(Савосина Н. Г.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2011, N 9)
ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ <*>
Н. Г. САВОСИНА
——————————— <*> Savosina N. G. Formation of system of customs agencies in pre-revolutionary Russia.
Савосина Наталья Геннадьевна, кандидат юридических наук, доцент.
Изучение исторического опыта управления таможенной сферой, формирования статуса и роли таможенных органов в структуре управления представляет особый интерес в условиях реформирования таможенных органов; учреждения и органы государственного управления должны стать максимально эффективными; все это требует глубокого изучения существовавших ранее структур, способов и методов управления.
The study of historic experience of management of customs sphere, formation of status and role of customs agencies in the structure of management is of special interest in conditions of reform of customs agencies, institutions and agencies of state management must be the most efficient, it requires deep study of the existing structures, means and methods of management.
Key words: customs agencies, customs service, customs affairs, system, development, formation, Prikaz, Colleges, Ministries, Department of Customs Charges.
Вся история таможенной службы показывает, что она играла большую роль и занимала важное место в государственном механизме. Это объясняется тем обстоятельством, что таможенные органы были призваны решать, прежде всего, фискальные задачи, стоявшие перед Российским государством. В Российском государстве в XVI — XVII вв. не существовало не только таможенного, но и финансового учреждения общегосударственной компетенции, но именно в этот исторический период сформировалась необходимость в существовании единого централизованного управления всей таможенной системой. «Истоки пробной централизации восходят еще к особенностям развития Российского государства в XV — XVI вв., когда великий князь московский присваивал права удельных князей, а многие казенные доходы рассматривал как свои собственные» <1>. ——————————— <1> Захаров В. Н. Государственное управление России (XVI — XVIII вв.). М.: Изд-во МГУ, 1991. В книге: История таможенного дела и таможенной политики: Хрестоматия. М., 1995. С. 132.
В XVI — XVII вв. сложившийся государственный аппарат не отличался достаточной развитостью. Важнейшую роль в управлении играли приказы. Приказы функционировали от имени государя и были высшими правительственными и судебными инстанциями. Специального приказа, управляющего таможнями, в этот период не существовало, вопросы таможенного дела находились в ведении нескольких приказов (а также иных органов управления). Одним из главных финансовых органов был приказ Большого прихода. Он осуществлял управление таможенным делом, контроль за поступлением таможенных пошлин и других сборов; кроме того, в его компетенцию входило рассмотрение судебных дел по делам о таможенных правонарушениях. Кроме приказа Большого прихода полномочиями в таможенной сфере был наделен приказ Большой казны. Существовали также и другие органы, наделенные полномочиями в сфере таможенного дела: это Померная, Мытная изба и др. Управление таможенными вопросами на местах находилось в ведении воевод, они осуществляли общий надзор за деятельностью таможенных изб и непосредственно контроль за таможенными головами и целовальниками. Во второй половине XVII в. компетенция воевод в вопросах, касаемых торга и контроля за деятельностью таможенных голов, стала ограничиваться государством, что было обусловлено фактами злоупотреблений с их стороны. Таким образом, система органов центрального и местного управления в этот период была несовершенна и нуждалась в реорганизации, особо остро ощущалась необходимость в централизации управления в таможенной сфере. Начало процесса централизации можно связывать с XVII в., в течение которого начинает зарождаться тарифная система, ограничивается произвол со стороны воевод в управлении таможнями и др. В конце XVII в. намечается тенденция к появлению централизованного органа таможенного управления — приказа Большой казны. Проявилось это в сосредоточении в ведении приказа Большой казны сбора всяких денежных доходов, а также возможности вмешательства в деятельность таможен по территории государства. Как справедливо отмечает В. Н. Захаров, «в результате возникла несколько иная структура таможенного управления, когда под непосредственным управлением приказа Большой казны, становившегося главным финансовым учреждением, оказывалось огромное количество больших и малых таможенных учреждений. Однако руководить множеством таможен из одного приказа без промежуточных звеньев было довольно сложно. Требовались новые меры по упорядочению финансового управления, созданию местных бюрократических финансовых органов для непосредственного руководства таможнями. Эти задачи в той или иной мере решались в ходе преобразований Петра I» <2>. ——————————— <2> Там же.
