(Савосина Н. Г.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 8)
К ВОПРОСУ О ФОРМИРОВАНИИ СИСТЕМЫ ТАМОЖЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ИСТОРИИ РОССИИ <*>
Н. Г. САВОСИНА
——————————— <*> Savosina N. G. On the issue of formation of system of customs legislation in the history of Russia.
Савосина Наталья Геннадьевна, заведующая кафедрой административного права и таможенного дела Читинского государственного университета.
Развитие таможенного дела в Российском государстве имеет глубокие корни и обладает рядом особенностей, не свойственных другим государствам. Наиболее интересны в изучении те периоды, которые ознаменованы важнейшими событиями. Это, например, вторая половина XVII в. — период оформления системы таможенного законодательства.
Ключевые слова: таможенное дело, таможенное законодательство, устав, именной указ с боярским приговором, приказ Большой казны, таможни.
Development of customs affairs in the Russian state has deep roots and a number of peculiarities not characteristic for other states. The most interesting are the periods when the most important events took place, for example the second half of the XVII century. This is a period of formation of the system of customs legislation.
Key words: customs affairs, customs law, charter, nominal edict with boyarskij prigovor, Department of Big Treasury, customs.
Возникновение таможенного дела восходит к древнейшим временам российской истории и существует не менее тысячи лет. По мнению исследователей, история таможенного дела в России берет свое начало со времен Древней Руси и напрямую связана с появлением торгового обмена и зарождением товарного хозяйства. Зарождение отдельных таможенных институтов в IX — X вв. можно расценивать как возникновение общих контуров правовых и организационных основ таможенного дела. Так, например, в договорах, заключенных князем Олегом с греками в 907 и 911 гг. <1>, присутствует упоминание таких элементов таможенного дела, как взимание таможенных пошлин и порядок таможенного обложения. Закрепление основ таможенного регулирования в договорах русских князей имело важнейшее значение в процессе становления таможенного законодательства, при этом непосредственное оформление системы таможенного законодательства следует связывать со второй половиной XVII в. ——————————— <1> История таможенного дела и таможенной политики России: Хрестоматия / Под ред. Н. М. Блинова. М., 1995. Ч. 1. С. 13.
Система таможенного законодательства начала формироваться в ходе таможенной реформы Алексея Михайловича 1653 — 1667 гг. (окончательный вид приобрела уже в пореформенный период). Систему образовали нормативно-правовые акты различной юридической силы: это были царские именные указы, именные указы с боярскими приговорами; боярские приговоры, наказы и т. д. Реформа 1653 — 1667 гг. положила начало не только систематизации, но и унификации таможенного законодательства. В результате в России к началу XVIII в. завершился первый этап в процессе создания системы таможенного законодательства. Началу реформ Алексея Михайловича поспособствовали жалобы русских торговцев на систему привилегий, существовавшую для иностранцев. Челобитные русских купцов привели к созданию актов, ставших началом реформирования как таможенной части в целом, так и законодательных актов. Первого июня 1649 г. был издан именной Указ «О высылке английских купцов из России и о приезде им токмо к Архангельску, за многие несправедливые и вредные их для торговли российской поступки, особенно за учиненное в Англии убийство Короля Карла I». В указе речь шла о прекращении действия льгот, установленных царскими грамотами на имя британских королей. С отменою льгот английские купцы должны были покинуть Россию и торговать только у архангельского порта. В 1653 г. была подана челобитная об отмене проезжей пошлины и разных мытов. Ответом на челобитную стало издание царской уставной грамоты 1653 г. <2> и именного Указа с боярским приговором «О взымании таможенной пошлины с товаров в Москве и в городах с показанием по сколько взято и с каких товаров» (получившего название «Торговый устав») от 25 октября 1653 г. <3> и дополнительно к нему уставной грамоты от 30 апреля 1654 г. «О злоупотреблениях, происходящих от отдачи на откуп мытов, мостов, перевозов, съестных и других припасов, о стеснении тем народной промышленности и об уменьшении для сего некоторых налогов». ——————————— <2> Там же. С. 70. <3> Там же. С. 76 — 80.
В Указе «О взымании таможенной пошлины с товаров в Москве и в городах с показанием по сколько взято и с каких товаров» говорилось: «Великий государь, слушав выписки и челобитья и сказок гостей и гостинной и суконной и черных сотен и слобод и городовых всяких чинов людей, указал, и Бояре приговорили: впредь свою Государеву и таможенную пошлину иметь с весчих и невесчих, со всяких товаров и с хлеба на Москве и в городах с тутошних жилищных и с приезжих со всяких чинов людей, рублевую пошлину, с продавцов по десяти денег с рубля, почему который товар ценой на деньги в продаже будет» <4>. ——————————— <4> Кисловский Ю. Г. История таможни государства Российского. М., 1995. С. 26.
