Вопросы правового регулирования иностранных инвестиций в нефтегазовом комплексе в свете межгосударственного сотрудничества

(Курбанов Р. А.) («Международное публичное и частное право», 2005, N 5)

ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В НЕФТЕГАЗОВОМ КОМПЛЕКСЕ В СВЕТЕ МЕЖГОСУДАРСТВЕННОГО СОТРУДНИЧЕСТВА

Р. А. КУРБАНОВ

Курбанов Р. А., вице-президент РАО Роснефтегазстрой, кандидат юридических наук, докторант кафедры предпринимательского (хозяйственного) права МГЮА.

Нефтегазовый комплекс является одной из важнейших составляющих российской экономики. Он имеет стратегическое значение, а также играет большую роль в структуре экспорта. Для успешного функционирования нефтегазового комплекса, включающего в себя, в частности, разведку, разработку, добычу, переработку, транспортировку, а также для его развития необходимо обеспечить соответствующие финансовые вложения. Эффективное развитие комплекса предполагает необходимость его модернизации, использования достижений научно-технического прогресса, что обусловливает, в свою очередь, привлечение финансовых средств, современных высокоэффективных технологий. Все это может обеспечиваться соответствующей государственной политикой в вопросах правового регулирования инвестиций. Современный международный опыт показывает, что надлежащее состояние и функционирование нефтегазового комплекса возможны лишь при вложении в него значительных иностранных инвестиций. Для привлечения иностранного капитала необходимо создание благоприятного инвестиционного климата, т. е. соответствующего правового режима осуществления инвестиционной деятельности. Хотя основополагающее значение в формировании инвестиционного климата принадлежит национальному законодательству, в то же время важную роль играют международные договоры, заключаемые Россией в рамках межгосударственного сотрудничества в области нефтегазового комплекса. Эта роль определяется тем, что ч. 4 ст. 15 Конституции РФ закрепляет приоритет международного договора в российской правовой системе. Рассмотрим положения некоторых международных договоров, заключенных Россией в рамках межгосударственного сотрудничества в сфере нефти и газа. Обращаясь к межгосударственному сотрудничеству в этой области, прежде всего следует сказать о Европейской энергетической хартии. Этот документ явился результатом регионального сотрудничества европейских государств, включая Россию. Европейская энергетическая хартия была подписана в 1991 г. Она не является международным договором, а представляет собой декларацию, в которой подписавшие ее государства определили свои намерения в области межгосударственного сотрудничества в сфере энергетики. В Хартии предусмотрены разработка и принятие документов, определяющих конкретные аспекты межгосударственного сотрудничества в сфере энергетики. В Преамбуле Хартии говорится о «решимости… содействовать инвестициям в области энергетики». Одной из целей Хартии является, в частности, создание обстановки, благоприятной для притока инвестиций и технологий. В связи с этим предполагается, что участники Хартии в соответствии с основополагающими многосторонними договорами, такими, как ГАТТ, будут содействовать доступу к энергетическим ресурсам, их разведке и разработке, наилучшему доступу к капиталу, технологиям, применяемым в области разведки, разработки и использования энергетических ресурсов. Не менее важной целью Хартии является повышение уровня безопасности и сведения до минимума проблем окружающей среды. Это имеет особое значение, так как деятельность, связанная с нефтегазовым комплексом, представляет повышенную опасность с точки зрения экологии. Во втором разделе Хартии предусматривается, что подписавшие ее государства «будут обеспечивать… создание стабильных и носящих открытый характер правовых рамок для иностранных инвестиций согласно существующим международным нормам и правилам по вопросам инвестиций». Далее указывается на необходимость заключения имеющих юридически обязывающий характер соглашений «о стимулировании и защите инвестиций, которые обеспечивают высокий уровень правовой защищенности и позволяют использовать системы гарантии инвестиционного риска». Особое значение имеет положение Хартии о том, что ее стороны «будут гарантировать право на репатриацию прибыли и других платежей, связанных с инвестициями, и на приобретение или использование необходимой конвертируемой валюты». Поскольку Хартия является юридически необязательным документом, в ней предусматривалось, что в целях обеспечения сотрудничества в различных энергетических областях ее участники впоследствии заключат Основное соглашение и протоколы, в частности относительно разведки, добычи, производства, транспортировки и использования нефти и нефтепродуктов, модернизации нефтеперерабатывающих заводов, разведки, добычи и использования природного газа, газопроводных систем и транспортировки газа по трубопроводам высокого давления, а также относительно сотрудничества в борьбе с последствиями крупных аварий или других происшествий в энергетическом секторе с трансграничными последствиями. В 1994 г. был разработан и подписан Договор к Энергетической хартии. Договор придает обязательную юридическую силу данной Хартии. Договор к Энергетической хартии подписали европейские государства, в том числе члены Европейского Союза, бывшие члены СССР, а также Япония, Монголия и Австралия (в связи с этим из названия Хартии было исключено слово «Европейская»). Он вступил в силу 16 апреля 1998 г. Этот Договор подписан Россией, но до сих пор ею не ратифицирован. Кроме России Договор также не ратифицировали Белоруссия и Норвегия. Положения Договора направлены на создание благоприятных условий для инвестирования, в частности, в нефтегазовом секторе. Договор основывается на таких началах, как государственный суверенитет над природными ресурсами, поощрение капиталовложений в энергетику, свобода доступа к энергетическим рынкам, свобода транзита энергоресурсов, свобода движения капиталов, связанных с инвестированием в энергетику. Основная цель Договора — обеспечить правовые условия сотрудничества в энергетической области, включая условия транзита энергоносителей и доступа к энергосистемам, защиту инвестиций, а также порядок рассмотрения споров как между государствами — участниками Договора, так и между этими государствами и частными инвесторами. Договор устанавливает режим взаимности, то есть государство происхождения инвестиций и государство — получатель инвестиций предоставляют друг другу одинаковые режимы. В зависимости от договоренностей государства — участники Договора могут выбрать для регулирования своих отношений в области инвестиций национальный