Правление Петра I для развития таможенных органов стало особенно важным, именно в его царствование был сформирован централизованный орган таможенного управления — Государственная коммерц-коллегия. Следует отметить, что первоначально с целью контроля за сбором пошлин был учрежден институт бурмистров и создана Бурмистерская палата, а затем, в 1718 г., учреждена была Государственная коммерц-коллегия. Согласно Регламенту Государственной коммерц-коллегии, «по которому оная при отправлении своего дела поступать имеет», от 3 марта 1719 г. <3> объем полномочий простирался от заведования таможенными делами до наблюдения за ходом российской торговли, как внутренней, так и внешней. Значительное количество полномочий касалось надзорной деятельности. ——————————— <3> Полное собрание законов Российской империи. Т. 1. Собр. 1. С. 124.
Передача таможен под управление Коммерц-коллегии способствовала созданию более качественной организации таможенной службы. В 1724 г. была утверждена Инструкция для Коммерц-коллегии, в которой детализировался ее правовой статус. После смерти Петра I политика по организации управления таможенной службой неоднократно пересматривалась, вплоть до возврата к откупной системе <4> (что оказалось крайне неудачным решением). В 1762 г. таможни возвращены в казенное управление. ——————————— <4> Марков Л. Н. Очерки по истории таможенной службы. Иркутск: Изд-во Иркут. ун-та, 1987. С. 42.
В 1763 г. была учреждена Главная канцелярия над таможенными сборами, которая просуществовала до 1780 г. После ее упразднения управление таможнями и наблюдение за доходами было передано казенным палатам и генерал-губернаторам, что привело к сокращению объема работ Коммерц-коллегии и ее роли в управлении. Восстановление статуса Коммерц-коллегии следует связывать с Указом Павла I от 19 ноября 1796 г. В 1800 г. Коммерц-коллегия претерпела структурные преобразования, произошло разделение на экспедиции, каждая из которых ведала определенным вопросом (например, делами внешней торговли занималась первая экспедиция). Это были одни из последних организационных преобразований перед ликвидацией коллегиальной системы управления в России. Для развития системы таможенных органов имели значение и «екатерининские преобразования»: в 1782 г. Екатерина II учреждает таможенную стражу, состоящую из надзирателей и объездчиков (ранее охрана границ не концентрировалась в деятельности одного государственного органа). Интересным является тот факт, что существовавшая в конце XVIII в. система государственных учреждений была внешне похожа на систему, определенную в эпоху Петра I, но глубокое ее изучение позволяет сделать вывод о сходстве с министерствами, именно этот фактор послужил серьезным подспорьем в проведении следующего этапа развития системы таможенных органов. В самом начале своего правления, в 1802 г., Александр I ввел систему министерств — как органов отраслевого управления. По Манифесту от 8 сентября 1802 г. торговые и таможенные дела были поручены Министерству коммерции, которое просуществовало до 1810 г. Новые взгляды на торговую и таможенную политику оказали особое влияние на развитие таможенных органов. Например, идеи, высказанные графом Н. П. Румянцевым (первый Министр коммерции с 1802 по 1807 г.). Его идея заключалась в том, чтобы ввести Россию в сферу международных торговых отношений, сделать посредником в транзитной торговле через Сибирь с Китаем, Центральной Азией и Индией. Города Оренбург и Астрахань должны были стать важными этапными пунктами на торговом пути в Хиву и Бухару. Программа Министра коммерции по торговле сводилась к трем положениям: уменьшение числа привозных товаров, не запрещенных или стеснением каким, а выделыванием того же рода оных внутри государства; умножением товаров отпускных, чего иначе достичь невозможно, как отвращением внутренних неудобств и помех и разведыванием, как в чужой стране можно им открыть новое помещение; распространение транзита. Как следствие новых направлений таможенной политики — увеличение числа таможен и необходимость улучшения управления деятельностью таможенных органов. В 1810 г. Министерству финансов отошли вопросы управления расходами и доходами и управление таможнями, последние были переданы в ведение Департамента внешней торговли, вошедшего в состав Министерства. Департамент внешней торговли ведал вопросами управления таможнями, в круг полномочий входили и другие вопросы, сбор сведений о состоянии таможенных округов и застав; снабжение таможен и застав; кадровые вопросы, а также ведение дел о жалобам на должностные преступления и др. Департамент внешней