ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ НЕФТЕГАЗОВОГО КОМПЛЕКСА РОССИИ: ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
Е. П. ГУБИН
Губин Е. П., заведующий кафедрой предпринимательского права юридического факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.
1. Мировой опыт функционирования нефтегазового комплекса, например, в Норвегии, Великобритании, Саудовской Аравии и других странах, связанных с добычей и последующей реализацией нефти и газа, показывает и доказывает необходимость активного участия государства в создании условий для его эффективной работы. Непременным условием решения государством стоящих перед ним задач является наличие детально проработанной политики в рассматриваемой сфере экономики. В Российской Федерации разработана и распоряжением Правительства РФ утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2020 года <1>. ——————————— <1> СЗ РФ. 2003. N 36. Ст. 3531.
При реализации энергетической политики главным средством решения поставленных задач является формирование цивилизованного энергетического рынка и недискриминационных экономических взаимоотношений его субъектов между собой и с государством. При этом государство, ограничивая свои функции как хозяйствующего субъекта, усиливает свою роль в формировании рыночной инфраструктуры как регулятора рыночных взаимоотношений. Основные механизмы государственного регулирования в сфере топливно-энергетического комплекса предусматривают: меры по созданию рациональной рыночной среды (включая согласованное тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование и институциональные преобразования в ТЭК); повышение эффективности управления государственной собственностью; введение системы перспективных технических регламентов, национальных стандартов и норм, повышающих управляемость процесса развития энергетики и стимулирующих энергосбережение; стимулирование и поддержку стратегических инициатив хозяйствующих субъектов в инвестиционной, инновационной и энергосберегающей сферах. 2. Политика, в том числе и экономическая политика, энергетическая политика оформляется в нормах права. Поскольку экономическая политика, и в частности энергетическая политика, проводится через государство, государство воздействует на экономику через право, постольку право есть форма выражения соответствующей политики. Основой реализации энергетической политики государства будет постоянно развивающаяся нормативно-правовая база. Ее совершенствование, как отмечается в Энергетической стратегии России на период до 2020 года, пойдет по пути дальнейшего формирования законодательства, обеспечивающего стабильность, полноту и непротиворечивость нормативно-правового поля этой важнейшей сферы жизнедеятельности общества. Следует заметить, что процесс формирования энергетического законодательства происходит с учетом особенностей и специфики отдельных подотраслей топливно-энергетического комплекса: электроэнергетики, нефтегазового комплекса, угольной отрасли и т. д. Некоторые общие для всех подотраслей энергетики вопросы регулируются едиными нормативными актами. Так, например, отношения по энергосбережению регулируются единым нормативным актом — Федеральным законом от 3 апреля 1996 г. N 28-ФЗ «Об энергосбережении» <2>. ——————————— <2> СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1551.
К сожалению, законодательство о государственном регулировании в топливно-энергетическом комплексе еще не сформировалось должным образом. Нормы, регулирующие отношения по государственному регулированию в топливно-энергетическом, в том числе нефтегазовом, комплексе, большей частью разбросаны в нормативных актах различной юридической силы, большей частью подзаконных. 3. Государство при регулировании предпринимательской деятельности достаточно часто использует запреты и ограничения. В теории права выделяются способы правового регулирования, к числу которых относят позитивные обязывания, запреты и дозволения. Способы правового регулирования в научной литературе определяют как пути юридического воздействия, которые выражены в юридических нормах, в других элементах правовой системы <3>. ——————————— <3> Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 352.
Для запретов (юридических запрещений) характерна закрепительная, фиксирующая функция: они призваны утвердить, возвести в ранг неприкосновенного, незыблемого существующие господствующие порядки и отношения. С регулятивной стороны запреты (юридические запрещения), так же как и позитивные обязывания, выражаются в юридических обязанностях, но в обязанностях пассивного содержания, т. е. в обязанностях воздерживаться от совершения определенных действий <4>. ——————————— <4> Там же. С. 355 — 356.
