ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О. Ю. БАКАЕВА
Бакаева О. Ю., доктор юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».
Эффективность деятельности таможенных органов выступает одним из принципов их работы. Необходимо отметить, что таможенные организации всего мира занимают особое положение в структуре правительственных органов и в рамках международного сообщества. Защита границы страны, сбор таможенных пошлин и налогов, а также упрощение деятельности таможенной администрации налагают на таможенные органы особую ответственность. Эти приоритетные направления составляют сердцевину деятельности всей таможенной службы. Но перед ними также стоят и задачи обеспечения международного сотрудничества. Таможня — это зачастую место первого контакта зарубежного бизнесмена и путешественника с государственными органами. И от того, насколько организованной и четкой будет эта встреча, зависит оценка деятельности не только таможенных органов, но и всей публичной власти. Оптимизация финансовой деятельности таможенных органов предполагает решение целого комплекса проблем, первоочередными из которых являются следующие: совершенствование правовых основ тарифного регулирования и налогообложения в таможенной сфере, повышение квалификации и правовой культуры кадров, преодоление коррупции, информационное, финансовое и организационное обеспечение исполнительной власти и контроль ее деятельности. Успешное разрешение перечисленных проблем позволит укрепить финансово-правовой статус российских таможенных органов и послужит дополнительным источником пополнения федерального бюджета. Работа таможенных органов, особенно в нашей стране, является одной из наиболее трудных из всех органов исполнительной власти по ряду причин. Во-первых, тенденция к увеличению объема товарооборота приводит к постоянному увеличению нагрузки на таможенные органы и их должностных лиц. Во-вторых, государство ежегодно увеличивает плановые показатели по доходам в федеральный бюджет и требует их безусловного выполнения. В-третьих, международные организации и бизнес-сообщество с присущим ему менталитетом рассчитывают на облегчение таможенных процедур, в силу чего на этой почве не исключаются конфликты, переходящие иногда в конфронтацию между властью и предпринимателями. В-четвертых, низкий уровень бюджетного финансирования порождает не только слабость в материально-техническом обеспечении таможенных органов и денежном довольствии их должностных лиц, но и обусловливает с большой долей вероятности развитие негативных коррупционных явлений. Одним из путей решения изложенных проблем выступает совершенствование финансовой деятельности таможенных органов. Оно имеет в своей основе ряд показателей. Учитывая, что финансовая деятельность есть деятельность по мобилизации, распределению и использованию публичных денежных фондов, факторы ее эффективности являются следствием всех трех сторон проявления данной правовой категории. Предлагается логически сгруппировать их по следующим направлениям. 1. Аккумуляция финансовых ресурсов в виде таможенных платежей и иных фискальных доходов в области таможенного дела. При оценке данного показателя необходимо проанализировать полноту собираемости таможенных платежей; прирост внешнеторгового оборота с дифференциацией на экспортную и импортную составляющие; потери доходов бюджета (от нарушений таможенного законодательства: контрабанды, недостоверного декларирования, «серого» импорта и т. д.). 2. Распределение финансовых ресурсов в виде направления доходов бюджета на содержание таможенных органов. Этот фактор предопределяет мониторинг достаточности затрат, имеющих непосредственное отношение к таможенной службе. 3. Использование денежных фондов в процессе финансовой деятельности таможенных органов. Исследование данного критерия ставит необходимость ответа на следующие вопросы: каково соотношение выделенных и используемых финансовых ресурсов; каковы результаты финансового контроля за законным и целесообразным использованием бюджетных средств; какова сумма ущерба, нанесенного бюджету в результате нецелевого использования денежных фондов? Данные факторы эффективности финансовой деятельности таможенных органов отражают соответственно фискальную и бюджетную эффективность. Фискальная эффективность показывает уровень наполнения казны доходами от внешнеэкономической деятельности и скрытый резерв, который мог быть получен государством. Не секрет, что коэффициент собираемости денежных средств, то есть отношение суммы средств, которая реально собрана таможенным органом, к сумме средств, которая должна быть собрана при идеальной организации работы таможенного органа, в настоящее время далек от единицы. Причиной тому служит не только провоз товара с нарушениями законодательных норм (контрабанда, недостоверное декларирование), но и коррупция среди должностных лиц таможенных органов. В данном направлении можно предложить предпринять следующие шаги для преломления сложившейся ситуации. Во-первых, необходимо усилить эффективность правоохранительной работы таможенных органов. Основная масса нарушений в таможенной сфере совершается с целью занизить объем предполагаемых к уплате таможенных платежей или совсем уклониться от них. Значимость работы подразделений, исполняющих правоохранительные функции, в этом ракурсе должна быть поставлена во главу угла с целью недопущения таких нарушений. Доминанта здесь — выявление всего объема внешнеторговых операций и его строгий учет. Проблемами борьбы с нелегальным провозом товара озабочены и страны Евросоюза. Преодолевая трудности, связанные с мошенничеством в области таможенного дела, ЕС полагается на таможенные службы стран Евросоюза, которые должны действовать синхронно, как единая структура. При этом все меры, направленные на борьбу с правонарушениями, «действенны, только если таможенные службы, отвечающие за ввоз товаров в ЕС, имеют средства, помогающие осуществлять такую борьбу» <*>. ——————————— <*> Craig P., de Burca Gr. European Union Law: Text, Cases and Materials. Oxford, 2003. P. 592 — 593.