торговли состоял из двух отделений: торговых внешних сношений и таможенного управления. В состав Департамента входили столы, в частности отделение торговых внешних сношений имело два стола: для переписки и собрания сведений заграничных и по торговле привозных, отпускных и транзитных товаров. Таможенное отделение имело три стола: первый — по всему объему производства дел по европейской границе и на морях — Белом, Балтийском, Черном, Азовском; второй по делам таможен на азиатской границе и по Каспийскому морю; третий по делам об определении и увольнении чиновников и служителей по таможням и заставам, о наградах и их производстве; об определении и увольнении маклеров; дела о таможенных зданиях и другие вопросы снабжения таможен. Существовал также счетный стол, который получал из всех таможен и застав ведомости, счета и книги о приходе и расходе пошлинного сбора по каждой таможне и заставе, сколько указанного поступило и сколько куда отправлено; о провозимых через таможни денежных знаках, о привозимых и отпускаемых товарах и на какую цену по каждой таможне и заставе; о приходивших и отходивших кораблях и других судах. В обязанности счетного стола также входило сравнение ведомостей, получаемых от консулов и агентов, о количестве отправляемых в Россию товаров с ведомостями и объяснениями таможен, направление своих замечаний на решение директора. Ежегодно составлялись генеральные ведомости о состоянии торговли, содержавшие сведения о количестве кораблей, из каких государств они прибывали, сколько каких товаров по главнейшим их видам и на какую цену какого вывезено, сколько кораблей отплыло и в какие места, с какими, как часто по каждой таможне в отдельности и по всем вместе, о состоянии торговли по сухопутной границе; о пошлинном сборе по всему государству и в какой монете в таможнях и заставах состояло и в ведение Государственного казначейства отдано; об общем балансе торговли. В 1815 г. в Департаменте внешней торговли было образовано счетное отделение, а в 1823 г. — судное отделение. В итоге в структуре Департамента помимо архива и канцелярии находилось четыре отделения: внешних сношений, таможенное отделение, счетное и судное отделения. 26 октября 1864 г. «Высочайше было утверждено мнение Государственного совета» <5>, вопросы торговли, находящиеся в ведении Департамента внешней торговли, были переданы в Департамент мануфактур и внутренней торговли, а Департамент внешней торговли был переименован в Департамент таможенных сборов. ——————————— <5> Департамент таможенных сборов (1811 — 1911 гг.). СПб., 1911. С. 14.
Создание подобной структуры диктовалось потребностью дальнейшего совершенствования органов таможенного управления, и обусловлено это было ростом экономики и расширением внешнеэкономических связей. Преобразование Департамента внешней торговли в Департамент таможенных сборов сопровождалось активной работой Министерства финансов по дальнейшей централизации таможенного управления. В компетенцию Департамента таможенных сборов Министерства финансов входило таможенное и карантинное управление, заведование биржевыми учреждениями и надзор за браком товаров. В последующее время компетенция Департамента таможенных сборов претерпевала лишь несущественные изменения. В конце XIX в. в составе Департамента таможенных сборов было образовано особое отделение — статистическое. В итоге структура Департамента была представлена: законодательным отделением, строительным отделением, судным отделением, счетным, статистическим, тарифным и азиатским отделениями. Была сохранена канцелярия. Общее руководство осуществлял директор, учреждены были должности вице-директора и таможенных ревизоров. Департамент таможенных сборов Министерства финансов осуществлял непосредственное руководство таможенным делом страны и являлся основным органом управления. В этот период управление таможенным делом приобрело качественный централизованный характер, система территориальных таможенных органов была представлена таможнями, распределенными по таможенным округам. Таможенный округ возглавлял начальник округа. Контроль за его деятельностью осуществлял непосредственно Департамент таможенных сборов. К концу XIX в. на территории России существовало 12 таможенных округов (в 1856 г. их было 9, а 1881 г. — 10): Санкт-Петербургский, Виленский, Варшавский, Радомский, Радзивиловский, Бессарабский (был упразднен в 1896 г.), Южный, Кутаисский, Бакинский, Закаспийский, Туркестанский, Семипалатинский <6>. ——————————— <6> Список таможенных учреждений в географическом порядке с указанием их местоположения, прав, штатов и др. сведений. СПб., 1897.