Запреты должны устанавливаться лишь тогда, когда иные средства государственного регулирования не могут быть использованы, и только с целью обеспечения интересов государства и общества в соответствии с Конституцией РФ. Данное положение должно рассматриваться как один из принципов деятельности государства при регулировании отношений в сфере экономики. Запреты в рыночной экономике и предпринимательстве Российской Федерации устанавливаются нормативными актами различной юридической силы. Это и указы Президента РФ, и постановления Правительства РФ, и ведомственные нормативные акты. В некоторых случаях они устанавливаются непосредственно законами. Такое разнообразие закрепления в нормативных актах разной юридической силы одного из самых «строгих» инструментов государственного регулирования, конечно же, представляется не вполне обоснованным. Именно закон должен придавать юридическую форму такому правовому средству, как запреты. Поэтому представляется обоснованной норма п. 4 ст. 22 Хозяйственного кодекса Украины, которая предусматривает, что только законом могут быть определены виды хозяйственной деятельности, которую разрешается осуществлять исключительно государственным предприятиям, учреждениям и организациям. В настоящее время в Российской Федерации идет работа над законопроектом, разрабатываемым Минпромэнерго и Минэкономразвития, предусматривающим ограничение доступа иностранных инвесторов к «стратегическим отраслям» экономики России. К этим отраслям, бесспорно, относится и нефтегазовый комплекс России. После вступления законопроекта в силу крупные инвестиции во все «стратегические отрасли» экономики и российские компании, работающие в них, можно будет осуществлять лишь с одобрения Президента страны. В Минпромэнерго это называют принципом одного окна. Представляется, что принятие такого закона приведет к положительным последствиям для инвесторов, поскольку обеспечит четкость и ясность регулирования отношений в инвестиционной сфере нефтегазового комплекса. Позволит более эффективно защищать права и интересы инвесторов, в том числе и зарубежных. Необходимо также учитывать и то обстоятельство, что запреты достаточно часто используются и в странах с развитой рыночной экономикой. Набор отраслей, в которых предполагается ограничить доступ иностранных инвесторов в России, является значительно более либеральным, чем в других странах, в частности в Финляндии и США <5>. ——————————— <5> http://www/akm. ru/rus/news/2006/march/02/ns1643045.htm
Например, 31 декабря 2005 г. был обнародован декрет о новых правилах иностранных инвестиций во французскую экономику. В соответствии с ними правительство Франции получает право запрещать вовсе или диктовать свои условия при сделках по поглощению иностранными фирмами национальных компаний в 11 «стратегических секторах», к которым отнесена кроме прочих энергетика <6>. ——————————— <6> См.: Коммерсантъ. 2006. 6 марта.
Американские конгрессмены пытались заблокировать сделку между дубайской государственной компанией и британской компанией P & O, владеющей 30 терминалами в морских портах 18 стран мира, поскольку среди активов британской компании — терминалы в шести крупнейших портах на Атлантическом побережье США. 4. Важным инструментом государственного регулирования продолжает оставаться лицензирование. В мире существует две системы передачи недр в пользование: лицензионная и контрактная. Интересен опыт Казахстана в этом вопросе. Одним из первых казахстанских законов в сфере недропользования был Кодекс о недрах и переработке минерального сырья от 30 мая 1992 г. Кодекс был построен на административных принципах предоставления недр в пользование, и, хотя в нем предусматривалось заключение договора о недропользовании, он — договор — играл подчиненное значение и договорные отношения не были надлежащим образом урегулированы. Поэтому Республика Казахстан (далее — РК) была захвачена врасплох нашествием нефтяных транснациональных корпораций. Контракты с ними заключались без должной законодательной основы, с большими финансовыми, организационными и правовыми проблемами для Казахстана. В определенной степени отражением этой ситуации было принятие Указа Президента РК (имеющего силу закона) от 18 апреля 1995 г. «О нефтяных операциях», который предоставил большие полномочия сторонам нефтяного контракта, в частности право на определение налогового режима. Это был первый опыт внедрения контрактной системы недропользования. В то же время на основе Указа Президента РК (имеющего силу закона) от 5 апреля 1994 г., давшего Правительству РК право устанавливать порядок предоставления недр в пользование, Кабинет Министров РК 13 апреля 1994 г. принял Постановление «О порядке предоставления недр для геологического изучения, добычи полезных ископаемых и пользования в иных целях». Данным Постановлением были введены лицензии на предоставление недр в пользование. Этот порядок получил закрепление в Указах Президента РК (имеющих силу закона) от 28 июня 1995 г. «О нефти» и от 27 января 1996 г. «О недрах и недропользовании». В Казахстане закрепилась так называемая смешанная лицензионно-контрактная система: лицензии на недропользование выдавало Правительство РК (рабочим органом которого являлось Министерство биологии и охраны недр РК), а контракты на основе лицензии заключало Министерство нефтяной промышленности РК как компетентный орган. Однако данная система оказалась весьма громоздкой, а после объединения Министерства геологии и Министерства нефтяной промышленности в одно — Министерство энергетики и минеральных ресурсов — и вовсе бессмысленной. Получилось так, что одно и то же министерство готовило к выдаче лицензии и заключало контракт. После длительных колебаний была выбрана контрактная система. Законом от 11 августа 1999 г. были внесены изменения в Указы о нефти и о недрах, которыми лицензии на недропользование были отменены <7>. ——————————— <7> Сулейменов М. К. Законодательное регулирование участия государства в нефтяных контрактах в Республике Казахстан // Нефтегаз, энергетика и законодательство. 2004 — 2005. Вып. 4. С. 23 — 24.
В Российской Федерации, как известно, существует лицензионная форма предоставления недр в пользование. Представляется, что говорить о бесспорных преимуществах той или иной системы предоставления недр в пользование нет оснований. Каждая из них обладает теми или иными достоинствами и недостатками. Однако как применительно к контрактной, так и применительно к лицензионной системе важно обеспечить соблюдение условий недропользования соответствующим субъектом путем организации эффективного контроля со стороны государства в строгом соответствии с установленными правилами. 5. Хорошо известна проблема отставания геолого-поисковых и разведочных работ, основная тяжесть которых сместилась на нефтяные и газовые компании. Объемы этих работ явно недостаточны. Проблема ресурсной базы обостряется в связи с тем обстоятельством, что требования рациональной разработки месторождений противоречат краткосрочным коммерческим интересам компаний. Выборочная отработка наиболее продуктивных запасов, вывод малодебитовых скважин из действия и за баланс приводят к нарушению схем разработки и в итоге — к безвозвратной потере запасов. Отзыв лицензии — не всегда эффективный способ решения возникающих проблем, поскольку требуются существенные организационные и имущественные затраты и потери на организацию нового тендера, поддержание работы промыслов, пока не появится новый пользователь <8>. ——————————— <8> См.: Бажаев З. Государственное регулирование в ТЭК // Независимая газета. 2000. 2 февраля.