режим либо режим наибольшего благоприятствования. При этом государства принимают на себя обязательства обеспечить реэкспорт инвестиций. Договор регулирует отношения, связанные, в частности, с разведкой, разработкой, проведением поисковых работ, добычей, переработкой, производством, хранением, транспортировкой по суше, передачей технологий, торговлей. Третья часть Договора, специально посвященная поощрению и защите капиталовложений, затрагивает такие вопросы, как, например, режим капиталовложений, возмещение убытков, перевод платежей. Договор к Энергетической хартии временно применяется Россией. Более того, в некоторых договорах, заключенных Россией, прямо указывается, что отношения России с соответствующими государствами строятся либо на принципах Энергетической хартии, либо на принципах Договора к этой Хартии. Так, в ст. 65 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами-членами — с другой, от 24 июня 1994 г. устанавливается, что в области энергетики «сотрудничество осуществляется на основе принципов рыночной экономики и Европейской энергетической хартии». Ссылки на Хартию содержатся, например, и в договорах, заключенных Россией со Швецией и Грецией о сотрудничестве в области энергетики (соответственно в 1999 и 2001 гг.). В договоре России с Азербайджаном о транзите азербайджанской нефти через российскую территорию от 18 января 1996 г. указывается, что свобода транзита азербайджанской нефти будет обеспечиваться в соответствии с положениями Договора к Энергетической хартии. Рассмотрим некоторые вопросы двустороннего сотрудничества. Россией был заключен целый ряд договоров о сотрудничестве в области топливно-энергетических комплексов. Можно назвать соглашения, заключенные Россией с Украиной в 1994 и 2004 гг., с Казахстаном и Белоруссией в 2001 г., с Грецией в 2001 г., со Швецией в 1999 г., Турцией в 1997 г., с Саудовской Аравией в 2003 г., Венесуэлой в 2004 г. Так, в Соглашении, заключенном Россией с Венесуэлой о сотрудничестве в отраслях топливно-энергетического комплекса, устанавливается, что договаривающиеся государства способствуют сотрудничеству, например, в осуществлении совместных проектов в области разведки, добычи, транспортировки, переработки, очистки, хранения, продажи и использования нефти и природного газа. Соглашение также предусматривает сотрудничество и в такой сфере, как строительство, финансирование и оснащение предприятий по переработке нефти и природного газа с использованием технологий, оборудования и материалов производства России, Венесуэлы или третьих государств. Предполагается образование организаций с совместным капиталом для реализации проектов в сфере энергетики. В российско-турецком соглашении предусматривается, в частности, оказание поддержки организациям обеих стран, которые осуществляют строительство и модернизацию нефтеперерабатывающих заводов, занимаются разведкой, добычей, переработкой нефти и газа. Договаривающиеся стороны оказывают поддержку созданию совместных инвестиционных компаний. Стороны приняли на себя обязательства по предоставлению нефтедобывающим организациям права доступа к трубопроводам, проходящим по территориям обеих стран для транспортировки нефти. Соглашением между Россией и Саудовской Аравией о сотрудничестве в области нефти и газа 2003 г. предусмотрено взаимное сотрудничество в целях выявления объектов совместного инвестирования в нефтегазовой отрасли, взаимодействие организаций двух стран в сфере техники и технологий при реализации совместных проектов в области нефти и газа, проведение совместных исследований в этой области. Россия заключила специальное соглашение с Туркменистаном о сотрудничестве в газовой отрасли в 2003 г., которым предусмотрено, что в случае осуществления совместных проектов будет заключено соглашение о разделе продукции на шельфе Каспийского моря, в соответствии с условиями которого будет проводиться разведка, разработка и добыча газа. Совместное сотрудничество предполагает инвестирование в строительство, реконструкцию объектов инфраструктуры нефтегазового комплекса и т. п. Российско-греческое соглашение 2001 г. предусматривает сотрудничество в отраслях топливно-энергетического комплекса. Так, стороны принимают на себя обязательство оказывать содействие в реализации совместных проектов в области производства, переработки, транспортировки топливно-энергетических ресурсов, принимать соответствующие меры для осуществления проектов в этих отраслях, представляющих взаимный интерес, поощрять предприятия, реализующие перспективные проекты двустороннего сотрудничества. В этом соглашении также уделено внимание вопросам экологической безопасности использования энергетических ресурсов. Поставлена задача разработать технологии и систему, благоприятные окружающей среде. Вопросы охраны окружающей среды, экологической безопасности нашли отражение и в российско-шведском соглашении 1999 г. о сотрудничестве в области энергоэффективности и возобновляемых источников энергии. Кроме того, этим соглашением предусмотрены подготовка и реализация совместных инвестиционных проектов. Стороны ставят своей задачей, в частности, разработку и применение современных энергосберегающих и природоохранных технологий. В соглашении между Россией и Казахстаном 2001 г. о сотрудничестве в газовой отрасли предусмотрено сотрудничество в области строительства, реконструкции, эксплуатации газопроводов и других объектов инфраструктуры газового комплекса, а также в области разведки, разработки и эксплуатации месторождений газа на принципах, в том числе соглашения о разделе продукции. На основе соглашения о сотрудничестве создается совместное предприятие на паритетных началах, которому сторонами соглашения гарантирована возможность использования действующих на их территориях мощностей газотранспортных систем. Договаривающиеся стороны обязуются обеспечить благоприятные условия для взаимных инвестиций в газовых отраслях. Таким образом, сотрудничество государств направлено на создание благоприятных условий для осуществления инвестиций в нефтегазовом комплексе и содержит нормы относительно обеспечения экологической безопасности, связанной с функционированием этого комплекса. Однако иностранные инвестиции нуждаются в определенной правовой защите, поскольку, как подчеркивает В. А. Трапезников, «особенно опасны для иностранных инвесторов национализация и аналогичные ей по своим последствиям меры принудительного характера, т. е. не только изъятие, но и любое ограничение в отношении имущества или права» <*>. ——————————— <*> Трапезников В. А. Валютное регулирование в международном инвестиционном праве. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 16.

