТК РФ сопровождают изготовление новых товаров. В то же время модернизация заключается в изменении, усовершенствовании, отвечающих современным требованиям, т. е. необходимые операции совершаются с уже существующим товаром. Как уже указывалось, в операции по переработке товаров включается ремонт товаров, в том числе их восстановление, замена составных частей, восстановление их потребительских свойств. Представляется, что замену составных частей также следует рассматривать в контексте восстановления изделия. В связи с этим достаточно сложно сделать вывод о том, что ремонт, определенный ст. 176 ТК РФ, включает в себя модернизацию. Между тем это имеет значение при рассмотрении общих условий при проведении таможенного оформления переработки на таможенной территории, поскольку со стороны таможенных органов возможен различный подход к таможенному оформлению переработки в виде как ремонта, так и модернизации, хотя работы по модернизации и ремонту, как это указывалось выше, могут быть предметом одного договора. Определение модернизации как изменение, усовершенствование, отвечающее современным требованиям, делает акцент на конструктивную доработку товара. Так, в Военной энциклопедии под модернизацией понимается обновление устаревшей военной техники путем усовершенствования конструкции отдельных ее частей, изменения состава оборудования в целях улучшения тактико-технических характеристик и (или) повышения эксплуатационных и технологических качеств без изменения целевого назначения этой техники <3>. ——————————— <3> См.: Военная энциклопедия. М.: Воениздат, 2001. Т. 5. С. 190.
Необходимо отметить, что придание образцу военной техники «современного вида» (последнее и является значением термина «модернизация») не сводится к тривиальному совершенствованию его конструкции по принципу: «Там, где накоплен научно-технический задел», например замене двигателя на более мощный, установке радиоэлектронного оборудования, созданного на новой элементной базе, установке более эффективных приборов разведки и наблюдения и т. п. <4>. ——————————— <4> См.: Буренок В. М. Модернизация как важная научная и производственная проблема // Воздушно-космическая оборона. 2009. N 5. С. 16.
Если рассматривать модернизацию в более широком смысле, то это сложная научная проблема, требующая системного решения с учетом анализа боевых задач, для решения которых образец предназначен, достигаемой эффективности их решения существующими и модернизированными образцами, места и роли модернизированного образца в системе вооружения, его взаимосвязей и взаимовлияния с другими элементами системы вооружения, затрат на проведение мероприятий по модернизации, возможных вариантов конструктивного совершенствования образца, возможностей предприятий оборонной промышленности по проведению собственно конструктивных доработок (производству модернизированного) образца техники и т. п. Если методически правильно выстроить последовательность действий по модернизации техники (в широком понимании), то она будет выглядеть следующим образом. 1. Формирование требований к системе вооружения и отдельным образцам техники на долгосрочный период. 2. Определение соответствия уровня тактико-технических характеристик существующих образцов требованиям на этот период. 3. Формирование возможных вариантов модернизации образцов техники для выполнения указанных требований. 4. Определение типа модернизации с учетом состояния техники, находящейся на вооружении, производство модернизированных образцов на предприятиях оборонно-промышленного комплекса. 5. Военно-экономический анализ вариантов модернизации (по критерию «эффективность — стоимость») и выбор предпочтительных (рациональных). 6. Разработка конструкторской документации на проведение модернизации техники по рациональному варианту. 