Именно этот указ рассматривается как важнейший акт, заложивший основы таможенного регулирования Московского государства. Важнейшим уставным актом данного периода стал Новоторговый устав, по сути продолживший начатые Алексеем Михайловичем преобразования. Новоторговый устав был составлен 22 апреля 1667 г., а 10 мая введен в действие. В нем были уточнены разделы торга с иностранцами. Резко увеличены с них пошлины, в пять раз повышена проезжая пошлина, введены запретительные тарифы на вино, сахар и другие товары. Новоторговым уставом регулировалось таможенное оформление: русских товаров, вывозимых из Москвы и внутренних городов страны к Архангельску; привозных иностранных товаров; вывозных русских товаров; товаров, вывозимых из Архангельска в Москву и внутренние города русскими людьми; товаров, вывозимых из Архангельска в Москву и во внутренние города иностранцами. «Новоторговый устав заключал в себе постановления относительно видов и размеров таможенных сборов, относительно устройства таможен, таможенных обрядностей и пр. Поэтому его можно рассматривать как первый таможенный тариф и как первый таможенный устав русского государства» <5> — таким образом выразил свое мнение о значении данного документа К. И. Лодыженский. ——————————— <5> Лодыженский К. И. История русского таможенного тарифа. В кн.: История таможенного дела и таможенной политики России: Хрестоматия / Под ред. Н. М. Блинова. М., 1995. Ч. 1. С. 52.
Новоторговый устав не обошел устройство таможен. «Начальствование в таможнях поручалось голове, который назначался из гостей, торговцев, посадских или государевых крестьян… При вступлении в должность им выдавалась очень подробная инструкция» <6>. ——————————— <6> Лодыженский К. И. Указ. соч. С. 56 — 57.
Принятием Новоторгового устава завершился первый этап таможенных реформ, которые продлились до середины XVIII в., когда были ликвидированы внутренние таможни, отменена откупная система и таможенные органы превратились в государственный аппарат со своей структурой и управлением <7>. ——————————— <7> Кисловский Ю. Г. Указ. соч. С. 28.
Не менее важное место по значимости в формировавшейся системе законодательства занимали именные указы. Круг вопросов, по которым принимались именные указы, был довольно широким. Изданные указы могли иметь распорядительный характер. Как, например, Именной указ от 9 октября «О собирании пошлин с привозимых Цареградскими греками товаров по новому торговому уставу», где речь шла об установлении требования о взимании пошлин в государеву казну. Особенно интересны именные указы относительно сибирских городов. Именной указ от 5 декабря 1697 г. «О взыскании в Нерчинске с вывезенных товаров из Китайского Государства пошлины серебром и золотом, о взятии пени с Воевод за удержание в пути торговых людей и за причиненные им убытки», Именной указ от 17 февраля 1698 г. «О пропуске торговых людей с Русскими и Сибирскими незаповедными товарами в Китайское Государство без проезжих грамот из Сибирского приказа и о взыскании с них указной таможенной пошлины». Кроме указов издавались царские грамоты, например, 23 июля 1681 г. была подписана царская грамота новгородскому воеводе боярину Василию Семеновичу Волынскому «Об отдаче в казенное распоряжение во всей России таможен и кружечных дворов с 1 сентября наступающего года и об отменении откупа по случаю оказавшихся больших недоимок». Все это позволяет сделать вывод о значительном объеме личных полномочий государя в вопросах таможенного дела. Еще одна разновидность нормативных источников — боярские приговоры. Значение Боярской думы во второй половине XVII в. в управлении делами государства было, безусловно, велико. Боярская дума была органом, наделенным законодательными полномочиями, что, безусловно, отражалось «в делах государства». Вместе с великим князем, а затем царем она утверждала различные «уставы», «уроки», новые налоги и т. д. В большинстве законов XVI в. есть такая формулировка: «уложил царь со своими бояры». Будучи высшим органом управления страной, Боярская дума осуществляла общее руководство приказами, надзирала за местным управлением, принимала решения по вопросам организации армии, земельным делам. Переговоры с иностранными послами вела специальная ответная комиссия из членов Боярской думы. Итог этих переговоров выносился на рассмотрение и решение великого князя (царя) и Боярской думы. Исходящие от Боярской думы боярские приговоры регулировали различные вопросы, например, в боярском приговоре от 24 декабря 1695 г. оговорены полномочия таможенников по осуществлению досмотровых действий в отношении «воеводы и его спутников». Наряду с боярскими приговорами