(Савосина Н. Г.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 1)
К ВОПРОСУ ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ТАМОЖЕННОГО НАДЗОРА НА ВОСТОКЕ РОССИИ <*>
Н. Г. САВОСИНА
——————————— <*> Savosina N. G. On the issue of organization of customs supervision in the east of Russia.
Савосина Н. Г., заведующая кафедрой административного права и таможенного дела ФГБОУ ВПО «Забайкальский государственный университет».
В условиях современных тенденций по укреплению государственности особое значение приобретает изучение исторического опыта государственно-правового строительства, что позволяет проследить эволюцию государственно-правового развития России, выявить исторически сложившиеся методы и способы осуществления публичной власти, установить взаимодействие субъективных и объективных факторов, вскрыть причины, детерминирующие негативные процессы, а также выделить позитивные моменты, требующие осмысления и применения в дальнейшем. При всей многоаспектности проведенных научных изысканий, посвященных изучению отечественного правового опыта государственно-правового строительства, нераскрытыми остаются вопросы государственного таможенного «строительства». Факторы, оказавшие влияние на развитие таможенной деятельности, многообразны, это особенности экономической, социальной, политической географии и другие. Особый интерес представляет развитие таможенного дела в приграничных регионах на Востоке России.
Ключевые слова: Департамент таможенных сборов, таможенные органы, таможня, Кяхтинская таможня, Забайкальская область Восточно-Сибирского генерал-губернаторства, таможенный надзор.
In conditions of contemporary tendencies with regard to strengthening of statehood the special attention is drawn to the study of historical experience of state-law construction which allows to follow evolution of state-law development of Russia, detect historically formed methods and means of effectuation of public power, determine interaction of subjective and objective factors, reveal the reasons determining negative processes and also find positive moments requiring apprehension and application in future. In spite of multi-aspect character of scientific researches devoted to study of the Russian legal experience of state-law construction the issues of state customs «construction» remain unrevealed. The factors influenced development customs activity are varied, they are peculiarities of economic, social, political geography and others. The special interest is presented by development of customs affairs in boundary regions in the east of Russia.
Key words: Department of Customs Charges, customs agencies, customs, Kyakhtinskaya Customs, Zabajkal’skij Region of the East-Siberian Governorate General, customs supervision.
Избрание того или иного способа охраны государственной границы зависит от различных факторов и условий, важнейшими из которых являются географические условия, характер товарного движения в данной местности и род занятий приграничного населения. По западной европейской границе, по географическим и иным условиям переход границы не является затруднительным, а по восточной границе, где значительные пространства занимают горные хребты, а население ведет кочевой образ жизни, ситуация иная. Здесь необходимо организовать работу таможенных учреждений таким образом, чтобы надзор охватывал особо крупные населенные и торгово-промышленные пункты и те места, через которые могла направляться контрабанда. В связи с этим становление таможенного надзора в этих регионах сопровождалось рядом особенностей. После подписания Буринского трактата (20 августа 1727 г.) и Кяхтинского договора с Китаем в развитии торговли появилось новое направление — приграничная торговля. Центром торговли стал населенный пункт Кяхта. Кроме Кяхты торговля разрешена была в Цурухайтуе (Староцурухайтуй). В связи с этим в 1728 г. в Кяхте была открыта таможня, для сбора пошлин был назначен надзиратель с ларешным и несколькими служилыми людьми. На дальнейшее развитие Кяхты оказали воздействие последующие «договорные акты». Так, в 1741 г. через Кяхту был открыт новый путь движения казенных товаров в Пекин, а в 1743 г. Кяхта получила статус торговой слободы. В 1754 г. были ликвидированы все внутренние таможни за исключением Верхотурской (ликвидирована в 1755 г.), функционировали лишь пограничные таможни, Кяхтинская таможня приобрела статус главной таможни. Поток товаров из-за рубежа в Сибирь постепенно расширялся, это привело к расширению штатов. Штатный состав был представлен директором, цольнером, бухгалтером, канцеляристами, копиистами, переводчиком и сторожами. Деятельность Кяхтинской таможни регулировалась особыми статьями Таможенного устава (Кяхтинский устав), а сама она была самой крупной таможней на границе с Азией. Кяхтинская таможня по своему пограничному положению, объему поступающих в казну пошлин и ряду других факторов занимала в ряду таможенных органов особое место. Если в 1760 г. кяхтинский торг давал в российский бюджет 20,4% всех таможенных поступлений, то в 1775 г. эта доля составляла 38,5% <1>. При этом приграничное положение Кяхты создавало благоприятные условия для развития контрабанды. Развитие кяхтинского торга сопровождалось периодами расширения объемов торговли и упадка. Упадок был обусловлен прекращением кяхтинского торга; например в 1762 — 1768 гг. в 1768 г. в Кяхте было подписано соглашение, приведшее к переносу Кяхтинской таможни в Петропавловскую крепость на стрелку. В самой Кяхте функционировала коммерческая экспедиция, которая осматривала китайские товары, начисляла на них пошлины. В 1775 г. таможня была перенесена в Иркутск. ——————————— <1> Таможенное дело в Восточной Сибири и Забайкалья. Иркутск, 1999. С. 34 — 37.