Во-вторых, руководству таможенных органов, сотрудникам органов прокуратуры следует направить усилия на выявление коррупции в области внешнеэкономической деятельности. Лиц, виновных в этом, необходимо привлекать не только к дисциплинарной, но и к уголовной ответственности. Одной из опасных тенденций преступности в начале 90-х гг. была «криминализация экономической, политической и правящей элиты… самые большие деньги в России до сих пор дает лишь власть» <*>. На значимость решения данной проблемы Президент РФ обратил внимание еще в 1992 г. <**>, а Государственный таможенный комитет РФ (одна из немногих государственных структур) — в 1995 г. <***>, но, к сожалению, негативные явления такого рода в органах публичной власти не только не исчезли, но и, напротив, приобрели массовый характер. ——————————— <*> Лунеев В. В. Рыночная экономика и экономическая преступность в России. В кн.: Экономическая преступность / Под ред. В. В. Лунеева, В. И. Борисова. М., 2002. С. 27. <**> См.: Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. N 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» (с изм. от 16 ноября 1992 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 923; САПП РФ. 1992. N 21. Ст. 1731. <***> См.: Приказ ГТК РФ от 26 апреля 1995 г. N 287 «О состоянии борьбы с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасности таможенных органов Российской Федерации» (Документ опубликован не был).
На рубеже веков структура зарегистрированных преступлений, совершенных с использованием служебного положения сотрудниками таможенных органов, характеризуется следующими показателями: получение взятки — 32,3%, злоупотребление должностными полномочиями — 29%, превышение должностных полномочий — 17,7%, должностной подлог — 11% (остальные приходятся на контрабанду и халатность) <*>. Однако далеко не все из них доходят до суда. Те, которые завершились обвинительными приговорами, включают, по данным Ю. П. Гармаева, следующее соотношение уголовных наказаний. В отношении 35% осужденных должностных лиц таможенных органов применялось наказание в виде лишения свободы. Только 45% из числа осужденных были приговорены к конфискации имущества, 23% — к лишению права занимать определенные должности в таможенных органах <**>. Таким образом, одним из факторов детерминации должностных преступлений в таможенных органах является низкая эффективность общей и частной превенции. ——————————— <*> См.: Диканова Т. А. Актуальные проблемы борьбы с таможенными преступлениями. Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 42, 44. <**> См.: Гармаев Ю. П. Должностные преступления в таможенных органах. М., 2002. С. 20.
Еще древние справедливо считали, что главное в борьбе с преступностью — неотвратимость возмездия. Но эта функция остается в деятельности правоохранительных органов самой уязвимой. Давно ожидаемые населением выявления преступлений с привлечением к ответственности должностных лиц самого высшего уровня не имеют тенденции не только к росту, но и к зарождению. Нашумевшее дело об «оборотнях» в милицейских погонах не получило впоследствии должной огласки. «Откуп» чиновников от правосудия приобретает все больший размах, что ассоциируется у многих с правовым нигилизмом, безнаказанностью, дискредитацией власти. Работа созданного при Президенте РФ Совета по борьбе с коррупцией <*> на сегодняшний день не принесла ощутимых результатов. ——————————— <*> См.: Указ Президента РФ от 24 ноября 2003 г. N 1384 «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» // СЗ РФ. 2003. N 48. Ст. 4657.
