(Пономарев М. В.) («Законодательство и экономика», 2013, N 2)
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКИ БЕЗОПАСНОГО ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ В ГОРОДАХ
М. В. ПОНОМАРЕВ
Научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ М. В. Пономарев исследует актуальные проблемы правового регулирования реализации экологических требований при обращении с отходами производства и потребления на территории городских поселений. Автор оценивает важнейшие изменения законодательства, произошедшие в последние годы в данной сфере, вносит предложения по его совершенствованию с учетом развития государственной экологической политики России.
Система управления в сфере обращения с отходами в городах многогранна. Большое значение в сфере обеспечения безопасного для окружающей среды и здоровья человека оборота отходов производства и потребления имеет обеспечение соблюдения экологических требований на всех стадиях деятельности в области обращения с ними — на стадии их сбора, накопления, использования, обезвреживания, транспортирования и размещения. До недавних пор большинство из указанных видов деятельности подлежало обязательному лицензированию, что позволяло обеспечивать дополнительный контроль со стороны государства над соблюдением субъектами указанной хозяйственной деятельности требований законодательства об охране окружающей среды и иных обязательных экологических требований. Все без исключения виды (стадии) деятельности в области обращения с отходами составляют единую систему, единый цикл, который начинается с момента образования отходов производства (промышленных) или отходов потребления (бытовых) потребителем продукции или товара и заканчивается их захоронением или повторным использованием. Большинство бытовых и значительная доля промышленных отходов образуются именно на городских территориях. Для того чтобы рассмотреть правовые механизмы обеспечения экологической безопасности указанной системы в городах, следует четко определить все виды хозяйственной деятельности, входящие в содержание понятия «обращение с отходами». Действующее законодательство включает в содержание понятия «обращение с отходами» определенный набор юридически значимых видов деятельности: в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 28 июля 2012 г.) в него входит сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение (хранение и захоронение) отходов. Все указанные виды деятельности в области обращения с отходами, являющиеся фактически стадиями и этапами жизненного цикла отходов, должны осуществляться с обязательным учетом целой системы экологических и санитарно-эпидемиологических требований, предусмотренных как действующим законодательством, так и сложной системой подзаконных нормативных актов, а также экологической документацией предприятий.
Сбор отходов на территории городов и их вывоз
Первичной стадией поступления отходов от первичных собственников (лиц, в результате деятельности которых они образовались, граждан, городских предприятий, социальных и иных учреждений города) является стадия их сбора и накопления. Введение в Закон N 89-ФЗ Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 309-ФЗ <1> понятия «накопление отходов» имеет большое значение для регулирования системы обращения как с бытовыми отходами населения, так и с промышленными отходами, образующимися в результате хозяйственной деятельности городских предприятий. Стадия накопления отходов является логически обусловленным связующим звеном между стадией их образования у населения или на предприятии и стадией сбора и вывоза специализированной организацией для их последующего размещения (хранения или захоронения). Под накоплением отходов согласно статье 1 Закона N 89-ФЗ понимается их временное складирование (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования. ——————————— <1> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 17.