6. Государство может активно использовать и иные методы прямого регулирования на рынке нефтепродуктов. Так, возможно использовать бензиновые интервенции на топливном рынке с целью стабилизации цен. Нефтепродукты предполагается использовать из государственного резерва. 7. Одна из основных проблем в нефтегазовом комплексе, да и во всей экономике, — проблема инвестиций и создания необходимого благоприятного инвестиционного климата, то есть заинтересованности инвестора во вложении соответствующих средств путем использования различных экономических инструментов. В качестве одного из таких инструментов выступает механизм гарантирования инвестиций, когда участники рынка доплачивают инвестору разницу в цене (тарифе), необходимую для обеспечения инвестиционной окупаемости. Подобный инструмент может быть использован в различных сферах энергетического комплекса, в том числе и в нефтегазовом секторе. Думается, что не только потребители могут участвовать в этом процессе путем выплаты инвестиционной разницы, но и государство за счет бюджетного финансирования, что потребует создания хорошо продуманной законодательной основы. Министерство природных ресурсов России разработало проект постановления Правительства РФ о стратегии изучения и освоения нефтегазового потенциала континентального шельфа РФ на период до 2020 г. Предполагается вложить в работы на шельфе около 1 миллиарда евро бюджетных средств, и, открыв месторождения для инвестиций, государство ожидает добычи на нем до 10 млн. т нефти и около 30 млрд. куб. м газа к 2010 г. и до 95 млн. т нефти и не менее 150 млрд. куб. м газа к 2020 г. 8. Налоги — основной инструмент государственного регулирования. Государство с помощью налогов может эффективно стимулировать ту или иную деятельность. Так, учитывая, например, повышенные затраты при работе на шельфе, обойтись без налоговых преференций трудно. Предполагается в этом году внести изменения в Налоговый кодекс о нулевой либо льготной ставке налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) при разработке шельфовых месторождений. Предполагаются также введение налоговых каникул при разработке новых залежей нефти и дифференциация НДПИ в зависимости от степени выработанности месторождений. 9. Организационная структура в нефтегазовом комплексе отличается существенной особенностью, заключающейся в доминировании в этом секторе экономики крупных вертикально интегрированных структур. Указанный факт требует учета при правовом регулировании их деятельности, что предполагает прежде всего принятие закона о холдингах. Отсутствие такого акта создает неопределенность в деятельности крупных компаний, построенных по холдинговому типу, возможность нарушения их прав, ведет к повышению издержек при осуществлении их деятельности. Однако не меньшее значение играют в нефтегазовом бизнесе и малые предприятия, статус которых также определен недостаточно четко в силу непризнания их в качестве субъектов права цивилистической доктриной. Законодатель, к сожалению, не учитывает различий в фактическом положении вертикально интегрированных предприятий и субъектов малого предпринимательства, которые должны отражаться и в правовых нормах. Это относится, например, к Федеральному закону «О естественных монополиях». Мало того, с 1 января 2005 г. малые предприятия были лишены льгот в виде ускоренной амортизации основных производственных фондов путем внесения изменений в Федеральный закон от 14 июня 1995 г. N 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», что негативным образом скажется на размере налога на имущество малых предприятий. 10. В ходе приватизации в России государственной собственности в первой половине 90-х годов, по существу, приватизированы были и недра, а не только имущество предприятий. Уровень государственного регулирования в нефтегазовой сфере не представляется сегодня чрезмерным, особенно при сравнении с зарубежной практикой. Пакеты акций, находящиеся в собственности государства, далеко не всегда дают возможность реально влиять на положение дел в той или иной компании. Государство должно реализовать (приватизировать) принадлежащие ему небольшие пакеты акций в акционерных обществах, не имеющих стратегического значения для отрасли, и, наоборот, увеличить свое участие в акционерных обществах, имеющих стратегическое значение, играющих определяющую роль в отрасли. «Ползучая» ренационализация в нефтегазовой сфере вызывает серьезные возражения и опасения в среде предпринимателей и иностранных инвесторов. При этом принципиально нужно исходить из того, что ренационализация возможна, когда речь идет только о неэффективном недропользователе при условии справедливой и скорой компенсации со стороны государства. Усиление роли государства возможно при установлении четких и понятных всем правил, с использованием законных механизмов. Использование неадекватных методов, различных силовых институтов государства, минуя установившийся порядок и нарушая закрепленные в праве принципы, наносит существенный вред развитию отношений в сфере нефти и газа.