Представляется, что четкая работа правоохранительных органов в этом направлении, помноженная на открытость и публичную гласность рассматриваемых дел и проходящих по ним обвиняемых, как нельзя лучше будет способствовать превентивным целям в юридической ответственности, а в дальнейшем и искоренению должностных преступлений. В-третьих, с нашей точки зрения, устранению подлежит одна из объективных причин коррупции — низкая зарплата чиновников. Таможенный инспектор получает денежное довольствие в несколько раз (и даже десятков раз) ниже, чем любой предприниматель, поэтому он потенциально готов «облегчить» прохождение товара через границу, а значит, склонен к совершению преступления не из-за своих личностных характеристик, а в силу объективных условий. В 2004 г. должностной оклад государственного таможенного инспектора находился в диапазоне от 1598 до 1798 руб.<*> при прожиточном минимуме на душу населения 2363 руб.<*>. Между тем нельзя забывать, что идеология человека в современных реалиях далека от господствовавшей в годы советской власти. Первые шаги в разрешении данной проблемы уже сделаны. С 2005 г. денежное довольствие сотрудников таможенных органов повышено в 1,5 — 2 раза. ——————————— <*> См.: Приказ ГТК РФ от 20 октября 2003 г. N 1170 «Об установлении должностных окладов и надбавок к должностным окладам за квалификационный разряд федеральным государственным служащим таможенных органов Российской Федерации». Приложение 5 — 8 // Ведомственная рассылка. <**> См.: Постановление Правительства РФ от 3 сентября 2004 г. N 456 «Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за I и II кварталы 2004 года» // СЗ РФ. 2004. N 37. Ст. 3736.
Думается, работники таможенной администрации должны получать достаточно высокую заработную плату для снижения угрозы коррупции. Она может суммироваться из твердой суммы (оклада, надбавок и доплат) и возможных поощрений санкций (премий). В ряде стран вводятся особые сетки заработной платы в учреждениях, отвечающих за сбор средств в бюджет, в том числе и в таможенных службах <*>. В этой связи разделяем позицию К. Н. Данилина, резюмирующего, что отсутствие поэтапной системы оценки работы и поощрения за итоговый результат приводит «к пассивности в действии, инерции в мышлении, росту протекционизма, необъективному распределению фондов материального поощрения» <**>. При рассмотрении возможности реализации высказанного предложения представляется целесообразным ориентироваться на имеющуюся нормативную регламентацию по данному вопросу в сфере контроля за оборотом наркотиков <***>. Материальное стимулирование досмотровых операций, проведенных с положительным результатом, приведет не только к снижению роста взяточничества, но и большей наполняемости федерального бюджета. Основные усилия в вопросах социальной политики должны быть направлены на повышение уровня социальной защищенности должностных лиц таможенных органов, на совершенствование системы и уровня оплаты труда, улучшение медицинского обеспечения. ——————————— <*> См.: Лозбенко Л. А. Конвенциальное регулирование внешнеэкономической деятельности. М., 2000. С. 44. <**> Данилин К. Н. Как нам реорганизовать таможенный контроль // Таможенная политика России на Дальнем Востоке. 1999. N 1. С. 80. <***> См.: Приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 27 сентября 2004 г. N 282 «О порядке премирования по результатам трудовой деятельности и оказания материальной помощи работникам бюджетной сферы органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ» // БНА федеральных органов исполнительной власти. 2004. N 42.
Бюджетная эффективность определяется как «разница между суммой доходов бюджета, полученных вследствие таможенного регулирования и контроля, и расходами бюджета на проведение мероприятий таможенными органами (единовременного и текущего характера)» <*>. Следует отметить, что в России уже была предпринята попытка разработать методику расчета бюджетного эффекта от осуществления деятельности в таможенной сфере <**>, однако она не получила должного нормативного закрепления и развития. ——————————— <*> Наумов В. В., Сафаров Э. А. Оценка эффективности деятельности таможенных органов: принципы, критерии, показатели // Экономика и право. 2004. N 2. С. 47. <**> См.: Методические рекомендации по оценке эффективности основных мероприятий, предусмотренных комплексной программой развития таможенной службы на 1995 — 1997 годы. М., 1995.