7. Осуществление доработки существующих образцов на предприятиях промышленности либо производство модернизированных образцов. В каждом из случаев модернизации образца техники должен быть сформирован исчерпывающий перечень вариантов модернизации, каждый из вариантов должен быть оценен с применением методов военно-экономического анализа по критерию «эффективность — стоимость», должна быть проведена оценка реализуемости варианта предприятиями промышленности и на этой основе из всей совокупности выбран оптимальный (рациональный) вариант. Из приведенного выше определения следует, что под собственно модернизацией (как совокупностью действий по конструктивной доработке образца техники) следует понимать следующие виды действий, направленных на предотвращение морального и физического старения образца. 1. Конструктивное совершенствование образца техники, направленное на повышение уровня основных тактико-технических характеристик, определяющих его функциональное предназначение, в целях сохранения (достижения) высоких (требуемых) значений критерия «эффективность — стоимость». 2. Конструктивное совершенствование образца техники, направленное на повышение эксплуатационных и технологических качеств образца техники при том условии, что существующий уровень тактико-технических характеристик обеспечивает сохранение на длительную перспективу высоких (требуемых) значений критерия «эффективность — стоимость». 3. Конструктивное совершенствование образца техники, направленное на повышение уровня основных тактико-технических характеристик, при одновременном повышении его эксплуатационных и технологических качеств. Нельзя считать модернизацией образца действия по восстановлению его технической готовности, предполагающие замену элементов (составных частей, материалов) ране произведенного образца техники конструктивно или технологически новыми элементами, когда требования по степени повышения эффективности не задаются. В данном случае замена может быть обусловлена невозможностью или нецелесообразностью производства таких элементов в их существующем виде. Модернизация может быть важным направлением формирования облика нового поколения, если в результате ряда модернизаций и на основе опыта эксплуатации модернизированных образцов решается следующая совокупность задач: — формируется научно-технический задел по технике нового поколения; — создается соответствующая производственная база; — на основе взаимодействия разработчика (производителя) модернизированной техники и ее эксплуатанта определяется конструктивно-технический облик нового поколения. Данный вариант модернизации является наиболее предпочтительным для сложных образцов (комплексов) техники, когда облик перспективного образца нового поколения не очевиден и поэтапная модернизация с одновременной оценкой возможных «технических прорывов» является наименее рисковым путем формирования этого облика. Таким образом, модернизация является важной научной и производственной проблемой, требующей комплексного подхода к ее решению. Это весьма многогранный процесс, и рассматривать его следует с использованием методической базы, адаптированной для каждого конкретного случая. Единственным общим правилом должно быть обеспечение приемлемых значений критерия «эффективность — стоимость» <5>. ——————————— <5> См.: Там же. С. 21.
Приведенная позиция по определению содержания модернизации и ее значения не совпадает с позицией, находящейся в основе положений ТК РФ, регулирующих переработку на таможенной территории. Это проявляется не только в операциях, сопровождающих модернизацию, но и в сроках ее проведения. В соответствии со ст. 177 ТК РФ срок переработки товаров не может превышать два года. Срок переработки определяется исходя из двух его составляющих: продолжительности процесса переработки и времени, необходимого для распоряжения продуктами переработки. В соответствии с Приказом ФТС от 15 сентября 2005 г. N 867 «Об утверждении Инструкции об организации действий должностных лиц таможенных органов, совершающих таможенные операции при использовании таможенного режима переработки на таможенной территории» <6> при согласовании срока переработки учитывается время, необходимое: ——————————— <6> Таможенный вестник. 2005. N 20.