Содержание таких принудительных мер, в основном политического характера, в отношении иностранных инвестиций раскрывается в двусторонних и многосторонних договорах. Так, в ст. 5 Соглашения между Россией и Италией о поощрении и взаимной защите капиталовложений от 9 апреля 1996 г., которая называется «Экспроприация», указывается, что «капиталовложения инвесторов одной из Договаривающихся Сторон не будут подвергаться на территории другой Договаривающейся Стороны «де-юре» или «де-факто», полностью или частично национализации, экспроприации, реквизиции или каким-либо мерам, имеющим аналогичные последствия, за исключением случаев, когда этого требуют общественные или государственные интересы, выплачивается быстрая, адекватная и эффективная компенсация, а также при условии, что такие меры принимаются на недискриминационной основе и в установленном законодательством порядке». Аналогичное положение содержится и в других двусторонних договорах о защите капиталовложений. Следует отметить, что и на многостороннем уровне уделяется внимание таким принудительным мерам, включая экспроприацию. Например, в Сеульской конвенции об учреждении Многостороннего агентства по гарантиям инвестиций от 11 октября 1985 г. под экспроприацией или аналогичными мерами понимается «любое законодательное действие или административное действие или бездействие, исходящее от принимающего правительства, в результате которого владелец гарантии лишается права собственности над своим капиталовложением, контроля над ним или существенного дохода от такого капиталовложения, за исключением общеприменимых мер недискриминационного характера, обычно принимаемых правительствами с целью регулирования экономической деятельности на своей территории». В целях избежания ущерба, который может быть нанесен в результате экспроприации или аналогичных мер, государства на международном уровне и в законодательном порядке предоставляют гарантии возмещения такого ущерба. Необходимо обратить внимание, что гарантии и с точки зрения международного права, и с точки зрения национального права представляют собой, в сущности, обязательство принимающего государства в ненарушении прав инвестора и обеспечении их реализации <*>. ——————————— <*> См. подробнее: Трапезников В. А. Указ. соч. С. 24 — 28; Шумилов В. М. Международное экономическое право. М.; Ростов н/Д, 2003. С. 245 — 246.

