ДОСУДЕБНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ ОБЖАЛОВАНИЯ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О. В. ГРЕЧКИНА
Гречкина О. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета.
Конституционное закрепление прав граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, на защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом, обусловило острую необходимость разработки и принятия основных системообразующих законодательных актов в сфере административного и административно-процессуального права. В правовой литературе выражается единое мнение о необходимости принятия нормативного акта, регулирующего порядок досудебного обжалования. Например, профессор В. Д. Сорокин, предлагая принять документ в виде «Основ административно-процессуального законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации», разработал структуру такого документа, которая включает в себя раздел «Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций», содержащий общие и процедурные вопросы административного обжалования <1>. ——————————— <1> Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб.: Изд-во Юридического института (Санкт-Петербург). 2002. С. 427 — 429.
О необходимости развития системы административных правоотношений посредством введения досудебных процедур ратует Советник Президента по правовым вопросам В. Ф. Яковлев. Он предлагает перестроить административное правосудие и ввести досудебное урегулирование. Для этого в государственных органах необходимо создать специальные структуры, которые бы рассматривали заявления граждан, оспаривающих тот или иной административный акт. Они смогут быстро и бесплатно для граждан разрешать споры, но при этом в распоряжении граждан останется возможность судебной защиты. Такого же мнения придерживается и высшее судебное сообщество, признавая целесообразным законодательное закрепление альтернативных средств разрешения споров (путем переговоров, посредничества, консультаций и т. п.) и предлагая предусмотреть в законодательстве обязательность процедуры досудебного урегулирования административного спора, прежде всего, для юридических лиц и граждан-предпринимателей <2>. ——————————— <2> См.: Постановление VI Всероссийского съезда судей от 2 декабря 2004 г. // file://A:\съезд. htm.
В государственных органах также остро стоит вопрос о введении досудебной стадии административного судопроизводства. По вопросам возможностей и перспектив развития досудебного обжалования в Правительстве Российской Федерации и Центре стратегических разработок проведены «круглые столы». Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации разработаны и внесены в Правительство Российской Федерации проекты Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг. и Плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 гг. Одним из приоритетных направлений административной реформы указанные документы признают необходимость внедрения механизмов досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Следует отметить, что определенное правовое регулирование по вопросам обжалования, безусловно, есть: это Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об обращениях граждан» <3>; отраслевые кодексы, например Таможенный и Налоговый кодексы; ведомственные нормативные правовые акты <4>, регулирующие порядок рассмотрения жалоб и заявлений граждан, а также отдельные законы субъектов Российской Федерации. ——————————— <3> См.: Ведомости СССР. 1968. N 17. Ст. 144; 1980. N 11. Ст. 192; 1988. N 6. Ст. 94. <4> См., например: Письмо Федеральной таможенной службы от 10 марта 2005 г. N 01-06/7006 «О размещении информации об обжаловании на информационных стендах таможенных органов» // Таможенные ведомости. 2005. N 7. С. 59 — 62; Приказ ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. N 613 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в органах Федеральной службы безопасности» // Российская газета. 2001. 3 февр.