Отсутствие данного понятия в действующем законодательстве (и, соответственно, отсутствие самостоятельной стадии, входящей в содержание деятельности по обращению с отходами) до его введения в конце 2008 г. приводило к возникновению характерных проблем у субъектов, осуществляющих как хозяйственную, так и иную деятельность. Данные проблемы обусловлены следующим: даже кратковременное хранение только что образовавшихся отходов (например, практически неопасного «офисного мусора»), осуществлявшееся до их сбора и вывоза, требовало получения лицензии, а ее отсутствие влекло для указанных субъектов подчас определенные негативные последствия, в том числе применение мер юридической ответственности. Поскольку технологические процессы на предприятии и процесс жизнедеятельности человека, связанные с образованием промышленных и бытовых отходов, не предусматривают мгновенную передачу данных отходов для сбора и вывоза, необходимость законодательного закрепления такой юридически значимой стадии обращения с отходами, как их накопление, было просто необходимо. Исходя из этого большое значение для благоустройства городских территорий и обеспечения благоприятной окружающей среды в городах имеет обустройство мест накопления отходов — промышленных площадок городских предприятий, территорий, прилегающих к объектам городской торговли, медицинским учреждениям, объектам социальной инфраструктуры, местам массового отдыха граждан, придомовым территориям. Решение проблемы отходов в среднесрочной перспективе возможно только путем комплексного применения технологических, экономических, идеологических и правовых средств регулирования. Необходим поиск новых и внедрение существующих технологий по уменьшению образования отходов (малоотходных и безотходных), а также технологий по их переработке в целях получения вторичных материальных и энергетических ресурсов, которые могут быть использованы в различных отраслях народного хозяйства. Лом цветных и черных металлов и многие иные виды отходов содержат ценные в потребительском отношении вещества, подлежащие вторичному использованию. Переработка и вторичное использование отходов позволяет уменьшить как их дальнейшее образование, так и объемы уже накопленных отходов, что решает и проблему загрязнения окружающей среды. Максимально эффективная переработка и утилизация отходов, образующихся на городских территориях, а также наиболее полное и наименее экологически вредное их сжигание возможно лишь в случае их предварительной сортировки на стадии сбора и на более поздних стадиях (например, на специальных мусоросортировочных и мусороперерабатывающих предприятиях). Большое значение для обеспечения наиболее полной утилизации отходов производства и потребления, образующихся на городских территориях, и наиболее полного вовлечения их во вторичный оборот, переработки и использования в качестве вторичных материальных или энергетических ресурсов играет их предварительная сортировка. Простейшим способом сортировки отходов на стадии их сбора является раздельный сбор мусора, успешно применяемый многие десятилетия в большинстве экономически развитых стран мира, позволяющий разделить перерабатываемые (бумагу, картон, текстиль, стекло и др.) и неперерабатываемые виды отходов (например, пищевые отходы), которые должны подлежать экологически безопасному хранению и захоронению (размещению). Сбором отходов в соответствии со статьей 1 Закона N 89-ФЗ считается прием или поступление отходов от физических и юридических лиц в целях дальнейшего их использования, обезвреживания, транспортирования, размещения. Необходимо развивать некогда использовавшийся в СССР и в настоящее время такой незаслуженно забытый способ селективного сбора отходов, как экономическое стимулирование деятельности граждан по сбору и сдаче в специальные пункты приема отдельных их видов (максимально эффективно перерабатываемых или безвредно утилизируемых, либо содержащих ценные в потребительском смысле вещества, которые могут быть вторично использованы), например, лома цветных и черных металлов (металлолома), бумаги и картона (макулатуры) и проч. Основной проблемой при переработке вторсырья является не отсутствие технологий переработки (современные технологии позволяют переработать до 90% общего количества отходов), а отделение вторсырья от остального мусора (и разделение различных компонентов вторсырья). Существует множество технологий, позволяющих разделять отходы и вторсырье. Самая дорогая и сложная из них — извлечение вторсырья из уже сформировавшегося общего потока отходов на специальных предприятиях. Более простые технологии извлечения тех или иных компонентов из потока твердых бытовых отходов (ТБО) могут и должны применяться (например, обогащение ТБО с целью повышения его энергетической ценности и устранения нежелательных элементов перед мусоросжиганием). Более прогрессивные технологии извлечения вторсырья подразумевают ту или иную форму участия общественности — организацию центров по сбору вторсырья или его покупки у населения, мероприятия по раздельному сбору отходов на улицах с помощью специальных контейнеров или организацию системы раздельного сбора отходов на бытовом уровне. Главную роль в создании системы селективного сбора отходов (раздельного сбора мусора и приема от населения отдельных видов отходов, имеющих определенную материальную ценность как вторсырья, — металлолома, бытовой техники, стеклотары, бумаги и картона) играют именно городские власти, т. е. органы местного самоуправления (за исключением органов власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга). В