В то же время гарантии включают и обязанность государства обеспечить возмещение ущерба, нанесенного иностранному инвестору в результате экспроприации либо аналогичных мер. Это прямо вытекает из положений международных договоров. Так, в упомянутом выше российско-итальянском соглашении прямо предусматривается, что в случае экспроприации или принятии иных аналогичных принудительных мер государством «выплачивается быстрая, адекватная и эффективная компенсация». В договорах при этом устанавливается и порядок возмещения такого ущерба. Как правило, размер возмещения ущерба должен соответствовать рыночной стоимости экспроприированных капиталовложений. Возмещение должно осуществляться в как можно более короткие сроки. Определяется и валюта, в которой осуществляется возмещение нанесенного ущерба. В сущности, как справедливо отмечает В. А. Трапезников, «международно-правовые гарантии иностранных инвесторов — это установленные на основании международных соглашений обязательства государств в области межгосударственного инвестиционного сотрудничества, принятые с целью обеспечения сохранности иностранной собственности и фактической реализации прав иностранных инвесторов» <*>. ——————————— <*> Трапезников В. А. Указ соч. С. 28.

На международном уровне действует и такая организация, как Многостороннее агентство по гарантиям инвестиций, созданное в соответствии с Сеульской конвенцией 1985 г. Основной целью деятельности Агентства является оказание услуг по международному страхованию инвестиций. В этих целях агентство заключает контракты с частными инвесторами в целях обеспечения выплаты страхового вознаграждения в случае наступления политических рисков, например национализации <*>. ——————————— <*> Подробнее см.: Доронина Н. Г. Многосторонние международные договоры и российское законодательство об инвестициях // Журнал российского права. 2002. N 11.

Принимая на себя международно-правовые обязательства по обеспечению гарантий относительно возмещения нанесенного иностранным инвесторам в результате экспроприации ущерба, государства должны реализовать эти обязательства в своем внутреннем правопорядке. Как правило, государства принимают специальные законодательные акты на этот счет. В России действует Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (с изменениями от 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г.). В нем в соответствии со ст. 5 «1. Иностранному инвестору на территории Российской Федерации предоставляется полная и безусловная защита прав и интересов, которая обеспечивается настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также международными договорами Российской Федерации. 2. Иностранный инвестор имеет право на возмещение убытков, причиненных ему в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации». Поскольку иностранные инвестиции осуществляются на территории какого-либо государства, т. е. в пределах действия его суверенитета, то международные соглашения о поощрении и защите иностранных инвестиций являются, в сущности, дополнительным средством защиты прав иностранных инвесторов. В значительной степени положения этих международных соглашений повторяют, конкретизируют и дополняют положения национального законодательства, касающиеся предоставления гарантий иностранным инвесторам. Национальное законодательство предусматривает следующие виды гарантий: — гарантии изменения законодательства; — гарантии от национализации и реквизиции; — гарантии при прекращении инвестиционной деятельности; — гарантии перевода платежей в иностранной валюте, доходов, сумм, полученных в связи с ликвидацией или продажей; компенсаций при национализации или реквизиции; компенсаций при возмещении убытков; — гарантии использования прибылей в национальной валюте каждого государства <*>. ——————————— <*> См.: Богуславский М. М. Иностранные инвестиции: правовое регулирование. М.: БЕК, 1996. С. 77 — 78.

В. А. Трапезников к этому перечню добавляет следующие виды гарантий: — гарантию, касающуюся разрешения споров, возникающих в связи с осуществлением иностранных инвестиций; — гарантию возмещения убытков, причиненных вооруженным конфликтом или гражданскими беспорядками; — гарантию возможности реинвестирования прибылей, полученных в национальной валюте страны-реципиента <*>. ——————————— <*> См.: Трапезников В. А. Указ. соч. С. 29.

Действие гарантий распространяется на все инвестиции, осуществляемые в Российской Федерации в любой отрасли экономики и, следовательно, в нефтегазовом комплексе. Привлечение иностранных инвестиций, в частности, в нефтегазовый комплекс предусмотрено Энергетической стратегией России на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. N 1234-р. Это обусловлено тем, что в отраслях топливно-энергетического комплекса, за исключением нефтяного сектора, наблюдается высокая, более 50%, степень износа основных фондов. Если на нефтяной сектор приходится 95% инвестиций, то газовый сектор характеризуется тем, что в нем не создано условий для необходимого инвестиционного задела. Это может привести к тому, что этот сектор наравне с другими может стать тормозом начавшегося экономического роста. Эти причины обусловливают, как подчеркивается в Энергетической стратегии, поддержку проектов по активизации привлечения иностранного капитала в Россию.

——————————————————————