Институт обжалования решений и действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц впервые был закреплен положениями Таможенного кодекса Российской Федерации 1993 г. (разд. XIII). Представляется, что положения данного раздела были более прогрессивными по сравнению с нормами соответствующего раздела действующего Таможенного кодекса Российской Федерации: они включали первичное и вторичное обжалование. Таможенный кодекс Российской Федерации 1993 г. содержал процедуру обязательного досудебного прецедента. Действующий Таможенный кодекс Российской Федерации (гл. 7) достаточно подробно регламентирует процедуры обжалования решений и действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, однако порядок обжалования в этом разделе представлен альтернативным. Согласно ст. 46 Таможенного кодекса Российской Федерации решения, действия (бездействие) таможенных органов и их должностных лиц могут быть обжалованы в таможенные органы и (или) в суд, арбитражный суд. Представляется, не лишним было бы предусмотреть обязательный вариант обжалования, который бы устанавливал возможность возвращения жалобы судом для предварительного административного рассмотрения такой жалобы. В свою очередь, досудебные процедуры обжалования могли бы содержать две инстанции обжалования. В качестве второй инстанции представляется необходимым ввести систему досудебных апелляционных инстанций коллегиальных органов в вышестоящих таможенных структурах, которые бы рассматривали жалобы граждан и организаций по административным актам. Такие апелляционные органы могут быть созданы в Федеральной таможенной службе и региональных таможенных управлениях, что, безусловно, повлечет изменение компетенции таких органов. Следует отметить, что действующее таможенное законодательство <5> содержит некоторые недостатки, например такие, как: порядок досудебного обжалования установлен только для физических лиц; существует лишь одна форма досудебного обжалования — по инстанции вышестоящему руководителю; отсутствуют процедуры рассмотрения обращений граждан, учитывающие специфику такого обжалования; не установлена обязанность виновного должностного лица устранить нарушение или ошибку; не установлена ответственность виновного за необоснованный отказ в рассмотрении, удовлетворении и устранении последствий нарушения прав и свобод заявителя и др. ——————————— <5> См., например: Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2066; Российская газета. 2003. 3 июня; Письмо Федеральной таможенной службы от 10 марта 2005 г. N 01-06/7006 «О размещении информации об обжаловании на информационных стендах таможенных органов» // Таможенные ведомости. 2005. N 7. С. 59 — 62.
Вместе с тем действующее таможенное законодательство содержит некоторые положительные моменты в данном вопросе. Актуальной новацией является введение в Таможенный кодекс Российской Федерации новой статьи, регламентирующей упрощенный порядок обжалования решений и действий (бездействия) должностного лица таможенного органа, которая предусматривает возможность обращения в устной форме к вышестоящему должностному лицу и сокращенные сроки <6> рассмотрения такой жалобы. ——————————— <6> Согласно ч. 3 ст. 57 Таможенного кодекса Российской Федерации рассмотрение жалобы на решение, действие (бездействие) должностного лица таможенного органа в упрощенном порядке осуществляется безотлагательно, и решение по ней принимается незамедлительно.
Представляется, что механизмы досудебного разрешения споров должны быть установлены единым федеральным законом, который должен решать вопросы, касающиеся порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан и организаций. При этом очевидна необходимость в создании новых, более совершенных и приближенных к реалиям времени, механизмов и методов досудебного обжалования. Такими методами могли бы стать: внутренний пересмотр, посредничество, примирение, разрешение споров путем переговоров и арбитраж. Создание новых механизмов позволит существенно расширить возможности граждан и организаций отстаивать нарушенные государственными и муниципальными органами, их должностными лицами, интересы и права, а также значительно снизить затраты на процедуры защиты прав и законных интересов граждан и организаций. При разработке закона представляется необходимым закрепить институты досудебного обжалования и предусмотреть, по крайней мере, две инстанции такого обжалования. Во-первых, такие институты, как: цели и задачи производства, предмет спора, право на обращение, подведомственность дел, стороны, участники, доказательства по обращениям, порядок и сроки рассмотрения. Также необходимо урегулировать процедурные моменты: вопросы восстановления срока обжалования, возобновления процедуры по вновь открывшимся обстоятельствам, особенные процедуры и т. д. Четко должны быть установлены процедуры, пределы, сроки рассмотрения и ответственность должностных лиц государственных органов за волокиту и дискреционные проявления власти. Таким образом, федеральный закон включал бы в себя и механизмы досудебного разрешения споров, и регламентацию процедур такого разрешения. Далее, как представляется, необходимо скорейшее введение системы стандартов государственных услуг <7>. В настоящее время разработан Законопроект «О стандартах государственных услуг», устанавливающий порядок и процедуры предоставления государственных услуг и соответственно рассмотрения жалоб граждан по поводу предоставления государственных услуг. ——————————— <7> Правовая база системы государственных услуг заложена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 11. Ст. 945.
В заключение следует заметить, что использование и законодательное закрепление досудебного обжалования действий (бездействия) и решений государственных и муниципальных органов, их должностных лиц — давно назревшая проблема, скорейшее разрешение которой, в свою очередь, позволит, во-первых, эффективно и оптимально разрешать и предотвращать конфликтные ситуации в различных сферах жизни общества, существенно снизить затраты на процедуры защиты прав и законных интересов граждан и организаций, а также судебную нагрузку по таким категориям административных дел.