соответствии с положениями Федеральных законов от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 18 ч. 1 ст. 14, п. 14 ч. 1 ст. 15, п. 24 ч. 1 ст. 16), от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 7) и Закона N 89-ФЗ (ст. 8) организация сбора и вывоза отходов является одним из ключевых полномочий органов местного самоуправления. Необходимость установления единых правил и стандартов предоставления услуги по сбору и вывозу бытовых отходов специализированными организациями привела к подготовке и утверждению Правил предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1997 г. N 155. Рассматривая систему правовых норм, регулирующих порядок осуществления такого промежуточного вида деятельности, как сбор и транспортирование отходов от мест их образования и накопления к местам их размещения (хранения или захоронения), обезвреживания или вторичного использования, мы в очередной раз встречаемся с пробелами и противоречиями в законодательной терминологии, зачастую препятствующими дальнейшему развитию системы обращения с отходами. Например, в настоящее время в понятийном аппарате законодательства об отходах отсутствует термин «вывоз отходов», упоминаемый в качестве одного из важнейших вопросов местного значения. Вместо указанного понятия действует введенный в понятийный аппарат Закона N 89-ФЗ (ст. 1) лишь с 2009 г. юридически значимый термин «транспортирование отходов» (таковым признается перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах). С принятием и вступлением в силу Федерального закона от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» была отменена необходимость лицензирования деятельности по транспортированию отходов I — IV классов опасности. Затем, год спустя, Федеральный закон от 25 июня 2012 г. N 93-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и вовсе сузил перечень лицензируемых видов деятельности в данной сфере, оставив обязательность лицензирования только для деятельности по обезвреживанию и размещению таких отходов. Во исполнение указанных положений были приняты Постановление Правительства РФ от 28 марта 2012 г. N 255 «О лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I — IV классов опасности» и Приказ Росприроднадзора от 30 ноября 2011 г. N 885 «Об утверждении форм документов, используемых Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в процессе лицензирования деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I — IV класса опасности», которые еще не учитывали изменения перечня лицензируемых видов деятельности в сфере обращения с отходами, произошедшего в связи с принятием Закона N 93-ФЗ. Таким образом, из сферы лицензионного контроля, осуществляемого лицензирующими органами, был исключен такой значимый с точки зрения учета экологических требований вид деятельности, как транспортирование отходов, а затем и их использование и обезвреживание. Вместе с тем степень учета экологических требований при осуществлении лицензируемой деятельности по обезвреживанию и размещению отходов также вряд ли может быть полноценно оценена в рамках деятельности по государственному экологическому надзору или производственному, общественному экологическому контролю — большую роль в данной сфере играл и должен играть и лицензионный контроль. Важным моментом в части регулирования органами местного самоуправления вопросов обращения с отходами, образующимися в городах, является вопрос, связанный с определением тарифов на услуги по сбору и вывозу бытовых и промышленных отходов. Как правило, сбор и вывоз отходов в городах осуществляется специализированными организациями, имеющими различную организационно-правовую форму, — муниципальными предприятиями, учрежденными самими органами местного самоуправления, коммерческими юридическими лицами иных организационно-правовых форм (акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью и т. п.). Договор на вывоз отходов с ними заключает управляющая компания, ТСЖ или иное объединение, представляющее интересы жителей. Вместе с тем согласно положениям Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочием по установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами (п. 4 ч. 1 ст. 17). Однако в связи с этим возникает вопрос о возможности установления органами местного самоуправления тарифов на указанные услуги для коммерческих юридических лиц, не являющихся муниципальными предприятиями и организациями. Предоставляя соответствующие услуги в условиях рыночных отношений, данные указанные юридические лица фактически не связаны решениями органов местного самоуправления об установлении фиксированных тарифов, и могут предлагать свои услуги населению по различным ценам. Учитывая фактическое отсутствие законодательно закрепленной обязанности граждан и представляющих их организаций (управляющая компания, ТСЖ, садовые, огороднические и дачные некоммерческие объединения различных форм и др.) заключать соответствующие договоры на вывоз отходов, может возникнуть ситуация, когда такие договоры ввиду высокой стоимости услуг по вывозу отходов не будут заключены, что приведет к загрязнению и захламлению городских территорий, нанесению вреда окружающей среде. Юридическую ответственность за данные деяния в соответствии с действующим законодательством должны нести должностные лица органов местного самоуправления, которые зачастую просто бессильны в части возможности создания и финансирования из зачастую очень скромных муниципальных бюджетов специализированных муниципальных предприятий, занимающихся сбором и вывозом отходов, и не могут повлиять на сложившуюся ситуацию.