В литературе высказывается поддерживаемая нами позиция относительно необходимости разработки методических указаний, позволяющих оценить эффективность распределения и использования бюджетных средств. Автор такого мнения С. И. Лушин указывает на индивидуальный характер показателей эффективности бюджетных расходов на каждом уровне распределения финансовых ресурсов и на каждом направлении их использования. Более того, он отмечает: «Вполне возможно, что эти показатели для одного и того же уровня распределения бюджетных средств и для одинаковых направлений их расходования будут разными в разных территориальных подразделениях. Это их естественное свойство, и к какой-то унификации стремиться в данном случае не следует» <*>. Действительно, в одном таможенном органе приоритетным направлением выступает укрепление материально-технической базы, а другой заинтересован в строительстве международного автомобильного пункта пропуска. ——————————— <*> Лушин С. И. Об эффективности государственного бюджета // Финансы. 2004. N 10. С. 14.
На взгляд автора, специфику распределения и использования бюджетных расходов для каждого таможенного органа следовало бы отразить в методических указаниях, разрабатываемых региональными таможенными управлениями. Именно они смогут реально оценить все объективные факторы и предложить критерии для определения бюджетной эффективности таможен, расположенных на подведомственных им территориях. Учитывая, что таможенные органы являются «самоокупаемыми», при помощи бюджетной эффективности можно определить, насколько рентабельны вложенные в данную сферу финансовые ресурсы. Об уровне результативности работы таможенных органов свидетельствует и тот факт, что на каждый рубль, вложенный в развитие таможенной системы, в бюджет государства возвращается порядка 70 рублей. На бюджетную эффективность деятельности таможенных органов оказывает влияние и тот факт, что система учета и собираемости таможенных платежей от внешнеторговых операций более надежна и существенно менее сложна по сравнению с системой внутреннего налогообложения. На это обратил внимание британский экономист В. Корден, отмечающий, что стоимость таможенного обложения обычно дешевле работы по сбору внутренних налогов. По его мнению, это происходит главным образом из-за того, что «основные потоки внешней торговли можно контролировать с меньшими затратами, чем большое количество индивидуальных налогоплательщиков, функционирующих на внутреннем рынке» <*>. ——————————— <*> Corden W. M. Trade Policy and Economic Welfare. Oxford, 1989. P. 65.
Пути повышения эффективности бюджетной деятельности таможенных органов представляются нам таковыми: — установление приоритетов в распределении денежных фондов, выделяемых для таможенных органов. Думается, в современных условиях ими должны стать: социальная защищенность должностных лиц таможенных органов и модернизация таможенной службы; — принятие ведомственных бюджетных программ, предусматривающих достижение конкретных целей (например, увеличение внешнеторгового оборота, развитие таможенной инфраструктуры и пр.); — проведение ежегодного мониторинга потребностей таможенных органов в финансовых ресурсах с учетом комплексного обоснования таких потребностей; — усиление финансового контроля целевого использования бюджетных средств, привлечение к ответственности виновных лиц. В рамках Концепции реформирования бюджетного процесса направлениями оптимизации бюджетной деятельности таможенных органов могут быть: совершенствование среднесрочного финансового планирования в таможенной сфере; внедрение и развитие программно-целевых методов бюджетного планирования; введение системы учетных операций на основе метода начисления при обеспечении контроля затрат по функциям и программам. Переход от сметного к программно-целевому финансированию таможенных органов предопределит и расширение их самостоятельности в части распоряжения полученными средствами в соответствии с поставленными задачами. Разумеется, эта самостоятельность не должна противоречить регулярному учету и контролю рациональности бюджетных расходов. В литературе отмечается значимость не только эффективного, но и рационального расходования финансовых ресурсов. Так, Е. Б. Коровкина полагает, что использование средств может быть рациональным и эффективным; рациональным, но неэффективным; нерациональным, но эффективным; нерациональным и неэффективным <*>. Таким образом, она в определенной степени противопоставляет данные понятия. В толковом словаре «рациональный» трактуется как разумно обоснованный, целесообразный <**>. Эффективность же есть обобщенное выражение проблемы рациональных способов достижения цели. Представляется, что рациональность поглощается определением эффективности, поскольку обе категории предполагают выбор субъектом наиболее оптимального пути решения поставленных задач. ——————————— <*> См.: Коровкина Е. Б. К вопросу об эффективности расходования средств // Финансы. 2004. N 11. С. 57. <**> См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 659.