Возрождение кяхтинского торга следует связывать с началом XIX в. Объем дохода таможни в начале века составлял 60% всей азиатской торговли <2>. Одной из причин этого стало принятие Таможенного тарифа 1800 г. Но уже к середине XIX в. наблюдается упадок кяхтинского торга. ——————————— <2> Там же. С. 38.
После введения порто-франко и легализации русской караванной торговли с Синьцзяном по Кульджинскому договору 1851 г. Кяхта постепенно утратила значение. 3 апреля 1862 г. Положением об устройстве таможенной части и таможенного управления в Восточной Сибири Кяхтинская таможня была упразднена, а функции главной таможни региона перешли к вновь учреждаемой таможне в Иркутске. В 1870 — 1880-х гг. она давала 2 — 3 млн. руб. ежегодно, в 1890-х — до 9 млн. руб., а в 1900 г. — 13 млн. руб. <3>. ——————————— <3> Там же. С. 45.
С образованием Забайкальской области (выделена из Иркутской губернии) Восточно-Сибирского генерал-губернаторства в 1851 г. начинается новый этап в развитии таможенных органов Забайкальского региона. В 1884 г. Забайкальская область Восточно-Сибирского генерал-губернаторства вошла в состав образованного в 1884 г. Приамурского генерал-губернаторства. Это событие значительно отразилось на деятельности таможенных структур. В июне 1899 г. в четырех населенных пунктах Приамурского генерал-губернаторства был учрежден временный таможенный надзор. В границах Забайкальской области это стали Кяхта и Сретенск. 15 мая 1900 г. Высочайше утвержденным мнением Государственного Совета об устройстве таможенного надзора в Приамурском крае в Кяхте и Сретенске были учреждены таможни 1-го класса 2-го разряда. Как сообщено в документе Департамента таможенных сборов от 10 июля 1900 г. «Об организации Сретенской таможни» <4>, управляющему Сретенской таможни советнику Рутовскому необходимо было: ——————————— <4> ГАЧО. Ф. 42. Оп. 1. Д. 2. Л. 3 — 4.
«1. По прибытии в Сретенск вступить в заведование сретенским временным надзором, состоящим из 2 штатных чиновников Иркутской таможни, канцелярского чиновника из досмотрщиков. 2. Впредь до надлежащего устройства таможни и замещения таможенных по штату должностей, временный таможенный надзор должен действовать на основании Временных правил, утвержденных Министром финансов 24 июня 1899 г., и должностных распоряжений. 3. Одновременно следует озаботиться приисканием помещений для таможни и выяснением вообще связанных с организацией оного вопросов и представить в департамент ваши по сему предмету предложения». При этом общее заведование постами таможенного надзора в Сретенском районе, равно как и в других, осталось в ведении управляющего Иркутской таможней <5>. То есть для учрежденных таможен устанавливались некоторые ограничения в деятельности. ——————————— <5> ГАЧО. Ф. 42. Оп. 1. Д. 2. Л. 3 — 4.
Для регулирования деятельности таможен были разработаны и учреждены Временные правила для действий Кяхтинской и Сретенской таможен (20 января 1901 г.) <6>. Правилами определялся порядок действий таможен, например «товары, не обложенные пошлиною, пропускаются через таможенную половину Гостиного двора по словесным заявлениям; представления на эти товары каких-либо документов не требуется. Со всех поступающих в Гостиный двор товаров, за исключением чаев, должен взиматься складочный сбор с размере и по правилам, кои будут для сего установлены». Закреплены также меры борьбы с контрабандным ввозом «для предупреждения водворения на судах, приходящих в Сретенск по Амуру, контрабанды, принятой с китайского берега или проникшей другими путями, устанавливается со стороны таможни надзор за производящейся в Сретенске перегрузкой товаров посредством наружного осмотра груза и сличения его, в случае надобности, с судовыми документами, с тем, чтобы только в случаях основательного подозрения в контрабандном происхождении какого-либо товара таковой задерживался впредь до предоставления доказательств об оплате его пошлиной», а также общие правила деятельности «в отношении досмотра, исчисления и уплаты пошлины, отсрочки и обеспечения ее, выпуска товаров и отчетности по сим операциям, а равно и по другим частям производства Сретенская таможня руководствуется общими узаконениями и правилами, действующими по торговле европейской, причем срок на подачу объявлений на товары, очищенные в Сретенской таможне пошлиною, полагается двухнедельный, согласно ст. 766 Таможенного устава». ——————————— <6> ГАЧО. Ф. 42. Оп. 1. Д. 5. Л. 13 — 17а.