Обезвреживание и размещение отходов в городах
Действующее законодательство об отходах устанавливает ряд важных запретов, связанных с осуществлением отдельных видов деятельности в данной сфере. Так, частью 5 ст. 12 Закона N 89-ФЗ устанавливается запрет на захоронение отходов в границах населенных пунктов. Вместе с тем исходя из буквального толкования указанных положений в границах населенных пунктов, включая города, фактически допускается строительство объектов обезвреживания и объектов хранения отходов, что, на наш взгляд, недопустимо. Именно отсутствие законодательного запрета предоставляет возможность строительства объектов хранения отходов и мусоросжигательных заводов в городах, функционирование которых в непосредственной близости от жилых районов и объектов социальной инфраструктуры может повлечь причинение существенного вреда не только окружающей среде, но и здоровью граждан. Учитывая, что объекты обезвреживания и хранения отходов нередко изначально не вписываются в систему планировки конкретной городской территории (за исключением новых строящихся микрорайонов и промышленных зон), ширина санитарно-защитных зон, предусмотренных для предприятия такого класса санитарной опасности, зачастую не выдерживается. Это приводит и к чрезмерному административному давлению со стороны органов государственного санитарного и экологического надзора, и к повышенной опасности загрязнения окружающей среды и негативного влияния на здоровье жителей близлежащих городских районов. Однако далеко не все бюджеты российских городов, являющихся муниципальными образованиями, позволяют обеспечить создание объектов размещения отходов, оборудованных с соблюдением всех необходимых экологических и санитарных требований (например, полигонов). Зачастую городские бытовые и строительные отходы размещаются на городских свалках, располагающихся на территориях, выбранных либо исторически, либо стихийно, без проведения предусмотренных в такой ситуации законодательством изыскательских работ, и нередко не соответствующих указанным требованиям (в частности, не оборудованных полагающимися инженерными сооружениями, снижающими уровень негативного воздействия на окружающую среду). Такие неорганизованные свалки, которым официально придается статус городских, наносят существенный вред окружающей среде — загрязняют земли (на их рекультивацию у муниципальных образований иногда просто не хватает средств), наносят непоправимый вред лесам, разрушают экосистемы (что ведет к снижению поголовья и видового разнообразия объектов животного мира), загрязняющие вещества из свалок попадают на водосборные площади и в сами водные объекты, а из них — в городские системы водоснабжения и водоотведения, а оттуда — и в человеческий организм. Несоблюдение жесткой системы экологических и санитарных требований при обустройстве муниципальных городских свалок и полигонов в условиях отсутствия в настоящее время института муниципального экологического контроля и непрекращающемся реформировании организационного механизма государственного экологического надзора может привести к непоправимому вреду окружающей среде и здоровью людей. Деятельность муниципальных предприятий и коммерческих юридических лиц, осуществляющих сбор от населения и вывоз отходов, а также организаций, эксплуатирующих полигоны и свалки, и степень хозяйственного контроля над данной деятельностью органов местного самоуправления должна быть объектом пристального внимания со стороны федеральных и региональных органов государственного экологического надзора, органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора, а также прокуратуры. Выбор наиболее оптимальных (экономически эффективных для уполномоченных органов и одновременно экологически безопасных для окружающей среды и здоровья человека) способов удаления отходов является очень актуальной проблемой для городов (как для крупных мегаполисов, так и для сравнительно небольших по площади и численности населения городских населенных пунктов). Дефицит свободных территорий, пригодных для полноценного осуществления хозяйственной деятельности при строгом соблюдении экологических и санитарных требований (в частности, для строительства объектов размещения, обезвреживания отходов, а также их утилизации и переработки, с соблюдением необходимой ширины санитарно-защитной зоны и иных требований), в городах приводит к тому, что объекты размещения отходов строятся обычно за их пределами. Предпочтение в случае наличия