Первые шаги в направлении совершенствования бюджетной деятельности таможенных органов, как и всего государственного сектора, уже сделаны. Речь идет о переходе на новую систему бухучета. Суть ее состоит в подотчетности органов государственного управления, которые должны отвечать не только за разумное управление финансами, но и за эффективность бюджетной политики. Законодателю важно проследить объем доходов по каждому виду обязательных платежей, поскольку именно эта информация должна лежать в основе принимаемых им правил в области финансового права. Такие данные будут способствовать решению ряда важных вопросов, а именно: снижение налогового бремени, предоставление или отмена льгот, пересмотр ставок таможенных пошлин. Переход к бюджетированию, ориентированному на результаты, станет «информационной основой для качественно новой отчетности, на основании которой должны приниматься осознанные решения в налогово-бюджетной сфере и вырабатываться наиболее эффективные способы выполнения задач и функций государства» <*>. Насколько это реально, покажет время. ——————————— <*> Маклева Г. Бухгалтерский роман Кудрина // Рос. газета. 2004. 13 окт.
Одно из направлений оптимизации финансовой деятельности таможенных органов кроется в более глобальной проблеме — проблеме составления бюджета. В царской России (равно как и в европейских странах, что уже было отмечено) бюджет составлялся снизу вверх, когда «высшие органы исполнительной власти запрашивают низших, подчиненных, о том, какие доходы и расходы предвидятся им, в пределах их ведомства, на предстоящий бюджетный год» <*>. В советское же время принцип планирования государственных доходов заключался в том, что «каждое звено финансовой системы получает твердое государственное задание, за успешное выполнение которого оно должно бороться» <**>. Этот принцип, дошедший до наших дней, отражает зависимость государственных органов от спущенного сверху показателя и стремление любой ценой дотянуть до нужной цифры. ——————————— <*> Боголепов М. И. Финансы, правительство и общественные интересы. СПб., 1907. С. 22. <**> Ровинский Н. Н. Государственный бюджет СССР. Ч. II. М., 1950. С. 148.
На наш взгляд, таможенные и налоговые органы могут самостоятельно рассчитать тот объем доходов от внешней торговли, который они реально обеспечат. С этой целью целесообразно осуществлять сбор и обработку данных о количестве участников экспортно-импортных операций, объеме внешнеторгового оборота, случаях занижения таможенной стоимости и уклонения от уплаты таможенных платежей. Такая статистическая информация должна использоваться не только для отчета перед вышестоящими органами, но и для определения размера фискальных доходов в области таможенного дела. В настоящее время Федеральной таможенной службой предпринята попытка разработать контрольные показатели эффективности деятельности региональных таможенных управлений <*>. Они конкретизированы для каждого из управлений и заключаются в основном в увеличении сумм взимаемых импортных таможенных платежей пропорционально росту объемов импорта, усилении контроля таможенной стоимости, совершенствовании таможенного контроля. Не умаляя их значимости для достижения публичных интересов, названные критерии представляются однобокими, так как не затрагивают бюджетную эффективность деятельности таможенной администрации. ——————————— <*> См.: Приказ ФТС от 28 декабря 2004 г. N 450 «О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений на 2005 год» // Ведомственная рассылка.
С вопросами эффективности финансовой деятельности таможенных органов тесно связана проблема оптимального варианта разрешения конфликтных ситуаций между таможенными органами и участниками внешнеэкономической деятельности. Одним из направлений в данной связи является высококвалифицированное отправление правосудия. Следует помнить о том, что по нормам ВТО в государствах должны быть созданы особые суды по таможенно-тарифным вопросам <*>. В России же рассмотрение таких вопросов осуществляется арбитражными судами, в которых слишком мало специалистов в области таможенного дела. Учитывая утопичность идеи о создании таможенных судов в обозримом будущем, представляется целесообразным включение в структуру арбитражных судов подразделений, занимающихся рассмотрением таможенно-правовых проблем. Такое введение позволит оптимизировать деятельность, в том числе финансовую, таможенных органов и будет способствовать высококвалифицированной, гарантированной защите прав и интересов участников внешней торговли. ——————————— <*> См.: Дудкова В. Баланс интересов // Таможня. 2004. N 21. С. 14.
Отметим, что совершенствование финансовой деятельности таможенных органов способно дать и косвенный эффект, выражающийся в поддержании отечественного производства (следствием этого станет увеличение объема внутренних налогов), защите экономических интересов страны, усилении борьбы с преступностью, охране окружающей природной среды и т. д. В конечном же итоге стратегическая цель содействия развития внешней торговли таможенными органами должна быть достигнута.