Боярская дума имела право издавать акты ненормативного содержания, к ним можно отнести наказы. Наказы издавались Боярской думой и распространяли свое действие на определенный круг лиц. Примером такого документа является наказ Большой Московской таможне «О сборе таможенных пошлин» 1681 г. Еще одна категория актов регулятивной направленности — это приговоры приказа Большой казны. Наряду с ними приказ Большой казны разрабатывал и принимал памяти, адресованные конкретному адресату. Приказ Большой казны принимал акты, регулирующие технические и организационные процедуры. Например, в отношении правил хранения и отправления собранных пошлинных сумм или ведения таможенных книг. В дополнение к приговорам приказ Большой казны принимал памяти, действие которых также распространялось на определенный круг лиц. Памяти конкретизировали положения приговоров и занимали низшее звено в системе таможенного законодательства на этом этапе. Деятельность таможен находилась под общим контролем приказов. В течение всего XVI в. не существовало специального приказа, занимавшегося таможенными вопросами, в том числе таможенными сборами. Большинство городов было распределено между Четвертями, Разрядами, приказом Большого прихода, Сибирским приказом и приказом Казанского дворца. Как пишет В. Н. Захаров <8>, «эти приказы, опираясь на общее законодательство, издавали для подчиненных им городов таможенные грамоты и наказы. Они же отдавали распоряжения о проведении выборов таможенных голов и целовальников. Отсюда шли и указания по вопросам текущей повседневной работы таможен, которые доводились до таможенных голов через воевод в соответствующих городах». Деятельность таможен регулировалась грамотой и наказной таможенной памятью. Уставная таможенная грамота определяла состав действующих в городе пошлин и величину размера каждой из них. В наказной таможенной памяти разъяснялась организация сбора таможенных пошлин, определялись права и обязанности между головой и воеводой. В них таможенным головам предписывалось производить самую тщательную сверку предъявленных товаров с указанием их количества в проезжих грамотах. Все замеченные расхождения фиксировались в таможенных книгах. Помимо этого, в таможенных книгах подробно записывалось, откуда и сколько пришло товара, взята ли пошлина и сколько и куда товар ушел, кто его хозяин, как пополнилась казна. Кроме таможенных книг, как указывает В. Н. Захаров, «головы составляли к отчету и перечневые ведомости по отдельным видам сборов и по сборам на каждый месяц. Все эти документы в приказе подвергались длительной проверке» <9>. В конце XVII в. приказ Большой казны усилил свои позиции, что свидетельствует о начале процесса централизации таможенно-финансового управления. ——————————— <8> Захаров В. Н. Таможенное учреждение в России в XVII в. В кн.: Государственное учреждение России XVII — XVIII вв. М.: Изд-во МГУ, 1991. С. 72. <9> Там же. С. 78.
Таким образом, актами таможенного законодательства второй половины XVII в. являлись акты нормативные и распорядительные. При попытке дальнейшей классификации можно выделить такие виды нормативных актов, как: царский именной указ с боярскими приговорами; царский именной указ; боярский приговор по государеву указу. Особое значение среди актов данного вида имели царские уставные грамоты и именные указы с боярским приговором. Именные указы с боярским приговором отражали наиболее важные решения. Коллегиальный характер принятия документа дополнительно подчеркивал его значимость. Важным событием данного периода стало создание уставов (Торговый устав, Новоторговый устав), ставших прототипами будущих таможенных тарифов. К категории распорядительных актов этого периода следует относить грамоты, наказы, приговоры и памяти. Эти акты, как правило, содержали конкретные указания и направлялись определенному адресату. Основным предназначением таких актов является реализация функций, возложенных на таможенные структуры. Подводя итог, хотелось бы отметить, что формирование и развитие таможенного законодательства, как и таможенного дела, в целом в Московском государстве шли медленно, но таможенная реформа 1653 — 1667 гг. вывела развитие таможенных институтов на другой уровень, соответствующий формирующемуся абсолютистскому государству. Вторая половина XVII в. была ознаменована важнейшими изменениями в законодательном регулировании таможенного дела. Необходимость систематизации таможенного законодательства ко 2-й половине XVII в. была явно выражена. Начало этого процесса привело к устранению противоречий, отмене устаревших нормативно-правовых актов, повышению эффективности реализации права.