подходящих инвесторов, готовых профинансировать проект, отдается строительству мусоросжигательных заводов, поскольку внедрение технологий по сжиганию отходов позволяет решить проблему нехватки необходимых территорий для строительства новых свалок и полигонов. Вместе с тем, не вдаваясь в освещение дискуссии относительно преимуществ и недостатков использования технологий переработки отходов перед их сжиганием, следует отметить: переработка отходов — один из наиболее перспективных способов их использования, позволяющий не только снизить объемы уже накопленных отходов, но и уменьшить количество вновь образованных. Переработка отходов направлена на дальнейшее вовлечение ее продуктов во вторичный оборот в качестве материальных или энергетических ресурсов. Необходимость развития индустрии утилизации и переработки отходов в Российской Федерации неоднократно отмечалась первыми лицами государства (например, в Послании Президента РФ Д. А. Медведева Федеральному Собранию РФ 12 ноября 2009 г. на заседании Госсовета России в г. Дзержинске Нижегородской области 9 июня 2011 г. и т. д.). Однако сколько-нибудь значимые действия на государственном уровне до сих пор так и не были приняты. В настоящее время фактически нет реальных правовых механизмов развития индустрии утилизации и переработки отходов, а также необходимых методов экономического стимулирования, создающих условия для внедрения субъектами хозяйственной и иной деятельности наилучших доступных технологий в данной сфере. Следует начать с выявления и устранения пробелов в понятийном аппарате действующего законодательства, препятствующих его дальнейшему развитию. Так, следует отметить отсутствие понятий «утилизация отходов» и «переработка отходов»; при этом понятие «использование отходов», определение которого закреплено в статье 1 Закона N 89-ФЗ, практически не используется в законодательных и иных нормативных правовых актах. Нет в настоящее время в федеральном законодательстве столь необходимых для обеспечения полноценного законодательного регулирования отношений, возникающих в сфере утилизации, переработки и вторичного использования отходов, понятий «вторичные ресурсы» и «вторичное сырье», а также более специальных по отношению к ним понятий «вторичные материальные ресурсы» и «вторичные энергетические ресурсы». Учитывая, что полномочия по утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов являются одними из важнейших вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов в сфере обращения с отходами, закрепленных Законами N 89-ФЗ, N 131-ФЗ, N 7-ФЗ, регулирование вопросов утилизации и переработки отходов на муниципальном уровне в условиях отсутствия соответствующих норм в федеральном законодательстве требует своего регулирования, в том числе муниципальными правовыми актами. В проекте Комплексной стратегии обращения с твердыми бытовыми отходами в Российской Федерации <2> в числе основных причин столь низкого процента переработки твердых бытовых отходов (ТБО) выделяются следующие: ——————————— <2> Размещен на официальном сайте Минприроды России: http://www. mnr. gov. ru/regulatory/detail. php? ID=129783.
— ликвидирована система заготовки и переработки «вторичного сырья», которая функционировала в СССР; — скачкообразный рост потребления населением, особенно проживающим в городах, продукции (товаров), которые после утраты своих потребительских свойств можно отнести к ТБО; — недостаточное развитие инфраструктуры по переработке и обезвреживанию образовавшихся отходов; — предусмотренный действующим законодательством Российской Федерации механизм привлечения финансовых средств на создание инфраструктуры по удалению ТБО неэффективен. В проекте Комплексной стратегии отмечается: в настоящее время органы местного самоуправления испытывают недостаток финансовых средств для реализации должным образом своих полномочий по обращению с отходами, располагают ограниченными возможностями по привлечению инвестиций, а также не могут принимать решения межмуниципального характера при выборе способа удаления образующихся ТБО и учитывать геологические и физико-географические условия. Таким образом, необходимо создание эффективной типовой муниципальной модели управления деятельностью по сбору, вывозу, утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов, включающей систему муниципальных правовых актов, регулирующих порядок осуществления указанных полномочий органами местного самоуправления на территории городских населенных пунктов.