а) для таможенного оформления товаров для переработки; б) для вовлечения товаров для переработки в производственный процесс и нахождения в нем до полного изготовления продуктов переработки; в) для вывоза с таможенной территории продуктов переработки либо их помещения под иные таможенные режимы; г) для вывоза с таможенной территории отходов переработки либо их выпуска для свободного обращения или помещения под иные таможенные режимы; д) для вывоза с таможенной территории остатков товаров для переработки в реэкспорте или помещения под иной таможенный режим. При согласовании срока рассматривается также описание производственного процесса переработки (в одной организации-переработчике или в нескольких организациях-переработчиках) с учетом заявленного количества товаров для переработки, которое может быть переработано за этот срок, а также график поставки товаров. Выше уже отмечалось, что модернизация предполагает конструктивное совершенствование образца техники, т. е. вносятся изменения в его конструкцию, чему предшествует разработка возможных вариантов модернизации, определение типа модернизации, экономический анализ и выбор наиболее предпочтительных вариантов, разработка конструкторской документации на проведение модернизации. Можно ли отнести перечисленные действия к производственному процессу в понимании Приказа ФТС от 15 сентября 2005 г. N 867? На практике таможенные органы не принимают во внимание время, которое требуется для выполнения указанных действий. Между тем разработка конструкторской документации достаточно длительный процесс, кроме того, на основе такой документации необходимо разработать технологию выполнения работ, на что также требуется время. Как показывает практика, ремонт авиационной техники укладывается в предельный срок переработки, но и здесь возникают вопросы, когда речь идет о замене составных частей ранее произведенного конечного образца, когда тот или иной блок (агрегат, система) по различным причинам уже не производится, например им на смену пришли совершенно новые комплектующие, которые конструктивно не подходят к ремонтируемому изделию. В связи с этим возникают вопросы, связанные с изготовлением таких комплектующих изделий, что, в свою очередь, зависит от наличия необходимого оборудования, оснастки, восстановления технологии изготовления. Все это также требует времени, что в настоящее время не учитывается. С модернизацией положение гораздо сложнее, поскольку объем работ, связанных с конструкторскими разработками, требует более длительного срока. Объективная необходимость затрат более продолжительного времени, чем это установлено п. 1 ст. 177 ТК РФ, т. е. два года, вызвала внесение дополнения в указанную статью о возможности переработки в срок, превышающий два года, а также издание Постановления Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2009 г. N 311 «Об утверждении Правил установления сроков переработки товаров, превышающих 2 года в отношении вооружения и военной техники». Каким образом учитываются условия модернизации в названном Постановлении? Утвержденные Постановлением Правила распространяются на вооружение и военную технику, ввезенную для ремонта, в том числе для восстановления, замены составных частей, восстановления потребительских свойств, при применении таможенного режима переработки на таможенной территории Российской Федерации. Таким образом, речь снова идет о ремонте без упоминания о модернизации. Для рассмотрения вопросов, сопровождающих продление срока переработки свыше двух лет, в соответствии с подп. «д» п. 4 Правил требуется представление технической документации, подтверждающей заявленные сроки переработки товаров, а также объем произведенных операций по переработке товаров. Имеются ли основания включать в этот объем конструкторские работы и будут ли они приняты таможенным органом в качестве операций по переработке? Для продления срока переработки в таможенный орган необходимо представить документы, подтверждающие фактическую поставку иностранным заказчикам товаров, произведенных на территории бывшего СССР. Следует принять во внимание, что порядок перемещения товаров в СССР существенно отличался от существующего ныне, кроме того, с учетом времени документы могут не сохраниться. Каким образом можно будет подтвердить поставку товаров иностранному заказчику? Можно привести пример, когда таможенный орган отказал в продлении срока переработки, ссылаясь на то, что не представлены документы, подтверждающие фактическую поставку товаров, не принимая во внимание те документы, которые ему были представлены, видимо, считая, что их недостаточно, несмотря на то что представлялись документы, выданные другими органами федеральной исполнительной власти. Представляет интерес подп. «в» п. 8 Правил, который содержит одно из оснований для отказа в продлении срока переработки. Таким основанием является отсутствие операций по переработке в течение действия разрешения на переработку, за исключением случаев, когда операции не производились по причинам, не зависящим от заявителя. Что же следует понимать под такими причинами с учетом изложенного выше? Позиция таможенного органа с учетом неоднозначности понятий ремонта и модернизации сводится к тому, что первоначально необходимо провести мероприятия конструкторского характера, а затем ввозить товар на переработку. Может быть, данный довод и заслуживает внимания исходя из положений ТК РФ, но какая реакция на это последует от иностранного заказчика, который в силу различных причин настаивает на ввозе товаров непосредственно после подписания контракта. Практика показывает, что необходимо учитывать наличие конкуренции и многие другие факторы, влияющие на межгосударственное сотрудничество. Таким образом, время, требующееся для разработки необходимой документации и выполнения других указанных выше действий в процессе осуществления мероприятий по модернизации, необходимо принимать во внимание при согласовании таможенным органом срока переработки и его продления.