Окончание строительства Забайкальской железной дороги также наложило отпечаток на развитие таможенных учреждений. Это связано с отменой режима порто-франко и учреждением таможенных структур. В январе 1902 г. в пос. Маньчжурия была учреждена таможенная застава. Открытие действий таможенной заставы произошло в марте 1902 г. Согласно распоряжению от 15 января 1902 г. об открытии на станции Маньчжурия, Китайской Восточной железной дороги, таможенной заставы по соглашению с Министром иностранных дел и Приамурским генерал-губернатором признано необходимым открыть на станции Маньчжурия, в конечном пункте Китайской Восточной железной дороги, таможенную заставу, с правом очистки пошлиною всех незапрещенных к привозу товаров и утвердить следующий штат этой заставы: управляющий, зам. управляющего (две единицы) <7>. ——————————— <7> РГИАДВ. Ф. 702. Оп. 1. Д. 411. Л. 31.
Двенадцатого июня 1902 г. Высочайше утвержденным мнением Государственного Совета «О некоторых преобразованиях по таможенному надзору в Сибири и об утверждении штата Маньчжурской таможни и изменений в штатах существующих таможенных учреждений Сибири» <8> было определено учредить таможню 1-го класса II разряда в приграничном с Маньчжурией районе, у линии Китайской Восточной железной дороги, предоставив Министру финансов определить местонахождение этой таможни. Таким образом, Маньчжурская таможенная застава была преобразована в таможню 1-го класса. Основной задачей Маньчжурской таможни являлось осуществление таможенных обрядностей над поездами и грузами, следовавшими по КВЖД в Забайкалье. ——————————— <8> ПСЗРИ. Собр. III. Т. 22. N 21688.
Одновременно вносились изменения в таможенное управление в Сибири. Общее руководство деятельностью таможенных органов по-прежнему осуществлял Департамент таможенных органов, при этом еще в 1899 г. при Департаменте таможенных сборов были учреждены должности двух ревизоров для производства ревизий таможенных учреждений Сибири и Приамурья. Территория Приамурского края, в том числе и Забайкальской области, была поделена на три таможенных района: Забайкальский с местопребыванием ревизора в Чите, Амурско-Приморский с центром в Хабаровске и Заамурский, управление которого размещалось во Владивостоке. Первые два возглавлялись таможенными ревизорами. К Забайкальскому таможенному району были отнесены таможенные учреждения от Иркутска до устья р. Шилка: Иркутская складочная, Кяхтинская и Сретенская 1-го класса таможни, а также Байкальская, Хилкотойская и Акшинская таможенные заставы. Заамурский район имел особый статус. Во главе его находился окружной таможенный инспектор с правами начальника таможенного округа. В состав Заамурского района вошли все учреждения на территории Южно-Уссурийского края, а также в полосе отчуждения КВЖД и в приграничном с Маньчжурией районе Забайкальской области — Маньчжурская таможня, Борзянская и Абагатуевская таможенные заставы <9>. ——————————— <9> Таможня на Тихом океане: Документы и материалы. Вып. 5. Таможня в Забайкалье. 1862 — 1926 гг. / Сост. Н. А. Беляева, Н. А. Троицкая; Владивосток: ВФ РТА, 2008. С. 7 — 8.
Деятельность Кяхтинской таможни и развитие сети таможенных учреждений Забайкалья свидетельствуют об особом, стратегическом статусе данного региона России. Его экономический потенциал, а также геополитическая ситуация, связанная в силу военно-стратегического расположения с обеспечением безопасности российских рубежей, развитие всестороннего сотрудничества с иностранными государствами повлекли во второй половине XVIII — начале XX в. активную правотворческую деятельность правящих кругов, направленную на установление особого регулирования деятельности таможенных учреждений Сибири.