Вне округов находились таможни: Московская, Санкт-Петербургская портовая, Кронштадтская, Харьковская, Иркутская и Архангельск <7>, обусловлено это было особой ролью таможен в таможенном доходе России (по некоторым данным именно эти таможни давали 50% дохода <8>). ——————————— <7> Там же. <8> Покровский В. И. Краткий очерк внешней торговли и таможенных доходов России за 1894 г. СПб., 1896. С. 6.
На управляющих этими таможнями возлагались в пределах их компетенции права и обязанности начальников таможенных округов. Контроль за деятельностью таможен осуществлял непосредственно Департамент таможенных сборов. Департаменту таможенных сборов, кроме таможен, подчинялась Пограничная и Корчемная стражи (в связи с созданием Отдельного корпуса пограничной стражи в 1893 г. из ведения Департамента была выведена Пограничная стража). Сложившаяся в XIX в. система таможенных учреждений получила закрепление в Таможенном уставе по европейской и азиатской торговле 1857 г. <9>, согласно которому можно выделить пограничные и внутренние таможни (внутренние таможни осуществляли досмотр и оформление товаров, подвергнутых внешнему контролю на границе, и транзитных товаров). ——————————— <9> Свод законов Российской империи 1857 г. Т. 6. Уставы таможенные. Свод учреждений и Уставов таможенных. СПб., 1857. С. 1.
В структуру таможенных органов входили таможни (классифицированные на классы), таможенные заставы и переходные пункты. Таможни первого класса располагались в местах пересечения сухопутной границы железнодорожными путями, шоссейными дорогами и сухопутными реками и портами. Складочные таможни первого класса обрабатывали все товары, кроме запрещенных. Через таможни второго и третьего класса провозились все беспошлинные товары и товары, не подлежащие клеймению. Таможенные заставы могли пропускать только беспошлинные товары, а также некоторые пошлинные товары (мука и др.). Переходные пункты товары не пропускали. В начале XX в. с принятием Таможенного устава 1904 г. изменилась и структура таможенных органов, в соответствии с Уставом она состояла из Департамента таможенных сборов, окружных и участковых таможенных управлений, таможен, застав, постов и пунктов. Каждая таможня, застава находилась под надзором управляющего. Таможенные учреждения по Уставу входили в состав таможенных округов. Присоединение в начале XX в. Закавказья, укрепление дипломатических отношений России с ханствами Средней Азии, усиление позиций на Дальнем Востоке создавали благоприятную среду для экономического роста. Огромное вновь приобретенное пространство, удлинение сухопутной границы привело к изменению требований, предъявляемых к работе таможенных органов. На них, кроме фискальной функции, возлагалась теперь и функция охраны государственной границы. Территориальные приращения заставляли искать более гибкие формы руководства таможенными учреждениями со стороны как Министра финансов, так и министерств в целом. Основной акцент был сделан на создании и укреплении кадрового состава вновь возникавших таможен. Каждому работнику следовало выполнять определенную задачу, очерченную с учетом предоставленных полномочий. В годы Гражданской войны и интервенции таможенные органы и учреждения продолжали выполнение своих функциональных обязанностей, система таможенных органов в этот период серьезных изменений не претерпела. Формирование системы таможенных органов в России осуществлялось постепенно, она видоизменялась и развивалась в зависимости от проводимых в стране преобразований. Можно выделять различные факторы и специфические условия, оказавшие непосредственное влияние на ее развитие: расширение территориальных границ и внешнеполитических связей, централизация власти и др. В итоге была сформирована стройная централизованная система таможенных органов, обеспеченная необходимой законодательной базой и отвечавшая требованиям государства.
